加强规划计划管理 推进海河水利事业发展

郭书英

（海河水利委员会规划计划处，天津 300170）

1980年4月1日，经国务院批准，水利部海河水利委员会（以下简称海委）正式成立，代表水利部行使所在流域的水行政主管职责。建委30年，规划计划30年，伴随着改革开放的30年，中国经济迅速发展的30年，流域治水思路发生了质的转变。科学的水利规划计划，使海河流域得到了较为系统的治理和开发，为流域水利发展提供了扎实的基础和依据。

1 规划体系建立

海河流域水利规划体系经过了30年的发展，逐步形成以流域综合规划为统领、以专业规划为指导、以专项规划为落实的流域水利规划体系。

1.1 强调以指导方针、战略任务、空间布局和重大举措为重点的流域综合规划

现行的 《海河流域综合规划》（国函[1993]156号）经历了3次变革而形成。

第一次是新中国成立不久，百废待兴，根据流域经济社会发展需求，以防洪除涝、灌溉和水土保持为主并考虑山区水库建设方案，1957年由水利部北京勘测设计院提出了《海河流域规划（草案）》。

第二次是“63·8”特大洪水后，认真分析了流域防洪中的主要问题，重新审视 《海河流域规划 （草案）》中的治理方案，首次提出“上蓄、中疏、下排、适当地滞”的防洪治理方针，防洪建设上既要在山区修建水库、又要在平原开辟蓄滞洪区和开挖、扩大减河。1966年由水利电力部海河勘测设计院提出了《海河流域防洪规划报告》。

第三次是在改革开放初期，为协调流域的综合治理、解决供水等突出问题，1986年海委组织完成了《海河流域综合规划》，1993年国务院批复。这次规划内容比较全面，统筹考虑流域供水、水资源保护、防洪、水利管理等领域，强调工程措施与非工程措施相结合，注重发挥工程效益。特别重视水资源管理工作，提出了“全面节流、适当开源、加强保护、强化管理”对策措施。同时，防洪方面重点放在现有工程体系防洪能力的恢复、配套和优化调度上。

2007年，根据《水法》赋予流域综合规划的定位和作用，开展了海河流域综合规划修编工作。这次修编的流域综合规划将成为规范流域治理、开发和保护行为，统筹流域协调发展，维护河流健康的行动指南；将成为实施流域综合治理与保护的总体安排，统领和指导各专业规划的纲领性文件；将成为政府履行社会管理和公共服务职责，实施流域涉水涉河事务的重要依据；将成为贯彻落实科学发展观和新时期中央工作方针，加快水利发展和改革的实践基础。它将是一个抛弃部门观念、从国家整体发展需要出发的战略规划。

1.2 强调以总体布局、治理目标、建设方案和对策措施为重点的专业规划

随着《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律法规的出台，水行业管理职能不断增强，流域规划体系中的专业规划不断完善。根据防洪建设的需要，编制了 《海河流域防洪规划》（国函[2008]11号批复）；以解决水资源短缺、优化流域水资源配置、强化水资源统一管理为目的，编制了《海河流域水资源综合规划》；针对水污染不断加剧和水生态环境恶化的实际情况，编制了《海河流域水污染防治规划》（1999年批复）、《海河流域水资源保护规划》（2002年通过水利部审查）和《海河流域生态环境恢复水资源保障规划》；为加快以水利信息化推动水利现代化目标的实现，编制了《海河流域水利信息化建设规划》。

1.3 强调以建设任务、工程措施、管理对策和投资安排为重点的专项规划

为进一步加强海河流域防洪减灾保障体系，编制了《关于加强海河流域近期防洪建设的若干意见》（2002年国务院批复）、《海河流域蓄滞洪区建设与规划》；以解决区域水资源短缺及生态环境恶化为目的，先后编制了《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》（2001年国务院批复）、《南水北调工程总体规划》（2002年国务院批复）；为协调主要河口防洪治理与河口区域开发的矛盾，编制了《海河口独流减河口永定新河口综合整治规划》（2001年水利部批复）、《海河口治导线调整报告》（2006年水利部批复）、《漳卫新河口治理规划》（2008年水利部批复）、《海河流域永定新河口综合整治治导线调整报告》（2009年水利部批复）；为解决局部区域严重的水事纠纷，编制了《漳河侯壁、匡门口至观台河段治理规划》（1997年水利部批复）。

与此同时，为推动流域水利发展，以资金配置和经济社会发展需求及财力可能为主导编制了一些发展规划，包括《海河流域水资源中长期供求规划》和《海河流域水利发展“十一五”规划》等。在全国层面上但涉及流域管理，还编制了水库建设、病险水库除险加固、灌区节水改造、小水电建设、农村饮水安全、城乡供水安全、水土保持、水文通信、山洪灾害防治等专项建设规划。

