“三农”保险:扩大农村消费的助推器

刘吉舫

[摘要]在国际金融危机背景下，农村消费成为我国内需增长的根本途径，而“三农”保险是扩大农村消费的助推器，为农民增收提供保障，解除农民的后顾之忧。但由于三农问题特殊的形成原因、特殊的地位、三农风险和“三农”保险产品特殊的性质等因素决定了“三农”保险的特殊性。其配套政策的制定不应该仅仅由保险行业主导，而应该由政府主导，视为国家三农政策的一项重要内容，作为各级政府发展农村经济的一项配套措施统筹解决。

[关键词]三农保险；农村消费；助推器

[中图分类号]F840.66[文献标识码]A[文章编号]1004-9339(2010)01-0008-05

消费需求是拉动经济增长的三驾马车之一，最终消费需求对经济增长的贡献率普遍在70％以上。据有关专家测算，我国近年来最终消费每增长1％，拉动GDP增长0.87％，高于投资0.22个百分点。中共中央国务院2009年“一号文件”指出：“扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。”可见，在国际金融危机的背景下，农村消费成为我国内需增长的根本途径，而“三农”保险是扩大农村消费的助推器。据国家统计局测算，农村人口每增加1元的消费支出，将对整个国民经济带来2元的消费需求。2008年12月国务院办公厅公布了《关于当前金融促进经济发展的若干意见》，即“国三十条”。其中第十四条为：“积极发展三农保险，进一步扩大农业保险覆盖范围，鼓励保险公司开发农业和农村小额保险及产品质量保险。”发展“三农”保险，建立有效的三农风险转嫁机制，不仅可以保障农民的基本生活，使农民“灾有所补，病有所医，老有所养”，而且可以改善农民的消费预期，刺激农村消费，扩大内需，拉动经济增长，实现经济社会的发展目标。

一、“三农”保险及其发展现状

(一)“三农”保险的由来

“三农”保险源于农业保险，极具中国特色，有丰富的内涵、特殊的性质和范围。传统上，农业保险是指与农业相关的保险，有广义和狭义之分。狭义的农业保险仅指种植业和养殖业保险，广义的农业保险则除了种植业和养殖业保险之外，还包括从事广义农业生产的劳动力及其家属的人身保险和农场上的其他物质财产的保险。以往，我国一般采用狭义的农业保险的概念，而将广义农业保险称为农村保险。但随着农村经济的不断发展，特别是与“三农”问题相适应，大农业险、综合农业保险、“三农”保险等概念应运而生。

吉林保监局刘德江局长是国内较早提出“三农”保险问题的专家，他认为：研究农险发展仅限于农业保险是不够的，应将包括农业保险在内的农村、农业、农民等与之相关的一切保险业务一并研究和解决，并与农村社会保障制度相结合。之后，国内研究农业保险的视角逐渐从狭义的农业保险转向综合的农村保险。随着2004年中央一号文件明确提出三农问题，“三农”保险也提到议事日程。

目前保险理论和实践中对于“三农”保险的内涵、性质、范围、地位等问题还没有达成广泛的共识，对“三农”保险有不同的理解。例如：这里将一般意义的“三农保险”、“县域保险”、“农村保险”统称为“农村保险”，而“三农”保险专指政策性保险或有财政资金支持的农村保险，我们所称的“三农”保险，有着浓厚的社会色彩和政治色彩。再如：“三农”保险，是以农业、农村和农民为服务对象的综合性保险业务，是在市场经济条件下以确定的、较小费用支出转移和分散农业、农村和农民的不确定损失的一种制度安排，是市场化、商业化的风险转移机制、社会互助机制与辅助管理机制。上述两种观点对于“三农”保险的性质的理解截然相反。不过，站在商业保险的角度，比较一致的观点认为“三农”保险是指商业保险公司参与的与农业、农村和农民相关的综合性保险业务。

