论提高个税起征点及其税制改革

□ 李 炯

提高个人所得税起征点是全球金融危机阴霾下引发的话题。清华大学经济管理学院教授魏杰说，我国个税收入涨了这么多，说明上调400元还不到位，政策的力度不够，个税起征点应调到5000元。经济学家茅于轼认为，2000元的个税起征点太低，应该提高到8000元。全国人大代表、杭州娃哈哈集团有限公司董事长宗庆后提议，起征点提高到5000元，以减少税务负担、促进消费、保障人民生活。自个人所得税改制以来，就提高起征点在国内有过三次争议：第一次于1993年至2006年间，争议结果，2006年10月全国人大常委会表决通过将个人所得税起征点从800元提高到1600元；第二次在2007年前后，争议结果，2007年12月十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过将个人所得税起征点从1600元提高到2000元；如今的争议属于第三次，争议尚未转化为实际的政策，其重要原因是社会各界认识不一致。提高个人所得税起征点关系到国民收入重要分配结构的调整，关系到分配公平与效率的协调，关系到后危机时期经济的持续增长，有深化探讨之必要。

一、提高个人所得税起征点势在必行

提高个人所得税起征点的主要理由有三：

1.有助于有效调节高收入，扩大中等收入者比重，防止居民收入差距持续扩大现象

在我国，个人所得税是现行税收体系中最为重要的用于调节居民收入差距的税种，由于税率设计的累进性特点，被社会广泛认同具有实现公平分配的功能。然而，这个被人们报以期望的税种，在实际运作中没有产生有效的调节效果，反而蜕变为政府增加财政收入的工具。1994年，我国个人所得税总规模 72.6亿元，2008年达到 3722.31亿元，增长51.27倍，财政增收功绩显著；而同期城乡居民税后收入差距基尼系数从0.3875扩大到0.441，进入了国际公认的差距偏大区间，城镇居民收入税后不良指数从2002年的4.8376增至2008年的5.7662（见表一），社会各阶层怨声四起，各方面矛盾愈益复杂。以浙江省为例，1999年浙江省个人所得税总规模22.06亿元，2008年达到115.71亿元，增长5.25倍，期间基尼系数从0.3277扩大到0.3952，再分配的公平绩效差强人意（见表二）。

表一 全国个人所得税增长与居民收入差距变化① 城乡居民收入税后基尼系数系笔者根据《中国统计年鉴》和采用发展经济学家Sundrum的基尼系数“城乡加权法”计算；税后不良指数为城镇居民20％高收入人群和20％低收入人群人均可支配收入之比。

个人所得税设置对居民收入差距调节失灵有两方面原因，一是国民收入初次分配领域差距扩大的因素持续发酵，其量能超过再分配的调节力度；二是个人所得税在制度设计上存在不足，起征点偏低，缺少对居民收入增长的指数化调整机制，不能对高收入群体的收入实施有效调节，反而出现了拾级而下向低一层次收入群体征收个税的“逆调节”现象。在个税施行之初，我国个税起征点为800元，是城镇单位就业人员月平均劳动报酬1.72倍，即1.7231；2006年，个税免征额提高至1600元，起征点反而低于城镇单位就业人员月平均劳动报酬，相当于0.92 31；2008年提高至2000元，起征点仅相当于月平均劳动报酬83％，即0.8331。由于个税起征点两次提高均低于工薪阶层的劳动报酬的增长，结果使得本来可以享受免缴个税的中等及中等偏下收入者被推入了纳税者行列，工薪收入成为个税的主要来源。近几年，工资薪金所得税占个人所得税比重不断提高，一般年份在50％左右，2009年1-9月上升至62.78％，工薪阶层是个税缴纳的主体。1998年，我国工薪所得的纳税人次为1.09亿，2007年上升为8.5亿人次，超过城乡经济活动人口。虽然我们不能简单地将工薪所得纳税人次等同于经济活动人口，但工薪所得纳税人次急速放大确是令人忧虑。因为把劳动报酬中等及偏下的工薪阶层纳入个税的调节范围不合理之处较为明显。个税起征点的调整没有充分考虑转型期人们生活资料价格的上涨和工薪阶层生活费用的增加。在房价疯涨、“看病贵”、“教育贵”、养老、失业等家庭保障支出日趋沉重的今天，不高的薪水养家尚嫌吃力，被课以个税不能不引起工薪阶层的愤愤不满。个税起征点低还容易模糊和弱化真正需要调节收入的对象——高收入群体。工薪阶层收入透明度高，个税征收容易，超过起征点的收入照章纳税一个也不会少；高收入群体收入透明度低，不同程度地存在“灰色收入”、“隐性收入”，征管难度较大，个税流失现象较为普遍。在课税对象放大庞杂、征管资源相对不足的情况下，个税征收的力度习惯性地向成本较低的工薪阶层倾斜，高收入阶层税负相对减轻。

