总结借鉴 深刻反思 因地制宜构建可持续发展的内河航运体系——访交通运输部规划研究院副总工程师、教授级高级工程师朱鲁存

采访／摄影／柯 冰

总结借鉴 深刻反思 因地制宜构建可持续发展的内河航运体系
——访交通运输部规划研究院副总工程师、教授级高级工程师朱鲁存

Summarizing and referring, thinking deeply and adjusting measures for local conditions, so as to constructing sustainable development inland shipping system—An interview with Zhu Lucun, Chief Engineer and deputy director-general of Transport Planning and Research Institute, Ministry of Transport

采访／摄影／柯 冰

朱鲁存

共产党员，教授级高级工程师，注册土木工程师（港口与航道工程），中国工程建设中级职业经理人。现任交通运输部规划研究院副总工程师。

1988年10月—1990年2月在前西德进修内河航运专业。现被聘为中国航海学会内河航运开发建设委员会副主任委员，中国水利发电工程学会通航专业委员会委员，《水运工程》编委会委员。2001年荣获国务院“政府特殊津贴”。

近年来负责和主持完成的项目主要有：“全国内河航运发展战略研究”“加快西部地区水路交通发展规划”“内河航运与水系开发研究”“全国内河航运建设‘十五’计划和2015年规划纲要”“内河水运建设‘十一五’规划”“长江三角洲高等级航道网规划”“广东省内河航道总体布局规划”“全国内河航道与港口布局规划”“三峡库区港口地质灾害防治关键技术研究”“内河水运建设示范工程关键技术研究”等。主编了《全国内河航道规划图集》《全国内河航道技术等级图集》《全国内河航道基础资料汇编》。发表了《内河航运在综合运输体系中的地位和作用》《“两横一纵两网”内河发展战略研究》《新时期做好内河航运规划的几点思考》等多篇论文，并获得过多项大奖。

W=《世界海运》

Z=朱鲁存

W：历史悠久的内河航运在新中国历史上分为几个阶段？其发展和建设特征如何？取得了什么经验和教训？

Z：新中国成立60多年来，伴随我国社会经济的发展，内河航运大致经历了四个发展阶段：起步发展阶段、徘徊和停滞阶段、逐步恢复和加快发展阶段、全面建设的快速发展阶段。

起步发展阶段（1949—1962年）。建国伊始，百业待兴，国民经济处于恢复发展和“一五”“二五”建设期间。国家一时难以改变铁路、公路里程少、状况差的落后面貌；而内河航运以比较少的投入即可修复被战争破坏的航运基础设施，疏通被堵塞的航道，获得较大的运输能力。这一时期内河航运得到了迅速恢复和发展，在客货运输市场中所占的份额是最高的。1961年内河客货运量占全社会客货运量的比例分别达到10.44%和18.39%。全国内河航道里程大幅度增长，由1949年的7.4万km增加到1962年达历史最高水平的16.2万km。内河货运量也快速增长，由1949年的763万t增长到1960年的2.94亿t。

徘徊和停滞阶段（1963—1977年）。国民经济处于三年调整及十年“文革”时期。这一时期社会经济形势整体比较混乱，受此影响，内河航运发展中遇到了较多的困难和问题。内河运量徘徊不前，由1960年的2.94亿t下降到1963年的1.45亿t，直到1976年才恢复到1960年的水平。同时，各级行业主管部门无法正常履行职责，在水资源综合开发中出现了许多碍航闸坝。仅长江、珠江水系即建有碍航闸坝1800余座，碍航里程19 000余公里。全国航道里程迅速缩短到1975年的13万km，并进一步缩短至11万km左右，内河水运处在徘徊和停滞的状态。

逐步恢复和加快发展阶段（1978—1990年）。这是国家实行改革开放、拨乱反正，经济体制由计划经济逐步向商品经济过渡时期。为了适应社会经济的发展需要，内河航运进行了一系列行业体制改革和发展政策探索。为增强水运企业活力，实行了政企分开、扩大企业生产经营自主权等改革措施；为活跃水运市场，先后提出了“有水大家行船”“各地区、各部门、各行业一起干，国营、集体、个体一起上”的水运发展政策，内河航运市场得到空前发展，船舶运力和完成的运量达到历史较高水平。航道和支持保障系统建设由政府负责，港口建设由全部财政拨款改为以企业自筹和金融机构贷款为主，政府适当扶持，运输船舶全部由市场配置。基础设施建设取得了新的成绩。先后建设了京杭运河苏北段续建工程、西江航运建设一期工程、湘江航道整治一期工程、汉江航运建设工程等。建成了葛洲坝等一批大型通航船闸。交通、水利部门还协商解决了一些碍航闸坝（如富春江七里垅船闸等）的复航工程。同时，行业管理工作逐步走向正轨。为了强化交通行业的宏观管理和规划工作，交通部先后设立了长江、珠江、黑龙江航务（航运）管理局及长江、珠江、黄河、黑龙江和松辽水系航运规划办公室。相继组织开展了全国性的航道、港口、水运工业普查工作。这一时期是内河航运发展比较好的时期，有量的增长，也有质的提高。内河货运量由1978年的3.44亿t增加到1990年的5.77亿t，年均递增4.3%。