我们认为，鉴于我国三农问题的特殊地位和特殊的形成原因(主要由于政府的制度安排)，应该从构建农村社会保障体系和建立三农风险转嫁机制的角度来认识、定性和解决“三农”保险问题。即“三农”保险属于广义的保险范畴，是对县以下(不含县城城区)范围内与农业、农村、农民相关的一切保险业务的统称，是农村社会保障体系的重要组成部分。界定“三农”保险的范畴，一是“农业保险”，主要是种植业和养殖业保险；二是“农村保险”，是指农村范围的商业财产保险，与农业保险一起构成农村财产保险；三是“农民保险”，包括农村社会保险和商业人身保险。所以，“三农”保险涉及面广，涵盖范围宽，性质也不同。“三农”保险按性质分，既有政策性保险(包括社会保险和狭义的农业保险)，也有商业性保险；按标的分，既包括财产保险，也包括人身保险；按经营方式又划分为法定保险、自愿保险、合作保险、联合保险等。从盈亏预期看，政策性保险属于“准公共产品”，不具备盈利空间，必须由政府主导实施。其他涉农保险项目风险和成本费用较高，不具备大的赢利空间。所以，“三农”保险需要政府主导和政策的扶持，否则，无法形成有效需求和供给。

(二)“三农”保险的发展现状

“三农”保险是极具中国特色的综合性保险，近年来，在政府的积极支持下，在各方的不懈努力下，“三农”保险取得了一定成效，各项试点工作稳步推进，险种明显增多，业务规模不断扩大，功能作用逐步发挥，多层次、广覆盖的“三农”保险保障体系正在逐步完善。

1、社会保险逐步完善。(1)新型农村社会养老保险试点启动。中国农村社会基本养老保险工作从1986年开始探索，后因客观条件制约而停顿。近年来，随着经济和社会发展水平的提高，一些地方开始探索不同形式的农村养老保险制度，但一直没有突破性进展，主要表现在：缺乏总体的制度安排，覆盖面窄，保障水平低，与经济社会发展和农民养老的迫切需求不相适应。截至2008年末，全国参加农村养老保险人数为5595万人，比上年末增加424万人；全年共有512万农民领取了养老金，比上年增加120万人。根据党的十七大和十七届三中全会精神，2009年国务院下发了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发[2009]32号)。并决定在全国10％的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点，以后逐步扩大试点，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。(2)新型农村合作医疗基本实现全覆盖。2003年开始试点和推广的新型农村合作医疗制度采取个人缴费、集体补助、政府资助相结合的筹资方式。到2008年底已全面覆盖有农业人口的县(市、区)，参合农民达8.15亿人，参合率为91.5％。全国累计15亿人次享受到补偿，补偿基金支出1253亿元。其中有1.1亿人次享受到住院补偿，11.9亿人次享受到门诊补偿，对2亿人次进行了健康体检。2009年，全国新农合筹资水平要达到每人每年100元，其中，中央财政对中西部地区参合农民按40元标准补助，对东部省份按照中西部地区的一定比例给予补助；地方财政补助标准要不低于40元，农民个人缴费增加到不低于20元。东部地区的人均筹资水平应

不低于中西部地区。从2009年下半年开始，新农合补偿封顶线(最高支付限额)达到当地农民人均纯收入的6倍以上。(3)农民工和被征地农民社会保险工作正在逐步推进。目前，我国农民工总数约为2.3亿人，其中在城市就业的约1.4亿人，与用人单位有劳动关系的7000多万人。截至2008年底，全国有2400多万农民工参加城镇企业职工基本养老保险，4200多万农民工参加城镇基本医疗保险，4900多万农民工参加工伤保险，1500多万农民工参加失业保险。另外，近年来，进一步规范了被征地农民社会保障的对象范围、资金来源和待遇水平，实行了社会保障资金不落实不得批准征地、同地同价和先保后征的措施。截至2008年底，有1300多万被征地农民得到了不同形式的社会保障。