2.有助于改善宏观收入分配结构，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，让民众切实地享受经济增长带来的实惠，以此推动民众的投资创业

我国居民收入占国民收入比重偏低，近年来一直走低，成为宏观分配格局的不合理现象。1990年，居民收入占国内生产总值比重为55.36％，2007年降低至43.42％。②周天勇《：供养规模。税费负担对创业、企业和就业的影响》《，经济研究参考》，2009年第57期。居民收入占国民收入比重低的一个重要原因，是一个时期以来政府有关部门片面强调财政收入占国民生产总值比重和把个人所得税作为增加政府收入的财政思想。2001年，学者杨继绳便大声疾呼“中国财政提高两个比重必须慎行”。他认为，我国财政收入增长大大超过了经济增长，政府从社会剩余中抽取过多，削弱了社会再生产能力，影响社会进步；在行政体制没有改革的情况下，政府管理成本提高，非生产性支出比重过大，缩小了生产性与市场经济活动空间。③杨继绳《：中国财政：提高两个比重必须慎行》《，中国改革》，2001年12期。党的十七大审时度势地调整了国民收入分配的方向性思路，提出“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，以改变宏观分配格局不合理状况。提高居民收入在国民收入分配中比重，需要提高个人所得税起征点作为政策配套，即通过减税降低中等及中等偏下收入阶层的税收负担，从而增加居民可支配收入、改善生活水平，增强中等收入阶层的投资、创业能力，扩大社会的生产性激励，为缩小群体间的资产性收入差距创造条件。

3.有助于扩大居民的消费需求水平，推进经济增长主要依靠投资拉动向消费需求引导为主转变，防止经济运行二次探底的可能性

消费需求与投资需求是拉动经济增长的两大引擎。一般地说，在一个国家的总需求中消费需求占三分之二左右，部分国家在70％以上。消费需求比重提高是发展方式转型和经济持续发展的动力源泉。在我国，消费需求在总需求中的比重一直偏低，多数年份为50％多一点，有些年份低于50％，消费需求对经济增长的拉动力显得不足，难以引导增长方式从投资扩张向消费需求转变。在消费需求中政府的消费比重又是偏高，居民消费比重偏低，仅占国内生产总值35％左右，居民消费对经济增长的拉动力也显得不足。造成消费需求动力不足的主要原因是政府对经济活动的干预过多、分配占国民收入比重偏大。一方面政府从国民收入中拿得过多，收入增长快于国民生产总值的增长，对居民收入的增长产出了“挤出效应”；另一方面在政府的支出结构中，投资增长又超过公共消费支出的增长，针对中低收入阶层的公共服务支出少、体系不完善，投资对消费也产生了“挤出效应”。去年初，面对全球金融危机的冲击，中央政府实施一篮子经济刺激计划，遏止了经济增长下滑态势。在一系列令人兴奋的宏观回暖数据的背后，中央政府的4万亿投资和地方政府的配套投资功不可没。2009年前三季度，全社会固定资产投资增长32.1％，全社会消费品零售总额增长16％；在7.7％的GDP增长中，投资贡献了7.3个百分点，消费贡献0.4个百分点，增长模式依然是投资扩张型。国内有学者担心，中国今天的投资和产能的扩大，如果缺少后续的消费需求的同步放量，那么，极有可能演化为明天的生产过剩的危机。下一轮危机不再是外部输入型的危机，而是内源型危机，即国内消费需求不足、滞后而引发的产能过剩危机。避免危机的唯一途径就是扩大国内消费需求，尤其是居民消费需求。而提高居民消费需求比重、提升居民消费增长率重要的途径就是提高个人所得税起征点，通过减税改变政府的国民收入分配比重偏高、社会总投资比重过大现象，协调好投资与消费、政府消费与居民消费的平衡关系。今年的财政收入超预期增长，为提高起征点、减税提供了良好的财政基础。

