国有资产与养老保险转轨成本探讨

■/金 刚 赵文竞

国有资产与养老保险转轨成本探讨

■/金 刚 赵文竞

一、引言

中国社会养老保险制度改革与中国经济体制转轨进程紧密相连。养老保险制度转轨过程中，由于国有企业性质、就业工资制度以及养老权益积累方式等在经济体制转轨前后的变化，产生了养老保险制度从与计划经济相适应的企业保障模式向与市场经济相适应的社会保障模式转轨的成本。在渐进式的经济体制改革中，养老保险制度改革也显示出渐进式的特征，突出表现在“老人老办法、新人新办法”的增量改革，即仅在制度转轨之后建立个人账户，而“老人”和“中人”并没有建立其在养老保险制度改革之前工作期间的个人账户。养老保险制度的渐进式转轨方式确保了在最低增量资金需求的条件下实现养老保险制度的转轨，但却使养老保险制度在转轨之后面临着较大的基金压力。

在养老保险制度转轨的过程中，国有资产形成了与养老保险转轨成本的历史性联系，许多学者强调应该利用国有资产偿还欠账，以保障养老保险制度的改革，但对于欠账产生的原因以及欠账规模的研究涉及较少。

养老保险实质上是一种契约关系，养老保险制度改革即是养老契约的变更。斯蒂格利茨提出，转轨国家变革过程的前提是以新的福利契约替代旧的福利机制，最终把过去政府与全体社会公民事实上存在的社会契约“转化”掉。中国养老保险改革之始正是以打破企业养老契约、建立社会养老契约为标志。也正是在新旧契约交替的过程中，由于契约主体、契约责任等发生变化，形成了与国有资产紧密相连的养老契约变更成本。

表1 经济体制转轨中的养老契约变更

二、不完全契约视角的养老契约变更成本

（一）经济体制转轨中的养老契约变更

养老契约的形式与内容是与特定的经济体制相适应的。建国至今，中国养老保险制度变迁可以划分为四个阶段。第一阶段，企业保障（隐性缴费），采取从职工工资隐性扣除养老及保险缴费的方式，并由企业支付给退休人员；第二阶段，社会统筹（现收现付制），与国有企业改革以及解决非国有经济组织中职工养老保险权益缺失问题相适应，开始从“企业化”向“社会化”的改革，确定国家、企业、个人三方共同负担的改革目标，并基本实现社会统筹；第三阶段，名义统账结合（统账结合探索），由于从现收现付制向统账结合制转轨的成本没有及时得到解决，“空账”问题出现；第四阶段，实际统账结合，实现统筹基金同个人账户基金管理运营的完全分离。经过上述四个阶段，养老契约实现了从企业养老契约向社会养老契约转变，契约双方由职工—企业转变为职工—社会保障部门，养老权益积累方式由从个人工资中隐性扣除转变为个人和企业达到一定年限的显性缴费。

（二）不完全的企业养老契约调整

企业保障时期的养老保障契约属于“不能充分描述各种可能机会”的不完全契约，“不可预见的可能性”是契约不完全性的本质原因。在确立企业养老契约时，国家和社会成员都没有预见到未来经济体制转轨的可能性。但是，经济体制的转轨使国家按照企业养老契约为社会公民提供养老保障的成本极高，国家必须要解除原契约，并要和社会成员之间重新确立一个适应新经济体制的新养老契约，市场化的社会养老契约成为政府的选择。由于社会公众并没有和政府讨价还价的能力，每名社会成员都成为新的社会养老契约的接受者。这相当于对原契约的违约，并签订新契约替代原契约。

养老契约也是一种长期契约，因为养老契约要经历一个人年轻和年老时期，时间跨度要达到几十年。契约理论认为，长期契约存在的原因在于激励契约投资方为建立资产专属性关系进行投资，而只有和投资方形成跨期支付的契约，才会有沉淀型投资。这种理论也暗示，应该在投资方得到充分的回报机会以弥补投资成本之前，禁止支付方违约。在养老企业保障契约下，作为契约投资方的职工以低工资方式作沉淀型投资（自身养老权益积累）并可以在退休期收回投资（获得养老金权益）。政府在社会成员年老时给予一定的养老保障是政府的支付行为。在养老契约变更时，政府要对职工在企业养老契约下以隐性缴费方式积累的自身养老权益进行弥补，弥补的目标是职工已经积累的养老权益在养老契约变更后的连续性，即职工在企业养老契约下对自身养老权益的投资在社会养老契约下可以收回。从精算的角度来说，这种弥补就是社会养老保险建立的精算初始债务。