2、政策性农业保险扩大试点。我国自2004年开始实施政策性农业保险试点，主要由地方政府给予适当保费补贴。2007年中央政府开始主导政策性农业保险试点，出资21亿元，在吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川、湖南等6省区进行水稻、玉米、小麦、大豆、棉花5种主要粮食作物保险和能繁母猪保险保费补贴。2008年预算增加到60多亿元，试点扩大到16省区和新疆生产建设兵团，保险作物增加了油菜、花生等油料作物，保险牲畜增加了奶牛，目前，农业保险已覆盖全国所有省(自治区、直辖市)。截至2008年7月底，农业保险承保农作物及林木3.5亿亩，各类牲畜(家禽)6.06亿头(只、羽)，覆盖4 617.3万户次农户。2008年农业保险实现签单保费110.7亿元，同比增长112.5％，其中，种植业保险保费收入73.7亿元，养殖业保险保费收入37亿元。为1400余万受灾农户支付赔款70亿元，其中，种植业保险赔款46亿元，养殖业保险赔款24亿元。

3、商业保险补充作用得以发挥。在推进政策性农业保险发展的同时，保监会大力倡导、积极组织、广泛推进其他涉农商业保险。特别是重点推动小额保险试点，试点地区从9个省市扩大到19个，新增覆盖人群371万人。并以此为突破口，积极带动农民财产保险、人寿保险、意外伤害保险、养老保险、医疗保险、农村计划生育保险、农民小额信贷信用保证保险、农机保险、农房保险以及外出农民工保险等涉农保险业务的发展；此外，保险公司还根据地方农业经济发展的需求，积极开发地方特色型农业保险品种。“三农”保险覆盖面逐步扩大，为农民和农业生产提供全方位的风险保障。2008年涉农保险保费收入24.4亿元，提供风险保障1.3万亿元，支付赔款19.2亿元。

总之，“三农”保险近年来得到较快发展，对保障农业生产顺利进行、促进农村经济发展、稳定农村社会经济秩序、启动农村消费市场、扩大内需具有积极的作用。

二、“三农”保险是扩大农村消费的助推器

中国最大的消费市场在农村，启动农村消费市场是扩大内需的重点。近年来，中央政府加大了对农村的政策扶持和财政转移支持力度，通过减轻农民负担、提高农民收入水平等手段，持续改善农民生产生活条件。但这并没有取得理想的启动农村消费的效果，消费增长也没有可持续性。出现这种情况的原因固然是多方面的，但在很大程度上与“三农”保险机制不健全有密切关系。从根本上说，农村消费市场的活跃取决于两个主要因素：一是农民收入水平的提高，有钱可花；二是有完善的三农风险转嫁机制，农民无后顾之忧，有钱敢花。而“三农”保险是解决这两大问题的重要保证，是启动农村消费市场、扩大内需、保证经济平稳较快增长的助推器。

(一)为农民增收提供保障

收入是制约农民消费的最直接、最具决定性的因素，占总人口70％多的农民收入低下，消费下降，是制约内需的主要原因。现阶段我国农民收入主要有两个来源：一个是农业收入，如种植业和养殖业等；另一个是非农产业收入，如农村工商业收入、农民进城打工收入等。2000年以来，农民收入50％以上来自家庭经营收入，近40％来自工资性收入，家庭经营收入中有60％多来自农业收入。对低收入阶层的农民来说，随收入的增加，消费支出也会相应增加，收入增长的预期提高，消费倾向也随之提高，提高农民收入已成为启动农村消费市场的重要前提。但农业是个弱质产业，农民是弱势群体，农村极为落后，三农面临的自然风险、市场风险、技术风险等极为严峻。据统计，全国每年大约有2亿多农村人口、3亿亩农作物会受到不同程度灾害的影响。农民遇灾、遇病极易陷入困境，甚至迅速致贫、返贫。目前，农村大约有3000万贫困人口，其中大部分是脱贫后又返贫的。在这种情况下，农民收入不可能稳定增加，更谈不上促进消费。只有在农村完善农业风险管理机制，建立一个适应三农特点的、多层次“三农”保险保障体系，为稳定农业生产和增加农民收入提供必要的风险保障及经济补偿，一劳永逸地解决三农风险转嫁问题，才能保障农业安全和粮食安全，真正稳定提高农民收入水平，使农民有能力消费，进而扩大内需。

