坚持公有制主体地位，促进国有经济战略调整

□ 刘婷婷 谭劲松 阳盛益

我国国有经济战略调整的主要原则是“国有经济有退有进”、“国有经济要体现控制力”，但在实践层面上，国有经济的战略调整引起了国有经济相对比重不断下降，这又引起了学者们对长此以往是否会动摇公有制主体地位从而危及社会主义的制度根基的广泛争论。本文在剖析公有制主体地位内涵基础上阐述坚持公有制主体地位与国有经济战略调整的关系，分析我国国有经济战略调整的现状并试图探寻国有经济战略调整的原则。

一、正确把握公有制主体地位的科学内涵是搞好国有经济战略调整的前提

传统观念把公有制主体地位仅仅看作是一个“数量”概念，以为公有制规模越大、量的比重越高，公有制主体地位就越巩固。如果不破除对公有制主体地位的这一传统观念，势必影响和妨碍国有经济战略调整。事实上，搞好国有经济战略调整，首要的是要正确把握“公有制主体地位”的科学内涵。党的十五大对“公有制主体地位”的理解打破了传统观念的束缚，从单一的“规模型”、“数量型”公有制主体地位，向“功能型”和“质量型”公有制主体地位转变。按照党的十五大精神，公有制主体地位的科学内涵包括以下三个方面。

1.公有资产在社会总资产中占优势

如何正确把握“公有资产在社会总资产中占优势”，长期存在两大误区：一是将公有资产局限于国有资产；一是将“占优势”理解为单纯的数量优势。这显然是不正确的。

首先，公有资产在社会总资产中占优势并不意味着国有资产在社会总资产中占优势。国有经济是公有经济的重要组成部分，但公有制经济不等于国有经济。党的十五大报告明确指出，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”由此可见，公有制经济所涵盖的范畴远远大于国有经济。

其次，公有资产在社会总资产中占优势并不意味着公有经营性资产在数量上占绝对优势。公有资产有广义和狭义之分，广义上包括公有经营性资产、公有资源性资产和公有公益性资产，狭义则仅指公有经营性资产。公有资产在社会总资产中占优势，从广义资产角度来看，必须占绝对优势，从狭义资产角度来看，公有经营性资产在社会总资产中只需占相对优势就可以了。也就是说，公有资产占优势并不是说公有资产要在社会总资产数量上占绝对优势，而是在保持国有经济对国民经济的控制力和主导力的基础上，公有资产在社会总资产中占据适当比重即可。辩证法告诉我们，公有制主体地位是质和量的有机结合和统一，而不只是一个单纯量的概念。更不意味着公有资产在社会总资产中所占量的比重越大，公有制就越占主体地位。

最后，公有资产在社会总资产中占优势并不意味着公有资产单纯在数量上保持优势。党的十五大报告明确指出：“公有资产占优势，要有量的优势，更要注重质的提高。”公有资产在社会总资产中既要有量的优势，更要有质的提高和优势。从质的优势看，一方面，要求公有资产的科技含量要高，管理要先进，经济效益要好，资产结构要合理，综合素质要优化，具有较强的竞争力、影响力和辐射力。另一方面，国有经济要控制国民经济命脉，在经济发展中起主导作用。如果公有资产没有质的优势，哪怕规模再大、所占比重再高、量上再有优势，也无法确保和落实公有制的主体地位。

2.增强国有经济的控制力

公有资产在社会总资产中占优势，这是量的要求，国有经济控制国民经济命脉，在重要行业和关键领域居于支配地位，对国民经济具有控制力、影响力和主导力，这是质的要求。可见，国有经济的主导作用和控制力是公有制主体地位的重要内涵。国有经济控制力是指通过对关系国民经济命脉的重要部门、关键领域和战略产业实行国家所有制，以规定、主导和支配它们的运行秩序与发展方向，进而主导和支配国民经济运行发展的方向、秩序、速度、结构、规模等内容和关系的实力与能力。①徐国祥.上海国有经济控制力定量评估与发展对策研究[J].财经研究，2003，（8）.