2 流域水利建设

2.1 水利建设投融资规模、结构及特点

据统计，1980—2009年海河流域累计完成水利投资473亿元（不含南水北调工程投资205亿）。其中：中央投资267亿元，地方投资206亿元。用于防洪工程投资208亿元，水资源工程182亿元，水土保持及生态治理工程43亿元，其他专项工程19亿元。

纵观30年来海河流域水利投资，有以下几个特点：

（1）水利投资强度逐步加大。“六五”到“七五”末期，国家实行“调整、改革、整顿、提高”的政策，全面压缩基本建设战线，水利建设投资总量小，发展速度较慢，水利建设投资来源以国家预算内拨款和地方农民投劳为主。“八五”开始，全社会对水利减灾认识逐步提高，水利建设投资增加较快，投资来源渠道拓宽，年度投资强度加大。“八五”海河流域水利建设投资是“七五”的6倍，“九五”又是“八五”的2.8倍，流域水利建设进入黄金期。

（2）中央大规模的投入调动地方投资的积极性。以1998和2008年为标志，在国家实施积极财政政策、积极应对金融危机的影响下，省级财政安排的水利建设投资占省级财政总投资的比例逐步提高，一些省争取到水利投资的优惠政策，自筹资金比重有所增加。

（3）水利投资结构不断优化。1998—2002年，大规模开展了以大江大河堤防加固为主的水利建设，并针对洪涝灾害、水资源短缺、水污染、水土流失等严重的水问题努力探索新的治水思路。2003—2009年，以建设流域水资源可持续利用和水生态环境保护与修复为主线，以建设流域城乡供水、水生态环境保护与修复、防洪减灾、综合管理水利保障体系的思路为指导，水利建设重点由防洪除涝为主逐步过渡到完善防洪体系、水资源开发利用和水生态环境保护并重阶段。 由图3可以看出，反映到水利投资方面，“九五”中期后，防洪投资比重较以前明显下降，水资源、水生态建设投资比重则明显上升。

2.2 水利建设主要成就

（1）防洪体系进一步巩固。蓟运河、潮白河、永定河、子牙河、大清河、漳卫河系等骨干河道堤防陆续得到加固治理，流域Ⅰ级堤防建设达标率达到80%，Ⅱ级堤防达标率达到50%，实施了海河口、独流减河口、永定新河清淤工程，保证了流域防洪度汛安全。新建永定河滞洪水库、卫河盘石头水库等大型水库7座，官厅、密云、岳城水库等全流域87座大中型病险水库全部得到除险加固，154座小（Ⅰ）型病险水库已安排130余座。蓄滞洪区安全建设已解决救生问题的人口155万，全流域蓄滞洪区安全建设达标率达到28%。防洪非工程体系建设取得进展。流域整体防洪能力得到提高，主要河道防洪标准得到改善，北京、天津等重要城市基本达到国家规定的防洪标准。

（2）供水保障能力逐步提高。引滦入津、引黄入卫工程相继完工，南水北调东线和中线的骨干及配套工程建设取得突破性进展，万家寨引黄工程开工建设。流域地表水、地下水、引黄水和非常规水源组合的供水工程体系得到进一步完善。全流域包括引黄工程在内的总供水能力达到488亿m3，其中当地地表水资源工程供水能力为139亿m3、地下水供水能力为285亿m3、引黄工程供水能力58亿m3、非常规水源供水能力6亿m3。30年来，共计实施7次引黄济津向天津供水29亿m3，并在2008年奥运会后从河北省黄壁庄等三水库为北京调水4.35亿m3，大大缓解了京津唐地区水资源紧张的局面；稳步开展饮水解困工作，累计解决了1 300万农村人口的饮水困难。

（3）水生态恶化趋势减缓。30年来，海河流域综合治理水土流失面积累计达7.55万km2，是建委前30年治理总和的3.8倍，改善了官厅、密云、潘家口水库等重要水源地上游和太行山区的生态环境。特别是进入新世纪以来，实施了《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》，连续7年向北京市集中输水累计达4亿m3，保护并改善了官厅、密云水库水质。先后实施了引岳济淀、引岳济港、引岳济衡、引黄济淀等生态调水措施，挽救了濒临干涸的华北明珠白洋淀、南大港和衡水湖。水资源保护取得进展，已有21个城市地表水源地和46个地下水源地划定了保护区，流域供水水源地水质达标率达到73%。城市河湖的整治力度不断加大，北京、天津、石家庄等城市水环境得到明显改善。