(二)解除农村居民的后顾之忧

我国农村有7亿多人口、2.1亿多个家庭，占我国家庭总量的67.6％，农村消费市场潜力巨大。据统计，近5年来，农村的边际消费倾向一直高出城镇居民边际消费倾向约10％；农民消费每人增加1000元，全国就能增加内需9000亿元。但扩大农民的消费需求需要“启动预期”，让他们对未来充满信心，消除后顾之忧。彻底解除农民的后顾之忧也是解决三农问题的根本途径。多家机构的多项调查显示，农民目前最顾虑、最关心、最期望解决的切身利益问题依次主要是：看病、养老、教育、生计和住房等，而这些都应该是“三农”保险应该解决的问题。首先，健全的农村社会养老保险制度，能逐步使城乡养老保险制度有效衔接，让农民老有所养。其次，完善的农村合作医疗制度，能解决农民看病难、看病贵的问题，使农民病有所医。第三，政策性农业保险制度，使农业灾有所补，解决农业靠天吃饭的问题。第四，农民工、失地农民社会保险制度，使2亿人能尽快融入城市居民之中，加快城市化的进程。第五，大力发展商业涉农保险，特别是费率低、保障适度的商业小额保险，既可弥补社会保险的保障不足，又可以使农民的财产和人身有全面保障。总之，健全的、多层次的“三农”保险保障体系，能够消除制约农民消费的障碍，不断提高农民的消费安全感，改善农民的消费预期，让他们从“看病贵、上学难、存钱养老”的顾虑中解脱出来，让农民愿意消费，敢于消费，放心消费。

三、政府推进“三农”保险发展的策略

由于我国特殊的国情，农业的基础地位决定了要发展中国特色的“三农”保险。统筹发展“三农”保险，不仅是促进农村消费、拉动内需、实现经济平稳较快增长的需要，也是完善农村社会保障体系、加快新农村建设、促进社会和谐的客观要求。目前，我国“三农”保障体系还很不完善，仍处在积极探索之中，法律法规尚不健全，覆盖面窄，赔付率低，保险产品开发不到位，缺乏经营经验和管理技术手段，再保险和巨灾风险分散机制缺失，缺乏一个统一的领导协调机构，“三农”保险在新农村建设中的助推器作用还远没

有充分发挥。造成这种情况的主要原因是政府缺位，在推进“三农”保险发展过程中，其主导作用没有有效发挥。政府应承担起“三农”保险的主导责任，将“三农”保险纳入新农村建设的总体规划，全力推动、引导、协调、保护“三农”保险，全程参与支持和解决“三农”保险问题。

(一)政府主导“三农”保险的原因

在我国，“三农”保险同三农问题一样，完全应该由政府主导，统筹规划，重点扶持。首先，三农问题有特殊的形成原因，主要是由于政府的制度安排，使城乡差距过度，进一步导致了市场失灵。其次，“三农”保险有特殊的服务对象，是我国经济力量最薄弱、最无力抵御自然灾害和意外事故袭击的广大农民和乡、镇、村办企业等。第三，“三农”保险产品性质不同，政策性保险自不必说，应由政府主导实施，其他商业性质的涉农保险由于农民购买力低、保险意识差、保险标的面广分散、道德风险严重等等，使保险公司在经营管理上存在许多特殊的技术障碍，如费率厘定、保险责任划分、条款制定、展业、定损、理赔、分散风险等存在许多困难。这就要求商业性质的涉农保险在经营管理的诸方面都必须采取同一般商业保险不同的内容和方式，同时，需要政府财政、税收政策的配套和再保险及巨灾风险分散机制的建立；否则，无法形成有效需求和供给。

正是由于三农问题的特殊地位、三农风险和“三农”保险产品特殊的性质等决定了“三农”保险的特殊性。因而，不应该仅仅由保险行业主导，从商业保险的角度认识和解决“三农”保险问题，而应该由政府主导，视为国家制定三农政策的一项重要内容，作为各级政府发展农村经济的一项配套措施。