二、提高个人所得税起征点质疑之再质疑

国内不少学者对提高个人所得税起征点表示质疑，比如知名学者秋风曾撰文说：“站在制度良性演进的角度看，忙着呼吁政府提高个税起征点也许是不明智的。换一个角度看，一个较低的个税起征点可能更为可取”。①秋风《：南方都市报》2008年12月3日。中南财经政法大学财政税务学院吴重思说：“经济危机当前，中国个人所得税免征额需要再调高吗?”，“个税免征额太高很难实现”。②《商场现代化》，2009年5月（中旬刊）总第57期。对提高个人所得税起征点的质疑主要有四种观点，有必要深入探讨、躬身反质疑。

1.质疑一：“提高个税起征点影响财政收入增长，继而影响履行政府公共职能”

中南财经政法大学财政税务学院吴重思说：“调高免征额实际上很难实现。因为应对经济危机除了要扩大内需外，还有很多政策计划需要执行，而这些政策的执行需要财政的支持，如大幅度调高社会保障水平、民生工程、加快技术改造、改善生态环境、基础设施等。”自个人所得税开征以来，“财政收入优先论”在财税部门一直延续。财政部财政科学研究院刘尚希、应亚珍曾撰文强调：“在理论上，个人所得税具有两大功能，一是筹集财政收入的功能，二是对收入分配状况进行调节的功能。从逻辑上看，两大功能不是并列的，组织收入是税收的基本功能，这是任何税种的共性，个人所得税也不例外。”③《个人所得税：功能定位与税制设计》《，财务研究》，2003年第6期。“财政收入优先论”颠倒个税的功能顺序，不敢苟同。如文前所言，个人所得税是我国税收体系中最重要的直接调节居民收入差距的税种，这是立法的初衷，也是现实的需要。我们不能无视国内居民收入差距急速扩大、社会矛盾加剧现实，片面强调个人所得税组织财政收入功能，对公平分配性功能不投以足够的关注。在我国，组织财政收入的税种有十余种——增值税、营业税、企业所得税、消费税、关税等收入增长也很快，个人所得税总量排位第五，大大低于非税收入。2008年，个税总额占全部税收收入的6.86％，占非税收入的52.38％。因此，组织财政收入的功能应让位于其他税种去承担，还可以上调资源税、开征碳税、物业税、赠予税等增加财政收入，实现财政增收、发展方式转型双重绩效。基础设施、改善生态、技术改造、民生工程、社会保障等公共职能也不能仅由个税承担，应该由其他税种合力分担，回归个人所得税“劫富济贫”、公平分配的首要功能，切实在调节贫富差距方面发挥积极作用。

2.质疑二：提高个人所得税起征点，“困难群体和低收入者不仅不能得益，反而成为利益受到影响的主要群体”

“困难群体利益受损论”是财政部个人所得税课题研究组今年在《我国个人所得税基本情况》一文中提出的观点，论据有二：一是“如果扣除额提高过多，高收入者交税大量减少，国家财政收入也就减少，国家对低收入群体的补贴以及社保、教育、医疗等支出也都会受影响”；二是“如果目前大幅提高费用扣除标准，受惠多的也是高收入者，中等收入者得益少”。上述论据似是而非。首先，我国个人所得税的征缴和使用远非公开透明，公众实际上不清楚个税支出多少、支到哪里去。只有个税使用项目确定，用于低收入群体的社保、教育、医疗的数量公开透明，那么，提高个税起征点，个税总量减少，用于补贴低收入群体的社会保障支出减少的观点才能成立。现实情况是，个税使用项目不确定，运作不公开不透明，民众无法监督，这就不能保证个税使用不流失，从而保证政府对低收入群体的救助不减少。其次，低收入群体的社保、教育、医疗等社会福利支出也不能仅来源于个人所得税，政府的其他税收收入、非税收入比如社保收入、国有企业上缴的利润、土地出让金等等都应该成为社会各阶层包括低收入群体的社会福利支出的来源，如此，民众才能充分地享受经济发展带来的实惠。现实情况也不尽人如意。近年来，一方面我国政府收入增长很快，行政性支出膨胀，另一方面政府用于民众的社保、教育、医疗等公共福利支出增长慢、比重低，民众意见很大。再次，财政部个人所得税课题研究组测算得出的“提高扣费标准，高收入者受惠多、中等收入者得益少”的观点，没有考虑纳税者人口基数的变化。中国的人口收入结构呈“金字塔”分布，收入高者人口比重低，收入低者人口比重大。提高个税起征点，中等收入者单个人的个税减免可能少于高收入者，但是中等收入者人数占优，受益面广，总体受益大于高收入群体。

3.质疑三：“免征额与人均GDP或人均收入锁定同步提高”不符合宪政原则①沈玉萍、刘颖《：设计个人所得税免征额的制度框架和技术路径研究》《，财贸经济》，2008年第9期。