（4）流域能力建设明显加强。流域水利信息化建设迈出较大步伐，初步建成了覆盖流域的防汛信息网络，信息共享程度提高。全面启动了海河流域防汛抗旱指挥系统、水资源监测与保护信息系统、水土保持监测信息系统、水利电子政务系统等建设。水文水资源监测站网进一步完善，水政执法手段大幅提高，基层单位办公用房改建和办公区域环境整治任务在“十一五”末可基本完成，环境面貌有了很大改观。

3 经验启示

3.1 科学的水利规划为流域水利发展提供可靠依据

建委初期的10年间，海委在组织编制海河流域综合规划的同时，相继完成了水资源保护规划、蓄滞洪区安全建设规划、水土保持规划和水中长期供求计划等一系列专业规划，确定了流域开发利用的总体布局。1998年后，全国范围内开展了第三次水利规划，以此为契机，海委紧紧把握水利为经济社会可持续发展提供支撑和保障的方向和大局，紧紧围绕解决国家重大宏观发展战略和区域经济发展布局要求，对流域综合规划进行修编，完成了《海河流域水资源综合规划》、《海河流域防洪规划》等13项水利规划的编制工作，初步形成了以流域、区域两级，综合规划和专业规划两类为总体框架的水利规划体系，为保障流域防洪安全、供水安全、生态安全和促进水资源可持续利用提供了明确的思路和依据。

3.2 高强度的项目前期工作为水利建设奠定坚实基础

1998年两江大水后，国家大规模的水利建设相继展开，海河流域水利前期工作面临艰巨的任务，在前期工作周期短、任务重、要求高的情况下，加强了水利工程项目前期储备，仅 “十五”期间就开展了317项重点项目前期工作，保证了水利基础设施建设对前期工作的要求。认真做好重点项目的前期工作力度，组织开展了漳卫新河治理、岳城水库除险加固、大黑汀水库除险加固、海河下游五闸除险加固、南水北调东线调水工程、卫运河治理等委属重点项目的可研及初步设计，审查复核了海河干流治理、永定河治理、引黄济津应急调水等一大批地方项目，保证了大规模建设投资的需要。同时，积极服务于流域内地方，狠抓了面上水利项目的前期工作，配合完成21世纪首都水资源可持续利用规划216个单项工程和流域内87座大中型病险水库、62座泵站改造项目的复核工作，有效地促进了专项规划的实施。

3.3 水利投融资体制改革不断深入为流域水利建设增添强大动力

党的十一届三中全会后，国家投资体制改革打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，改变了过去依靠国家财政预算内拨款和农民投工投劳的单一模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。1997年，国务院出台了《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》（国发[1997]7号），颁布了《水利产业政策》（国发[1997]35号），水利基本建设有了固定的投资来源。1998年后，国家实施积极财政政策，国债资金成为中央水利建设投资的主要来源。地方水利投资来源更加多样化，各省（区、市）均在本级财政收入中安排了一定比例的资金用于水利建设；部分省开始征集防洪保安资金、各种规费等，在一定程度上缓解了水利投资不足的压力。

3.4 严格的水利投资管理为水利建设提供安全保障

30年来，国家投入了大规模的水利建设资金，有力地促进了水利事业的快速发展，同时也对投资管理提出了更高更严的要求。为保障投资的合理投向、资金的安全和效益，海委严格执行国家有关规定：一是不断地健全水利建设投资管理制度，重点加强了前期工作经费和委属基础设施建设项目资金的管理，先后出台了 《海委水利前期项目计划管理办法》、《海委水利前期项目成果管理实施细则 （试行）》、《海委直属单位基础设施建设项目管理办法》等规章制度。二是对水利投资实行动态管理和全过程监控，实施了项目计划到位通知、责任单位计划申请制度，保障专款专用；为杜绝安排计划外项目，超标准、超规模建设，越权审批、擅自更改设计和调整计划等问题，印发了《海委系统水利基本建设项目预备费和招标节余资金使用管理暂行办法》，进一步规范细化工作程序。三是严格基本建设程序，加强了对投资计划执行情况的监督检查。

4 未来展望

30年的成就已成为历史，但30年的经验却值得我们认真总结和借鉴。展望未来，流域水利面对新的形势，将深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会奋斗目标的要求，积极践行可持续发展治水思路，以流域水资源可持续利用和水生态环境保护与修复为主线，以民生水利为重点，加快建设流域城乡供水、水生态环境保护与修复、防洪减灾、综合管理水利保障体系，为流域经济社会可持续发展提供有力保障。

4.1 供水保障

实施最严格的水资源管理制度，强化节水，提高用水效率，科学调配，保障流域供水安全。加快实施南水北调东、中线一期工程建设及配套工程建设，推进重要水源工程建设，建设引黄等跨流域调水工程，推进雨洪资源利用及非常规水源利用工程，初步形成南水北调东、中线与流域内骨干河道组成的“二纵六横”水网络体系和东西互补、南北互济的水资源配置格局，保障重点领域和区域供水安全。