全面建设的快速发展阶段（1990年至今）。我国经济体制由计划经济逐步向社会主义市场经济体制转变，为保障国民经济快速发展，交通基础设施建设大规模展开。

上世纪80年代末到90年代初，交通部组织编制了全国水运主通道、港口主枢纽总体布局规划，先后组织编制并批复了长江、珠江、黄河、黑龙江和松辽等水系的航运规划报告，为主要水系的航运开发提供了规划依据。2007年国务院批复了《全国内河航道和港口布局规划》，我国内河航运建设步入规划指导下的系统治理阶段。

1995年10月召开了全国内河航运建设工作会议，作出了加快内河航运建设的决定，明确了以“两横一纵两网”的航道为建设重点的政策。经国家批准，“九五”期开始交通部建立了内河航运建设基金，中央对内河航运的资金投入大幅提高，地方政府也纷纷制定政策，扶持内河航运基础设施建设。各级政府加大了对内河航运基础设施建设力度，为内河航运基础设施建设提供了资金保障，使得“九五”期内河航道建设取得了可喜成绩，建成了一批航运效益好的骨干航道，产生了良好的投资效益。“十五”以来，内河航运投资力度进一步加大，长江干线航道开始进行大规模治理，京杭运河航道等级全面提高，西江干线及湘江、嘉陵江等主要支流梯级开发进展顺利，珠江三角洲高等级航道网基本建成，长江三角洲高等级航道网建设全面展开。

W：内河航运建设在发达国家的规划建设情况如何？

Z：美国的密西西比河、欧洲的莱茵河、俄罗斯的伏尔加河水系是国外内河航运开发比较成功的三大水系，以此为代表归纳国外内河航运的发展历程：

发达国家内河航运大规模开发始于上世纪30年代前后（即公路、民航、管道三种运输方式崛起之时），随着公路、民航、管道等运输方式的迅速崛起，再加上铁路运输依托其比较完善的运输网络和在中长途客货运输的传统优势，内河航运成为综合运输网中最薄弱的运输环节。结合水资源综合开发利用，发展内河航运，发挥内河的运输优势，成为当时工业化各国政府的共识。同时，这一时期的工业化国家已经具备了建设中、高坝梯级枢纽和大型通航建筑物的技术条件。因此，这一时期，工业化国家以水资源综合利用为契机，开始了大规模的内河航运开发建设。

1927年，美国密西西比河流域发生了历史性特大洪水，造成了严重损失。1928年，美国国会通过了防洪法案，授权陆军工程兵团对密西西比河水系进行包括防洪、航运、发电等多目标的综合治理，从此揭开了密西西比河和美国其他内河水系开发的新篇章。1928年后，先后完成了上密西西比河、伊利诺斯河、田纳西河、阿肯色河的渠化工程以及中下游密西西比河、密苏里河的整治工程等。在二战前，德国即修建了基尔运河、沿海运河、多特蒙德—埃姆斯运河、莱茵—赫尔内运河、韦塞尔—达特恩运河、中德运河等一系列航道，运输十分繁忙。前苏联在苏共“十七”大会议上确定了以伏尔加水系为骨干的苏联欧洲地区统一深水航道网的庞大发展计划，并逐步付诸实施。1933年，法国开始实施包括航运在内的罗纳河综合开发计划。

通过多年的建设，美国、西欧各国、前苏联在接近中等发达水平（人均GDP为4000美元）时，即上世纪70年代前后，就已分别形成以密西西比河、莱茵河、伏尔加河为骨干的内河航道网，大规模航道建设基本完成。

发达国家内河航运发展给我国的主要经验与启示有：

（1）指定专门机构统一负责包括航运在内的河流综合开发和管理。

内河航运开发好的国家都是指定专门机构，统一负责河流的综合开发和管理。前述美国陆军工程兵团由于其在水系治理中的有效管理和突出成绩，1936年美国国会又批准将其管理范围由密西西比河水系扩大到全国，统一负责全国内河水系有关的防洪、航运、发电、环保等方面的规划、建设及管理。陆军工程兵团的民事办公室管理着全国4万余公里航道、220多个船闸和全国1/4的水电站。德国的通航河流开发统一由交通部负责，并在全国设有6个航道局和31个航道署。通航河流上的水电站建设和管理由私人公司负责，但必须首先满足航运的要求。法国政府为了综合开发罗纳河，1933年成立了国家罗纳河公司，该公司直接受法国财政部领导，系非营利的部门，其初期投入为政府拨款，并实施了“以电治河，以电养航”的滚动开发模式，取得了显著的综合（航运、发电、灌溉等）效益。