持这一观点的学者认为，“如果按照这些变量的相关关系来推算调整个人所得税的免征额，那么我国个人所得税的纳税人（比例）的增加只能靠收入差距的扩大来实现，否则，我国的个人所得税只能永远成为只对少数高收入者征税的贵族税种”。我国财税部门有一些人一直存有将个人所得税提升为主体税种的意识，常常唠叨个人所得税总量少、比重低，主张扩大税基，调高比重。②黄一鸣等：《与国际接轨还是坚持特色》，《税务与经济》，2004年第3期。这种观点已经对政府政策产生不良影响。党的十七大提出“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，试图调整政府收入占国民收入比重偏高现象，减轻居民的税费负担。要“提高两个比重”，宏观分配结构必须作有利于居民部门收入增长的调整，把个人所得税免征额的提高与人均GDP或人均收入的提高联系起来。只有提高的幅度高于人均GDP或人均收入的增长，才可能产生“提高两个比重”的效应。如此符合十七大精神的分配改革努力怎能被说成是“不符合宪政原则”呢。提高个人所得税起征点会导致“我国个人所得税的纳税人的增加只能靠收入差距的扩大来实现”也不符合发展趋势。中国目前的收入人口结构呈现“正三角型”状态，这种收入人口结构如果提高起征点确实容易产生纳税人口减少、个税减收现象。但是，凡是需要有发展的眼光，经济发展、人均收入水平增长，中等收入阶层成长壮大，收入的人口结构演变为“橄榄型”，一方面社会收入差距由于中等收入阶层的人口壮大而缩小，另一方面个税总量伴随着中等偏上收入者人口的扩大而增长。

4.质疑四：“如果人人都是个人所得税的纳税人，人们的纳税人意识比较强。”①秋风：《南方都市报》2008年12月3日。

长期以来，国内总有一些人习惯把人们的纳税意识与是否是纳税人挂起钩来，其实不然。2004年，在国务院提议取消中国实行了几千年的农业税时，国内也有人反对，理由同样担心从此农民会泯灭了纳税意识。农业税取消之后，农民欢欣鼓舞，指责声烟消云散。今日，当人们提议提高个人所得税起征点时，国民纳税意识淡薄的指责声又起。笔者认为，不能将国民的纳税意识归因于是否是纳税人或者是否具备纳税条件作为判断依据，应该倡导国权民授、国税民纳民享的权利与义务平衡的理念。公民既有纳税的义务和责任，也享有对税收取之于民、用之于民的知情权、监督权、请求权和参与决策权。只有财政税收的权利和义务、责任和利益是平衡的、制度体系是完整的，人们才可能建立起全面、正确的纳税意识。我们不能要求每一个人都具备纳个税的条件，但公民却拥有公平地享有财政支持的公共服务的权利；不能要求每一个纳税人的纳税贡献一样大，然而维护公共财政体制公开公正运行的责任和义务是均等的。个人所得税其本义就不是一项贡献与服务均等的制度，其税负设计的“量能原则”内在规定是一种“劫富济贫”的制度，而无需人人必须是纳税者。

三、提高个人所得税起征点与税制改革

个人所得税起征点调高需要与个税制度的改革结合起来，如此才能更好地、持续地发挥个税制度功能。

1.个人所得税起征点提高应推行指数化调整

理论界对个人所得税起征点提高推行指数化调整呼声较高，有两条思路：一条思路是个税起征点提高与物价指数挂钩，随物价的上涨而调高；另一条思路是起征点的提高与居民人均收入指数挂钩，随人均收入增长而调高。个税起征点与物价指数挂钩有其合理性。物价上涨，人们的生活费用的成本增加，起征点与物价指数挂钩可以免却通货膨胀所引起的生活成本增加之苦。不过，个税起征点与物价指数挂钩的思路有其不足：一是没有解决个税起征点的费用扣除标准问题。与物价指数挂钩只是消除了近一两年物价上涨所形成的生活成本增加因素，至于个税起征点应该提到多高才合理，以什么为依据，需要扣除哪些费用不明确。二是目前挂钩的物价指数是消费品物价指数，没有将房价上涨因素考虑在内，而近年城镇居民对房价上涨意见颇多，生活压力感巨大。三是官方统计公布的物价上涨指数与民众实际感受有较大差距。笔者主张，个人所得税起征点的调整应该与城镇中等偏上收入户的实际收入增长挂钩，并构建指数化联动机制。与城镇中等偏上收入户的实际收入增长挂钩、联动，有三方面优点：一是充分体现个人所得税是“卢宾汉”税特征，高收入者多纳税，中等及偏下收入者不纳或少纳个税，增加中等及以下收入者的可支配收入，扩大社会消费水平。二是城镇中等偏上收入户的实际收入增长涵盖了物价上涨因素。三是个税起征点的提高有了确定的扣费标准和依据。个税起征点只考虑居民的生计费用的扣除，不考虑发展费用的扣除是不能适应经济发展规律的。中国的发展阶段已经从生存型阶段向发展型阶段跃升，家庭的发展费用支出呈增长态势，这无论对于自身素质的提升还是实现自我创业都是十分重要的考量因素。中等及偏下收入者家庭收入水平不高，支撑发展费用困难，把个税起征点提高至中等偏上收入者之上，这是对居民未来发展费用支出增加的财政支持。从2008年城镇居民中等偏上收入户的实际收入测算，个人所得税起征点应提高至月收入5000元为宜，在这个标准上，建立与中等偏上收入户的实际收入增长的指数化联动的机制。

