规制合谋防范理论述评

胡 凯

(湖北经济学院 财政与公共管理学院, 湖北 武汉 430205)

规制合谋是指在一个委托人 (如国会, P)——监督人 (即规制机构, S)——代理人 (如自然垄断企业, A)(简称P-S-A)的层级规制体系中, 规制机构受托规制代理人, 但规制机构并不完全遵从委托人的意愿, 而是与代理人在互惠动机驱使下从事有损委托人利益的策略性合作行动。典型的规制合谋方式是规制机构获取代理人的私人信息后并不向委托人诚实报告, 而是瞒报或谎报, 最终损害委托人的利益。规制合谋的信息基础是三层委托代理链中固有的信息不对称, 即监督人比委托人具有更多代理人的私人信息。规制合谋的合约基础是不完备契约理论,即由于有限理性和不确定性, 委托人难以穷尽所有情形下与监督人之间订立的代理合约, 因而监督人具有一定程度的自由裁量权。在规制合谋下, 一方面, 被规制企业向社会提供的高价、低质产品或服务降低社会资源配置效率、损害消费者利益, 另一方面, 规制机构的非独立性贬损政府声誉, 增加社会公众对政府的不信任度。因此, 防范规制合谋是实现规制有效性的重要保证。

产业组织理论对规制合谋的研究最早可追溯到芝加哥学派, 如斯蒂格勒的 “规制经济理论”[1]、佩尔兹曼的“最优规制政策模型”[2]等。但这些研究存在一个共同的缺陷就是集中讨论规制合谋的需求而忽视了规制合谋的供给, 对规制供给体系 (国会和规制机构)做了 “黑箱”式的处理 (black-box treatment), 忽略了规制过程中存在的信息不对称和规制体系中存在的委托代理关系, 因此不能充分解释利益集团影响规制决策的机理, 提出的治理策略也难以付诸实施。随着信息经济学和博弈论的兴起及其在规制研究中的运用, 新规制经济学对规制合谋的探索不断深入, 理论界逐步形成了比较系统、成熟的规制合谋防范理论, 这些理论主要是从激励性契约设计、授权化组织体系设计和分权化规制机构设置等方面来展开的。

一、激励性契约设计

在三层委托代理关系中, 根据监督人向委托人报告的信息结构不同, 可将之分为可证实的信息和不可证实的信息, 前者是指监督人能以委托人可信任的方式证实该信息为真, 即硬信息, 后者则相反即软信息。规制合谋中监督人对硬信息的操纵意味着监督人只能瞒报信息, 而对软信息的操纵则意味着监督人能谎报信息。规制合谋防范的激励性契约设计是在硬信息和监督人能完全获知代理人的私人信息假设下推导出来的。

Tirole[3]提出了一个开创性的规制合谋形成与防范经典分析框架。在任何一个具有类似P-S-A的层级委托代理链中, 委托人雇用监督人搜集代理人的私人信息。委托人为监督人和代理人设计的主合同 (grand contract)是监督人报告的信息和代理人自身宣布的信息的函数。监督者唯一的自由裁量权就是隐瞒信息。当监督者观察到代理人处于高技术水平时, 为获取高技术水平下的信息租金,代理人有动机通过贿赂监督人以阻止后者向委托人诚实报告信息。此时委托人的最优规制除了要满足监督人和代理人的参与约束、激励约束外, 还需要满足监督人和代理人的联盟激励约束 (coation incentive compatiable), 即给与监督人真实报告信息的报酬不小于其瞒报信息 (合谋)获得的净收益, 以促使监督人真实报告信息。在该规制下, Tirole提出了一个防范合谋原理 (collusion-proof principle):委托人可以通过设计一个防范合谋的主合同,使监督人从中得到的收益不小于合谋净收益, 因此监督人就没有进行合谋的动机。尽管该原理的假设条件较为严格, 但它对规制合谋的信息经济学研究范式的确立却是基础性的:它将单个代理人条件下激励讲真话机制的显示原理 (revelation principle)自然地扩展到多代理人条件下对代理人合谋阻止的运用, 由此产生的大量相关文献都是建立在该模型基础之上的[4]。