（2）综合开发水资源，并把内河航运放在重要位置。

各国做法虽然不同，但在河流的综合开发中都很重视航运的发展需要。德国在河流的开发中，把航运放在首位，同时兼顾防洪、灌溉、发电等其他效益。法国确定和实施了航运第一、发电第二、灌溉第三的罗纳河综合开发方案。美国开发和治理密西西比河水系时，以防洪为主，把航运放在重要地位，兼顾水电、农田灌溉、水产养殖、旅游和环境保护等行业发展需求。荷兰是以防洪与航运并重。前苏联则以发电为主，把航运放在重要位置。

（3）制定和执行统一通航建设标准。

制定统一的通航标准，并在航道建设中执行，是国外三大通航水系的共同之处。欧洲各国在1954年和1960年召开的交通部长会议和经济委员会会议上制定了欧洲航道及船型的统一分级，确定了包括莱茵河水系在内的欧洲骨干航道网的通航代表船型是1350 t级欧洲型自航驳，其代表尺度为80 m×9.5 m×2.5 m，航道新建或扩建统一按此标准进行。新建船闸的尺度主要有两种，即190 m×12 m×4 m和110 m×12 m×4 m。美国密西西比河水系航道的基本通航水深确定为2.74 m，新建船闸尺度主要有182.9 m×33.5 m、365.8 m×33.5 m两种，可以通过由15艘驳船组成的2万t级标准船队。伏尔加河水系的航道基本水深是3.65 m，船闸尺寸一律为290 m×30 m。在长期工程建设中不折不扣地执行统一通航标准，为内河运输船舶的畅通无阻和运输繁荣打下了基础。

（4）建立干支相通的高等级航道网。

各国在进行航道开发中，一般针对河流的各自特点，按照统一的建设标准采用多种措施进行综合治理。在干线航道上游和支线航道上实施梯级渠化，干线航道的中下游则采取整治和疏浚相结合的措施，实现水系高等级航道大幅提高。美国航道水深在2.74 m以上的通航里程为25 000 km，占全国总里程的61%，其中密西西比河水系2.74 m以上航道里程为9600 km，占该水系里程的66.6%。1995年，联邦德国通航千吨级以上的航道里程为4778 km，占全国航道里程的74.8%。前苏联深水航道占通航总里程的比重超过60%，其中水深3.65 m以上的航道里程8000 km。

世界各国都很重视运河工程，通过实施运河工程，互不沟通的水系能够通航，实现通江达海、扩大内河运输的服务范围，缩短水系内主要航道的航程，使航道网布局更趋合理。欧洲原本互不相通的莱茵河、塞纳河、罗纳河、多瑙河、伏尔加河等水系，通过一系列运河工程，使欧洲成为一个统一的内河航道网。美国为了扩大密西西比水系的运输腹地，通过开挖运河，在北部通过伊利诺斯河与大湖区及圣劳伦斯水道相接，在南部与墨西哥湾沿海水道相接。此外还有苏联的白海—波罗的海运河、伏尔加—波罗的海运河、莫斯科运河、伏尔加—顿河运河等，实现了伏尔加航道与白海、波罗的海的沟通，连通了黑海、亚速海和里海，可谓是河网纵横，通江达海。1995年，德国人工运河总长1657 km，占通航总里程的26%；苏联的运河曾达2.1万km，占通航总里程的18.7%。

（5）在短期内大规模集中开发一条河流，尽快发挥效益。

美国的伊利诺斯河中下游梯级开发建设5座枢纽，这5座枢纽船闸全部在1933年建成。密西西比河梯级开发27座枢纽34个船闸，1936年建成4座，1937年建成4座，1938年建成5座，1930—1940年间建成的船闸达26座。德国主要支流的梯级开发建设也都是逐条河流进行，一般用5～6年时间集中开发1条，尽快发挥效益。

（6）航道建设和维护由政府负责。

世界各国的航道建设都是由政府负责完成。美国航道基建投资由国家拨款，航道投资不需偿还，航道维护费由国家财政拨款。德国内河航道建设的模式是以中央政府为主，有关州政府根据其受益程度为工程提供一定比例的投资，其比例一般不超过工程总投资的30%。其所有航道维护工作均由中央政府负责。目前，德国每年用于航道航务方面的开支是16亿马克，其中10亿马克用于航道养护，6亿马克用于日常开支及人员工资。