2.工薪收入与财产性收入应实现公平税负

我国个人所得税实施分类征收模式，各类收入来源超额累进税率不相同，工资薪金所得适用5-45％的9级超额累进税率，经营净收入适用5-35％的5级超额累进税率，财产性收入使用20％的比例税率。中国体制转型初期，居民工薪收入占总收入比重大，其差距对总收入差距影响较大；财产性收入比重低，其差距对总收入差距影响小，对财产性收入实施比例税率有利于激发高收入者的积累、投资的积极性。如今，工薪收入占居民收入来源的比重降低，其差距对总体收入差距的影响降低，财产性收入比重提高，差距贡献率扩大（见表二），如果继续实施有差别的超额累进税率就不合时宜了。存在着对劳动所得的歧视，收入增长个税负担重；对资本所得有照顾，收入增长个税负相对偏轻。参考国际经验，个人所得税制度改革在提高工薪报酬起征点的同时，减少工薪收入超额累进税率级差，工薪收入、经营性收入及财产性收入均实施5-35％超额累进税率，保护小额投资者利益，实现各项收入来源的公平税负。国内有学者建议，不同地区的居民应该采取不同的个税起征点，理由是发达地区居民的生活资料价格较高，而欠发达地区生活资料价格较低。笔者觉得这一建议有所不妥。因为居民的收入水平与生活资料价格存在相互联系，即发达地区居民收入水平较高，由于购买力强，生活资料价格容易被拉高；而欠发达区居民收入水平偏低，购买力较弱，生活资料价格的收入效应较弱。如果同意不同地区采用不同的个税起征点，这等于从制度上认可了不同地区居民收入差距扩大的现实。何况，发达地区内部的省与省之间、市与县之间居民收入水平及生活资料价格也存在极大差异，是否也采取不同的起征点呢?如是，个人所得税起征点的标准在各地区会变得十分繁杂而不可控制，反而失却了个税制度的严肃性和公正性。制度改革的方向应该通过平衡各项分类收入的税赋负担以实现阶层之间的公平分配。

表二 浙江城镇居民分项收入差距贡献率① 本表依据《浙江统计年鉴》计算。

3.个税征收应实现个人计算单位向家庭计算单位转变

西方国家一般是以家庭为计算单位综合扣除费用后向国家纳税，这是一种较为合理的综合征收方式，可以避免家庭人口负担差别或者失业带来税负不公，有助于加大对高收入群体的收入监管。以家庭为单位征收个税其监管的要求比较高，需要健全以计算机为技术手段的个人收入信息系统、建立个人姓名、身份证、银行账号为主要标志的纳税“户口”，归并全部多元收入来源，通过完善互联网为纳税人提供快速便捷的申报服务，税务部门对申报数据自动整理和归集。家庭个税申报可采取一年一次，降低监管成本，避免一些行业和职业月度收入不平衡带来的课税不公平。个税征收以家庭为计算单位可以设想从现代信息技术起步早的高收入行业比如金融、电力、电信、石油、烟草等从业人员等先行施行，然后逐步地向其他高收入群体推进。

个人所得税起征点调整与体制改革结合联动是一项复杂的系统工程，涉及起征点调整标准、指数化机制构建、财政收支测算及能力评估、征收方式转变、信息体系完善和监管部门配合等诸多方面，不能一蹴而就。后危机时代，我们可以选择人民群众最为关心的提高起征点作为切入口，在调节收入分配不公、扩大内需方面发挥积极功效，随着其他条件的改善，循序渐进地推进个人所得税制度的整体改革与完善。□