国有经济要发挥对经济发展的主导作用，主要体现在国有经济的控制力上，主要包含三层涵义：第一，保持国有经济在关系到国计民生的重要行业和关键领域的支配地位。在“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”内的“关键的少数”企业，“应区别不同情况实行绝对控股或相对控股”，国家在这些产业中应居于绝对支配地位，否则很难起主导作用。增强国有经济的控制力，并不排除其他经济成分的存在，但其他经济成分在关系到国家安全的重要行业和关键领域只能处于从属和依附地位。

第二，增强国有经济的控制力，不能运用简单的行政方式，而应该在市场机制中实现主导地位。国有经济的控制力是经济性质的，不能通过传统体制下的指令性行政方式来实现，而要通过市场竞争来实现，即国有经济的控制力，既要有利于国民经济的市场化发展，又要促进市场化进程的有序化和协调化。十七大报告提出要“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系”，国有经济要在公平竞争的市场环境中获得主导地位，增强活力、控制力、影响力。因此，对于大量的竞争性行业和领域里的国有企业，要“在市场公平竞争中优胜劣汰”。

第三，国有经济既要保持必要的规模与数量，更要有布局的调整和结构的优化。国有经济与非国有经济的本质区别在于前者的产权主体是国家，具有维护国家经济安全、促进社会公平及提高国民经济整体实力等功能，这就决定了它与非国有经济在市场经济条件下应各有分工。国有经济布局与结构的调整应注重以少胜多，以质取胜。一方面，国有经济要适时适当地从竞争性领域退出，为非国有经济让出发展空间，另一方面，国有经济要在少数关键领域做大做强，以增强对国民经济全局的控制力与主导力。

3.坚持公有制主体地位，要正确理解各地区、各产业的差异性

第一，公有制主体地位在纵向上应分层次实现。国有经济的控制力需要分层次实现，不同层次的国有经济控制力是不同的。在国家层次上，国有经济控制力的实现应占据主导地位，因为国家层次上的国有经济大都是“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”，应坚持数量少但拥有绝对控股权的改革道路。而在地方与区域层次上，国有经济大都处于大量竞争性行业和领域，可适当引入其他经济成分，形成公平竞争格局以增强国有经济的竞争力。一般而言，越是接近国家的宏观层次，国有经济的控制力越应占据绝对优势地位，越是接近地方与区域的中观和微观层次，国有经济的比重和控制力越可适当减弱，以放手其他经济成分的发展。

第二，公有制经济主体地位在各区域可以有所不同。国有经济的数量控制和主导作用最终都离不开国有经济为选择最佳区位而形成的地理区域布局。如何形成结构科学、布局合理的区域经济格局，对于保障公有制主体地位具有至关重要的作用。一般而言，对于市场经济较发达区域，可以考虑适当在数量上减少国有经济的比重，而寻求在资产层面上的存量经营以及增量运营，谋求国有资产的资本回报最大化。对于市场经济欠发达地区，则需要以国有经济来促进区域内经济的发展及市场经济体制建设，早期甚至允许国有经济存在一些偏离利润最大化目标的行为以解决“市场失灵”，但最终要在遵循市场经济规律的基础上，充分发挥市场经济配置资源的基础性作用，引导生产要素跨区域合理流动，缩小区域发展差距，推动区域经济协调发展。

第三，公有制经济主体地位在不同产业可以有所不同。产业结构是指构成经济整体的各产业部门之间具有的质的内在联系和量的比例关系。在国家层面的产业结构布局上，需要考虑到一定的均衡性以维持国家的经济安全性和独立性，而在区域层面上需要依据区域内的产业优势要素来发展优势产业。就产业结构而言，关系国计民生的重要产业和行业需要国有经济控制，以便发挥其主导作用；涉及到国家技术创新体系的产业，如基础研究、前沿技术研究、社会公益性技术研究等应该从主要由国有经济支持逐渐过渡到国有经济适度参与及扶持；而大量的产业和行业则更需要多种所有制经济支撑。

由上文的分析可以得出，公有制主体地位的核心内容应体现为公有资产在社会总资产占优势，国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用，同时允许产业、区域差异性的存在。公有制主体地位的体现必须以公有资产的适度比重和国有经济的控制力为前提，而提高国有经济控制的重心则在于推动国有经济战略调整。只有推进国有经济产业布局和结构的战略性调整，才能确保国有经济主导地位的发挥，从而确保公有制主体地位的实现。