（7）制定多种优惠政策，促进内河航运发展。

内河航运是最能体现可持续发展战略的交通运输方式，因此各国对内河航运发展很重视，制定多种优惠政策扶持发展内河航运。

美国为了减少陆路交通对生态环境的影响和对资源的过度占用，制定多种扶持政策，发展内河航运。上世纪80年代以前，对航运企业免征燃料税和航道使用费，船舶通过船闸不征收费用，对船舶制造采取差价补贴。德国为了有效解决国家财政资金投入不足的问题，采取地方集资、发行债券、政府无息贷款、以电养航等形式解决航道建设资金；另外，船用燃油不纳税，对船舶制造和中、小船主补贴，鼓励船舶更新和新船型的推广应用。欧盟国家实行豁免航运税的政策，不向内河运输船舶征收航行税、航标费和进港或停泊等费用。

W：编制《内河航运规划》要遵循的原则是什么？

Z：原则主要体现在以下几方面：

坚持科学发展。合理利用和有效保护水运资源，以市场为导向，突出重点，有序推进。因地制宜，服务经济社会发展，服务沿江河城市群和产业带。

坚持统筹协调。统筹协调水运、水利、水电发展，统筹协调水运、公路、铁路发展，统筹协调水运开发与水生态环境保护。统筹协调港、航、船、支持保障系统发展，统筹协调近期、中期、远期的发展。

坚持深化改革。创新体制机制，充分发挥各有关部门的作用，充分调动地方各级人民政府和社会各方面发展内河水运的积极性。

坚持科技创新。加强先进、适用技术的研发和应用，加强管理水平的提高，推进内河水运产业升级和可持续发展。

W：在经济发展要实现结构性调整的后危机时代，发展内河航运呼声渐高，但是面临的困难和发展方向如何？

Z：目前面临的困难有以下几方面：一是内河的管理协调问题。由于河流管理涉及多个部门，水利、水电、航运及地方政府等管理机构不同、利益需求不同，发展内河航运需要协调处理好多方利益。

二是资源环境问题。我国的内河多为水源地，发展航运与生活及工农业用水、生态环境问题突出，新开挖航道需占用土地资源，行船的废弃物污染问题也需要解决。

三是资金问题。资金的保障有利于内河航运的可持续发展，内河航运正处于基础设施大规模建设期，建设资金需求大。

四是立法问题。《航道法》尚未出台，对于内河航运的发展缺乏法律保证。由于有关的行业法之间的矛盾，内河航运实现可持续发展也需要协调解决这个基础问题。

五是内河船舶与沿海港口相匹配的问题。沿海港口重要港区缺少配套的内河船码头,“小船靠大码头”是目前内河船舶出海困难的写照，这一问题亟待解决。

我认为，未来的发展方向应该是：

建设畅通的高等级航道。加快长江干线航道系统治理，实施西江航运干线扩能工程，大力推进京杭运河和长江三角洲高等级航道网建设，相应建设其他航道及界河航道，进一步延伸航道通达和覆盖范围。对因水利、水电设施造成碍航、断航问题的内河，要在充分论证通航价值的基础上逐步进行复航建设或改造。

构建高效的内河水运体系。全力推进内河水运发展方式转变，形成航道、港口、船舶和支持保障系统协调发展、运转高效的内河水运体系。发挥港口枢纽作用，加快上海国际航运中心建设，推进武汉长江中游航运中心、重庆长江上游航运中心建设。实施船型标准化，优化运输组织，提高科技与管理水平。

保障内河水运平安运行。加快建设长江干线全方位覆盖、全天候运行、具备快速反应能力的现代化水上安全监管和应急救助体系。强化重点水域和危险品运输、滚装运输、水上客运、渡运的安全监管，建立重大隐患排查、重大危险源监控制度和预警、预报、预防制度。

实现内河水运绿色发展。注重保护水生态环境，严格进行环境影响评价，依法保护饮用水水源地和水生生物自然保护区、关键栖息地。加强控制船舶流动源污染，建设污染监视监测系统。建立应急响应机制，配备污染处理设备，提高快速反应和处置能力。建设船舶生活垃圾和油污水的岸上接收处理设施。加快淘汰老旧船舶。

完善现代综合运输体系。发挥内河水运的比较优势，与其他运输方式形成优势互补的一体化运输体系。促进高等级公路、铁路与内河港口的“无缝”衔接，完善内河港口集疏运体系，发展多式联运和现代物流。

带动流域经济社会发展。注重发挥长江、西江、京杭运河等内河航运干线跨区域、通江达海、物流成本低的优势，鼓励石化、电力、钢铁、装备制造、新型建筑材料等产业沿江沿河布局，推动产业结构调整与优化，服务中、西部地区承接产业转移，促进区域经济社会协调发展。

一是加强规划指导，二是加大资金投入，三是完善法律法规，四是保护岸线资源，五是构建协调机制。