（三）国有资产对养老契约变更成本负债的产生与显性化

当现收现付模式的社会养老契约与企业养老契约更替时，就已经意味着养老契约变更成本产生以及国有资产对契约变更成本负债。原因是，在社会养老契约下，参保人员的养老保障来源于在职职工的当期缴费，而与个人前期以低工资形式进行的养老权益积累不再发生任何关系。这相当于老职工原来的养老积累固化为国有资产，而养老保障来自于政府实施的现收现付制度。但是，国有资产对养老保险的负债并不一定意味着必须要将国有资产转化为养老保险基金，因为只要新的现收现付制养老保险能够确保原契约覆盖职工的养老保障，或者说社会养老契约自身可以偿付企业养老契约下职工的养老权益积累，那么养老契约变更成本和国有资产对其的负债就不会显性化，也就没有必要将国有资产转化为养老基金。

现收现付制向统账结合制的改革使养老契约变更成本和国有资产对其负债显性化，表现为新旧契约更替之后社会养老契约下“中人”和“老人”个人账户的缺失。在统账结合制下，参保人员若要享受养老保障就必须符合两个条件：一是进行了现收现付制的缴费，二是具备个人账户的积累。这两个条件对于原企业养老契约覆盖的职工来说，由于个人账户前期没有积累，因此第二个条件得不到满足，需要对个人账户进行补充，即建立“中人”和“老人”的个人账户。如果账户不能得到补充，那么本应该从个人账户中领取的养老金就只能通过其它渠道的资金弥补，这也是“空账”问题产生的原因。

企业养老保障契约向社会养老保险契约转化时，有相当部分的社会成员已经进行了养老保障投资，但还没有或没有完全得到政府的充分回报以弥补社会成员的养老保障投资，即这部分社会成员没有领取养老金或没有领取到全部养老金，在这种情况下，这部分社会成员的养老保障转由社会养老保险提供。在企业养老契约时期，社会成员由于国家养老保障承诺，以低工资形式对政府进行了沉淀型投资，投资所形成的国有资产属于全体社会成员。如果企业养老契约解除，国家应该支付与社会成员所作的沉淀性投资形成的专属性资产价值相等的养老保障。这说明，企业养老契约的解除应该由国家开辟资金筹集渠道，履行该契约的支付责任，以实现企业养老契约向社会养老契约的完全转换。

从专属性投资角度分析，如果国家其他筹资方式没有将属于原养老契约覆盖的社会成员投资形成的国有资产变现方式效率高，那么变现国有资产支付社会成员从企业养老契约向社会养老契约的变更成本就是可行的。这实质上是国家与社会成员之间由于企业养老契约不完全而采取重新签订契约的方式对不完全契约进行的调整，保证原契约覆盖的投资方的利益是重新签订合同的必要条件，而将原契约投资方投资形成的专属性资产返还给投资方是保证投资方利益的有效方式。

三、国有资产对养老契约变更成本负债规模的测算

（一）测算模型

本文将企业养老契约解除时按照实现个人账户合意替代率的目标需要充实“中人”和“老人”个人账户的资金规模定义为养老契约变更成本，将养老契约变更成本扣除社会统筹阶段个人账户理论规模定义为国有资产对养老契约变更成本的负债。从企业保障向社会保障转轨之后，国有资产不再对养老保险负债，即从1991年之后，国有资产对社会养老保险的负债没有增加。因此，计算区间确定为1991年之前。养老保险计发办法按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)相关规定；按照1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中内容，将全国个人账户支付平均时间假设为10年；现收现付制基础养老金按照参加工作年限每年领取当年指数化平均工资的1%，一个标准的参保人，假设20岁参加工作，58岁退休，工作38年，通过现收现付制养老保险可以实现38%的平均替代率，如果合意替代率为60%，个人账户应该实现22%的平均替代率；“中人”年龄范围确定为 1997年27~57岁；“老人”年龄范围确定为1997年时58~67岁。

国有资产对“中人”养老契约变更成本负债规模的测算方法：“中人”退休时个人账户在10年支付期内实现合意替代率所要求的理论规模减去1997年至退休阶段个人账户可积累规模为养老保险的转轨成本，再减去1991年至1997年按照现行制度规定个人账户可积累规模为国有资产对养老契约变更成本的负债规模。

国有资产对“老人”养老契约变更成本负债规模的测算方法：“老人”退休时统账结合制度尚未建立，按照个人账户支付期10年的规定，从1997年开始到“老人”退休10年为止个人账户实现合意替代率所要求的规模为“老人”的制度转轨成本，再减去1991年至“老人”退休年份，按照现行制度规定个人账户可积累规模为国有资产对养老契约变更成本的负债规模。