二、我国国有经济战略性调整的现状分析

我国国有经济布局调整经历了分别以降低比重和优化结构为特征的前后两个阶段。近年的相关数据表明我国国有经济战略性调整呈现出以下几点特征：

1.我国国有经济所占国民经济比重在战略调整中逐年下降

计划经济体制下，我国国有经济几乎涵盖了经济活动的所有领域。据统计，1978年我国公有制经济占国内生产总值中的99％，非公有制经济仅占1％。而随着国有企业改革的不断深入，国民经济结构的不断调整及非公有制经济的迅速发展，我国国有经济占据国民经济的比重逐年下降。1998年我国国有及国有控股工业企业户数是6.47万户，到2006年下降至2.50万户，从业人员年平均人数也由1998年的3747.78万人下降到2006年的1804.00万人，国有及国有控股企业的总产值占工业总产值的比重则由1985年的64.86％下降至2006年的31.24％。通过战略调整，国有经济在国民经济中的比重也逐渐有所下降。

2.我国国有资产总量在战略调整中稳步增长。

我国国有及国有控股工业企业1994年工业总产值为2.62万亿元，2006年已增至9.89万亿元，13年间国有及国有控股工业企业的工业总产值增长了3.78倍，年均增长幅度为29％。从国有资产总量来看，2002年为6.4万亿元，2005年则增加至8.6万亿元，增长了34.4％，年均增长幅度为8.5％。2002年至2007年，全国国有企业销售收入从8.53万亿元增长到18万亿元，年均增长16.1％；实现利润从3786亿元增长到16200亿元，年均增长33.7％。2007年全国国有企业上缴税金1.77万亿元，占全国财政收入的34.5％（引自（《人民日报》2009.8.10.第七版于春辉文）。2007年，中央企业资产总额超过千亿元的有43家，销售收入超过千亿元的有26家，利润超过百亿元的有19家①原国锋.光辉的历程，伟大的成就（经典中国·辉煌30年）——记国有经济发展壮大30年[N].人民日报，2008-10-2，第二版.。这一系列数据充分说明近年来我国国有资产总量稳步增长，实现利润大幅度增加，国有经济战略调整取得了较大进展，国有经济总体实力得到了增强。在国有经济的控制力和竞争力得到增强的前提下，国有经济占国民经济比重的下降并没有影响我国公有制主体地位。

3.国有经济在战略调整中进一步增强了在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的优势地位和控制力。

国有经济在战略调整中遵循有进有退，有所为

表1 2006年国有经济产业分布前10名及比例表

有所不为的原则，从一般性行业和竞争性领域做了较大幅度收缩，但在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的优势地位和控制力却得到了明显加强。从表1可以看出，2006年国有及国有控股工业企业工业总产值的前10名的行业与从资产总量来看前10名的行业仅是名次略有不同。这充分说明在垄断性较强的产业和基础性产业中，国有经济仍占据绝对优势，公有制主体地位及国有经济对国民经济的控制力得到了充分体现。

4.就产业布局而言，我国国有经济布局和结构不合理状况尚未得到根本改变，国有经济战略调整任重道远。

首先，国有经济布局面依然过宽。国有经济涉及的行业极为广泛，相当数量的国有资本并不处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，在国民经济的95个大类行业中，中央三级以上企业涉足86个行业，行业分布面为90.5％①卢永真.借助资本经营预算加快国有经济结构调整[EB/OL]，http：//www.cs.com.cn/gz/05/200707/t20070724-1167530.htm，2007-07-24.，几乎覆盖了国民经济的所有部门和行业，投资过于分散，难以形成优势产业，国有资本未能得到优化配置。

其次，国有经济结构趋同现象依然严重。改革开放以来，中央政府和地方政府形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系，进一步刺激了地方政府发展本地经济的动机和积极性，由于各地在发展本地区经济时过于强调自成体系，追求短平快的热门产业，因而造成各地区国有经济结构的低层次重复现象严重。

三、继续做好我国国有经济战略调整的主要原则与工作重点

理论界提出国有经济调整的原则是“国有经济有进有退”、“国有经济要体现控制力”，但在哪些产业需要进入，哪些产业需要退出，进入与退出的幅度究竟多大等问题上并没有形成明确的结论。十七大报告提出“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”是国有经济在坚持公有制主体地位的前提下进行战略调整的指导思想。具体而言，应重点坚持以下几点原则：

1.促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中

我国的基本经济制度决定了国有经济战略调整的主要目的是巩固和发展公有制经济，增强国有经济的控制力、影响力、带动力和主导力。因此，促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，应是国有经济战略调整的工作重点和首要原则。