4.2 民生水利

统筹城乡、区域发展，围绕饮水惠民、用水助民、防汛安民、生态利民，全面推进四方面民生水利工程，加快农村水利基础设施建设，使民生水利惠及更多群众。第一，实施饮用水源建设与改造、农村饮水管网建设改造等，着力解决高氟、高砷地区以及海河流域山区农村饮水安全问题；第二，大力推进大中型灌区续建配套与节水改造和高效节水灌溉工程，加快实施大型灌溉排水泵站更新改造，建设河道闸坝、坑塘等集蓄雨洪水工程和水窖等集雨蓄水工程，增加农村和农业供水水源；第三，以重要城镇和农田保护区以及洪水风险较高的农村地区为重点，启动中小河流治理，完成重点小型病险水库除险加固，加强山洪灾害防治。

4.3 防洪减灾

根据 《海河流域综合规划》、《海河流域防洪规划》和国务院批复的《关于加强海河流域近期防洪建设的若干意见》，构建以河道堤防为基础、大型水库为骨干、蓄滞洪区为依托、工程措施与非工程措施相结合的综合防洪减灾体系，全面提高海河流域防御洪水灾害的综合能力。第一，安排永定河、独流减河、卫运河等骨干河道以及河口的综合整治，加快海堤建设；第二，加快流域永定河泛区、文安洼、献县泛区等重要蓄滞洪区安全建设；第三，结合防洪、水资源配置和生态环境保护，建设水系沟通等工程；第四，加强城市防洪工程建设，不断完善重点城市防洪工程体系，制订城市防御超标准洪水预案；第五，完善防汛指挥系统，提高防汛决策和管理水平。

4.4 水资源节约保护

以节水制度建设为核心，建立以明晰水的初始使用权为基础的水资源总量控制制度，促进强化节水和产业结构调整，加强农业节水、工业节水和城市节水力度，推进节水型社会建设。在水资源保护方面，全面完成21世纪初期首都水资源可持续利用规划，重点抓好潘家口、大黑汀水库饮用水水源地和岳城水库饮用水水源地等重要饮用水水源地的保护工程。以京津冀等大中城市水源地保护为重点，开展饮用水水源保护区划分工作，实施保护区隔离工程、水源地综合整治工程、生态修复工程、面源污染控制工程建设，建立完善的水质水量监控系统。加强地下水水资源保护，按照优先利用外调水、合理利用地表水和浅层地下水、限制开采深层水的原则，制定地下水分区限采、禁采规划，落实地下水压采方案。加强京津冀地区生态环境建设和流域综合治理，建立稳定的区域生态网络。

4.5 水土保持与生态环境修复

按照“以流域为整体，河系为单元，山区重点保护，平原重点修复”的方针，建立山区以水土保持和水源涵养为主体、平原以修复河流湿地生态功能和改善地下水环境为核心、滨海以维护河口生态为重点的生态修复格局，保护饮用水水源地，恢复水体生态功能，改善城市河湖水环境，遏制平原风沙源。第一，推进水库、河流、湿地生态功能恢复，重点开展王快、西大洋、岗南、黄壁庄水库上游等水土保持工程、聊城市位山引黄灌区泥沙治理工程和北运河干流综合治理工程；开展七里海湿地修复工程及河系沟通湿地补水工程，为白洋淀、衡水湖、南大港等国家级自然保护区相机补水，保障湿地生态用水。第二，落实地下水压采方案，适当恢复地下水水位。第三，加快水土保持生态建设，充分依靠大自然的生态自我修复能力，预防为主，保护优先，做到人工治理与自然修复有机结合、新农村建设与水土保持生态建设相互促进，通过工程、生物和耕作措施相结合，控制面源污染，改善生态环境。

4.6 能力建设

进一步提高水文水资源监测能力和信息服务水平，重点开展省界水文水资源监测站网建设，建立起地市及其以下两级水文巡测基地。直属基层单位基础设施建设重点由解决生产生活、困难向完善生产、生活条件和发展管理、科研能力延伸，加大设备设施改造和科研基地的建设力度。更新完善水政执法手段，进一步加强水政队伍建设。完善水利信息化体系，基本完成由水利信息采集、水利信息网络和水利数据中心构成的流域水利数字基础平台建设，加快国家防汛指挥系统建设步伐，实施水资源管理系统建设，完善水文水资源监测、水土保持监测、地下水监测系统、水利数据中心和水利电子政务系统，加强通信网络基础设施建设，提高信息传输、储存和处理能力，以信息化促进管理现代化。