（二）测算结果

表2 “中人”养老契约变更成本及国有资产对变更成本负债规模

2.表中0值说明这些年龄段的老职工个人账户可以实现目标合意替代率，从合意替代率的角度出发，从参加工作开始建立个人账户就可以满足实现合意替代率的需求，因此不存在转轨成本，也不需要国有资产进行弥补，即新制度可以保证其获得足额的个人账户资金。同时说明，新制度的设计决定了转轨成本的规模，如果对个人账户实现替代率的要求较低，转轨成本较小；反之，对个人账户实现的替代率设计要求较高，转轨成本较大。

3.测算结果为1997年现值。

表3 “老人”养老契约变更成本及国有资产对变更成本负债规模

2.测算结果为1997年现值。

四、分析结论

（一）养老保险转轨成本是不完全的企业养老契约调整成本

具体的养老保险制度模式决定了养老契约的层次、内容和形式。养老契约变更成本的产生是由于企业养老契约建立时对经济转轨以及由此造成的企业养老契约履行压力缺乏充分预期，使企业养老契约成为不能充分描述各种可能性机会的不完全契约。社会养老契约依然要承认职工在企业养老契约下积累的养老金权益，即在企业养老契约向社会养老契约变更时，应该向职工偿还按照企业养老契约职工已经进行的沉淀性投资，否则，社会养老契约对企业养老契约的替代将以牺牲老职工的权益为代价。积累的养老金权益形成了社会养老契约的精算债务，表现为统账结合制养老保险制度建立时点的社会养老保险制度的隐性债务。在统账结合制养老保险制度建立之后，精算债务减去“老人”和“中人”，按照“新人”的方式在现收现付制养老保险制度下积累的养老金权益之后所余部分为养老契约变更成本，即不完全的企业养老契约调整的成本，具体表现为“老人”和“中人”个人账户的空缺，也表现为养老保险制度的转轨成本。

（二）沉淀性投资形成的国有资产对养老契约变更成本负债

计划经济时期的低工资政策意味着职工已经为自己的养老保障进行了积累，只是这种积累是以隐性缴费的方式进行。与企业养老契约相对应的是国家行为衍生出的计划经济下的国有企业，国家统一对企业配置资源，并对企业盈亏负责。低工资政策事实上降低了企业的成本、提高了企业的利润，在国家对国有企业统分统支的管理模式下，企业成本降低和利润提高直接引起国有资产规模的增加，这相当于职工以低工资形式所作的沉淀性投资最终转化为国有资产的形式。社会养老契约替代企业养老契约之后，沉淀性投资应该返还给作为投资方的职工，因此国有资产存量中包含着老职工的养老权益积累，国有资产对养老契约变更成本负债。养老契约变更成本以及国有资产对变更成本的负债随着个人账户的建立而显性化。

（三）对养老契约变更成本负债明确国有资产充实养老保险基金责任

根据测算，在假设条件下，养老契约变更成本为7278亿元，国有资产对养老契约变更成本负债规模为5734亿元，占养老契约变更成本的比例为78.8%。

表4 养老契约变更成本及国有资产对变更成本负债规模的测算结果（单位：亿元）

2.测算结果为1997年现值。

2001年6月，国务院颁布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，开始了利用国有资产充实社会保障基金的改革探索。之后六个月左右的时间，由于国有股减持对二级市场的压力较大，国内国有股减持暂停，目前仅是国有企业海外IPO时划转10%至全国社会保障基金。利用国有资产解决养老保险基金问题涉及面较多，操作复杂，目前依然处于探索阶段。但是，只要明确国有资产对养老契约变更成本的负债，就相当于确定部分国有资产的产权归属关系。目前，随着股权分制改革的完成，越来越多的非流通股已经进入了流通解禁期，由于国有股减持充实全国社会保障基金的具体办法尚未出台，因此随着国有股流通步伐的加快，未来可用于充实社会保障基金的国有股规模逐步缩小。同时，对于国有股减持收入的具体用途也存在一定争议。然而，无论对于国有资产及收益的用途做何种规定，政府都应该确保以下两点中的至少一点：一是利用与养老契约变更成本负债规模相等的国有资产及收益用于充实养老保险基金；二是如果不使用或不完全使用国有资产及收益偿还对养老契约变更成本的负债，那么利用其他资金保证国有资产对养老契约变更成本负债的偿还是必须的，前提是利用其他资金充实养老保险基金的方式优于利用国有资产的方式。

（作者单位：辽宁大学人口研究所，沈阳联合产权交易所）