在“关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”应区别不同情况“实行绝对控股或相对控股”，从而形成国有经济的控制力、对国民经济的影响力和带动力，而对于非国民经济命脉的行业，国有经济可适当减少和逐渐退出，放手让民营经济去发展。2006年12月18日，国务院办公厅转发国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》中首次对关系到“国家安全和国民经济命脉”的行业做出明确定义，将国有经济控制的七大行业定位于“军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运”。即这些领域内国有资本总量应增加、结构需优化，加速形成一批拥有自主知识产权和知名品牌的优势企业，一些重要骨干企业力求发展成为具有国际竞争力的大企业集团。

2.发挥国有经济在政府宏观调控中弥补“市场失灵”的主导作用

根据现代市场经济理论，追求经济效率最大化并不是国有经济的唯一目标，国有经济存在更主要的目的是克服“市场失灵”。“市场失灵”是指市场本身不能有效配置资源，原因可能是由外部性引起的，可能是由于单个经济活动者对市场价格有显著影响的能力产生了自然垄断性而引起的，可能是公共物品问题，也可能是由于信息的不对称而产生的。外部性容易导致资源配置的失效，自然垄断性容易导致低效率和产生寻租空间，公共物品问题难以由市场机制自行解决，信息不对称则容易产生“道德风险”和“逆向选择”。这些产业都需要国家进行宏观调控以弥补市场缺陷，而国有经济垄断经营是解决外部性问题的一种低成本的制度安排，国有经济应该进入这些市场失灵的领域。当然，对于垄断性行业应该引入竞争机制，加强政府监管和社会监督，逐步创造条件，在市场准入条件、放宽引入非国有资本、建立特许经营制度、改革监管和运营体制等方面深化改革。

3.一般竞争性领域国有经济逐渐减少和退出

竞争性领域具有三个特点：一是该领域内生产者和消费者的数量均较多；二是该领域内各个卖者提供的产品具有替代性；三是该领域的市场准入条件较低，生产者可以自由进出。一般情况下，国有经济制度安排的微观效率并不是最理想的，有的可能不如非国有经济制度的效率好，因此这些竞争性领域适合非国有经济进入，实践也证明非国有经济正在这些行业和领域内发挥着越来越重要的作用，国有经济应该逐渐从竞争性领域减少和退出，不与民营经济争利。

4.深化国有大型企业公司制股份制改革，健全现代企业制度

十七大报告提出要“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度”，首先就应继续推动国有大型企业股份制改造，积极引入战略投资者，积极支持资产或主营业务资产优良的企业实现整体上市，且应继续深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。其次，对于优质大型企业，企业内部要进行整合，精简组织机构，提高企业效率，通过培育技术创新能力增强市场竞争力，而在企业之间则要鼓励强强联合，培育一批具有国际竞争力的特大型企业集团。再次，国企股权结构调整要与现代企业制度和公司治理结构的建设相结合，健全现代企业制度，以保证公司经营绩效在股权结构调整过程中逐步提高。

5.注重产业结构的升级与优化

产业结构的调整和优化是提高国有经济整体素质和效益的关键，也是关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务。国有经济适合于外部性强、垄断性高，国有经济制度优势明显且有明确的社会目标的产业。国有经济战略调整要与产业结构的升级和优化相联系，对于未来增长趋势明显或对未来国民经济发展举足轻重的行业和领域，如高科技、能源领域等需要进一步增强控制力，大力推进信息化与工业化融合，使国民经济在全球化、信息化浪潮中面向未来，立于不败之地。同时还要考虑到国有经济产业布局具有动态演变性，应该根据不同时期的宏观经济制度与环境、产业结构特征和企业微观行为进行相应的调整。□

[1]王占阳.公有制主体地位新论[J].长白学刊，2004，（6）： 55-58.

[2]新华网.中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定[EB/OL]http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2003-10/21/content-1135402-1.htm，2003-10-21.

[3]喻新强.国有经济主导地位与控制力问题研究[D].湖南大学，2006.

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[5]第一财经日报.国资战略布局已定首次明确国民经济命脉等行业[EB/OL].http：//news.sohu.com/20061219/ n247121031.shtml，2006-12-19.

[6]李太淼.如何保持公有制主体地位[J].江汉论坛，2007，（4）：31.

[7]国资委责人就《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》答记者问[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2006-12-19/093210811020s.shtml，2006-12-19.

[8]王忠明.改革开放与国有经济战略性挑战[J].经济与管理研究，2008，（2）.

[9]国家统计局课题组.对国有经济控制力的量化分析[J].统计研究，2001，（1）.

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