(二)准确定位、构建三农风险转嫁体系

首先，“三农”保险产品性质复杂、种类繁多、综合性强，政府应该对其进行准确界定，并通过立法途径分别予以准确定位；明确社会保险、政策性农业保险及商业保险的性质、地位、业务范围、经营原则、政府责任、组织形式以及政策支持办法和原则、巨灾分散机制等，使“三农”保险各项工作规范化、制度化发展。其次，明确构建三农风险转嫁体系。包括：社会政策性保险、经济政策性保险和商业保险等。第三，处理好政策性保险和商业保险的关系。基于目前农村人口众多、国家经济实力有限的现状，未来相当长时期内，农村社会保险只能提供最基本的保障，需要大力发展商业保险作为补充，提高保障水平，使商业保险和社会保险在三农风险转嫁体系建设中形成合力。

(三)政府加大财政、税收扶持力度

首先，养老保险是“三农”保险的重中之重，中央财政支持的农村养老保险试点已在全国范围内展开，但全面铺开尚需时日，很大程度上取决于中央和地方财政的支持力度。其次，中央财政支持的政策性农业保险在试点的基础上应尽快全面铺开，并扩大保障范围，加大对农业大省、财政弱省的补贴力度。第三，加大对“三农”保险的税收优惠力度，可以考虑对农业政策性保险免征一切税赋；对其他涉农保险减免营业税、印花税等。第四，加快建立由中央财政支持下的农业再保险和巨灾风险分散机制。

(四)协调与整合“三农”保险资源

第一，建立“三农”保险部际协调机制。“三农”保险涉及劳动保障、金融保险、医疗卫生、发改委、民政、财税、农业、地震、畜牧、兽医、林业、水务、气象、工商、教育、交通、防灾减灾等众多部门，且不同的险种由不同部门组织实施。例如：水稻保险由农业部门牵头组织，农房保险由民政部门负责，农民工意外伤害保险由劳动保障部门组织实施，能繁母猪保险工作由畜牧兽医部门牵头组织实施，财政、经办保险机构等相关部门要安排专人全程参加保险办理工作等等。“三农”保险涉及面如此之广，缺乏一个统一的领导协调机构，实践中往往不好调度，在执行政策中也经常出现衔接不紧凑的问题。国务院应设立“三农”保险办公室，建立“三农”保险部际协调机制，统筹研究有关政策，协调解决“三农”保险涉及单位的矛盾和问题。并通过各部门的合作，提高“三农”保险服务水平，运用现代技术手段，通过人工降雨、人工防雹、动物防疫等方式，提升农村防灾防损水平。第二，整合支农资源，发挥政策合力。目前，粮食、良种、农机购置等补贴对农民增收作用有限，应整合这些资源，用于支持“三农”保险发展，并将“三农”保险政策与农业补贴、农村信贷、农业救济有机结合，充分发挥政策合力，使各项支农惠农政策相互联动，最大限度地支持农业生产。第三，协调好商业保险机构和社会保险部门的关系，使二者在信息资源、机构网点、经营技术、保障范围等方面资源共享，优势互补。

(五)强化“三农”保险的基础性工作

三农风险，特别是农业风险具有特殊性，农业保险经营技术极为复杂，没有技术的开发和创新，农业保险不可能持续发展。政府在主导和扶持“三农”保险发展过程中，应积极强化积累经验和风险数据的基础性工作，为技术研究与产品开发奠定基础。首先，做好三农风险监测工作，包括风险的识别、风险的预测和预警、风险损失的测量、风险的统计以及风险的信息管理技术等，充分利用农村基层组织，利用现代卫星技术、通讯技术和网络技术，积累风险损失统计资料，建立统计数据信息共享平台，支撑“三农”保险市场的科学开发。其次，涉农保险精算技术的创新是产品开发和风险控制的基础与关键。目前，我国涉农保险精算技术极为落后，迫切需要建立涉农精算师制度，并根据三农风险特点编制我国农民生命表、农村自然灾害表和损失统计表等，为规范、开发农村社会保险和商业保险奠定科学的基础。

总之，“三农”保险是极具中国特色的综合性保险，是扩大农村消费的助推器，要启动农村消费，必须由政府主导，大力发展“三农”保险，为农民增收提供保障，解决农民的养老、医疗、教育、住房等问题，减少农民消费支出预期的不确定性，消除农民消费的后顾之忧，增强消费信心。

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责任编辑：一凡