Laffont and Tirole[5]运用该框架对自然垄断产业的政府规制合谋问题进行了应用研究。在自然垄断产业的政府规制体系中, 国会——专业规制机构——被规制垄断厂商之间具有层级委托代理关系。国会依赖规制机构提供的信息, 而规制机构的信息优势使得它可以对国会隐藏信息以取悦于被规制产业。合谋只有在保留信息对企业有好处时才会发生。为阻止规制合谋, 国会必须考虑到这样的联盟激励约束:只有当企业补偿规制机构因不报告真实信息而失去的收入大于补偿给企业带来的净收益 (隐瞒信息产生的信息租金)时, 才能阻止企业向规制机构行贿。研究表明, 这样的激励性契约能有效阻止合谋, 并且使高效率企业的信息租金减少。该契约同时也提供了阻止合谋的方式:一是国会应该降低利益集团的切身利益, 即信息不对称下高效率企业的信息租金。由于信息租金是以对低效率企业提供的激励方案强度来衡量的, 因此就应该降低低效率企业的激励强度, 比如实施服务成本规制。针对代理人的信息租金, 引入标尺竞争来降低利益集团的租金也许是一种行之有效的方式[6]。二是增加私下合谋支付的交易成本。合谋支付的交易成本越大, 就越能有效的阻止私下交易发生。三是降低规制机构的自由裁量权。国内学者以之为分析框架, 对我国经济改革与发展过程中的典型规制合谋现象进行了分析, 如聂辉华等[7]对中国地方政府的政企合谋行为进行了研究, 田瑛等[8]对商业银行总行与分行的合谋行为进行了研究, 董志强 (2006)[9]对公司治理中独立董事与大股东的合谋行为进行了研究。

Tirole[10]指出, 减少决策对分散信息的敏感度, 也就减少了代理人的权限, 从而减少了代理人从合谋中取得的收益。但是应该看到, 合谋威胁 (即为阻止合谋)降低了社会福利, 比如对规制机构的激励性支付、私下交易成本带来的社会福利损失等。因此, 如何以最有效率的方式减少乃至消除合谋, 是规制合谋研究的一项长期任务。

上述文献均假定监督人在代理人宣布它的私人信息前实施信息搜集, 这样不论监督人的报告信息如何, 委托人的主合同都必须满足代理人的参与约束和激励约束。而Kessler[11]认为, 如果监督人在代理人提交他的私人信息报告后进行监督, 那么代理人在显示信息时就不能确定监督人的报告信息是否对自己有利, 这种不确定性便利了对代理人撒谎的惩罚机制的实施, 并且反过来对代理人提供了诚实显示信息的激励。此时不论对代理人采取何种惩罚方式, 监督人与代理人的合谋都不会给委托人带来任何额外的成本, 防范合谋原理能得到完美实施。

二、授权化组织体系设计

防合谋激励性契约是在集权化 (centralization)组织体系下设计的, 即监督人也是委托人的代理人, 监督人和代理人在规制体系中是平行关系。但如果能使监督人成为一个契约关系的剩余索取者, 这将对监督人提供诚实报告信息的激励, 此时监督人和代理人之间的平行关系就演化为垂直关系, 监督人一方面是委托人的代理人, 另一方面又是底层代理人的委托人, 规制组织就从一个集权规制体系演化为授权 (delegation)规制体系 (关于集权、授权以及下一部分的分权组织形式见图1)。

对合谋组织体系设计的研究一般是在软信息和联盟非对称信息假设下展开的, 即监督人能够谎报信息、监督人与代理人之间的信息不对称, 事实上这两个假设更贴近现实。Cremer[12]首先将不对称信息引入联盟中, 分析了拍卖理论中阻止投标人合谋的Groves机制的可实施性。Baliga[13]指出, 即便是规制者的软信息对阻止合谋仍是有意义的:首先, 代理人知道监督人的信号;其次, 监督人的信号能被交叉检验。也就是说如果二者均报告低成本, 那么监督人得到剩余, 如果二者均报告高成本, 那么代理人得到剩余, 如果二者的报告不一致则都得不到剩余。

Faure-Grimaud, Laffont and Martimort[14]通过对集权与授权组织形式在防范合谋方面的深刻分析, 为授权规制奠定了坚实的理论基础。在一个P-S-A三层等级结构中, P委托风险规避 (risk-averse)的监督人S搜集代理人A的私人信息。在集权组织中, 委托人能够与S和A交流并签订合同, 但S和A能合谋欺骗委托人;在分权组织中, 委托人只是与S交流、签订主合同, 而S再与代理人A签订支合同 (sub-contract)。分析表明, 当监督人具有软信息时, 集权组织下的合谋使得监督人和代理人形成一个利益同盟, 共同操纵信息发布, 致使委托人的主合同无法得到最优产出。而在授权组织下的监督人与代理人利益同盟中, 由于代理人具有相对于监督人的信息优势, 就会出现共同操纵信息的事后帕累托有效性与监督人抽取代理人信息租金的愿望之间的两难冲突, 该冲突导致在某些状态下共同操纵信息的结果是事后无效率的。这种事后无效率在一定程度上阻止了合谋的发生, 从而使委托人受益。当代理人从主合同中得到的保留效用水平增加时, 上述同盟中的两难冲突进一步加剧, 并可能导致同盟破裂, 这样, 通过授权组织形式, 委托人就实现了一个最优的防范合谋的配置效率。由此他们提出了一个组织形式的等价原理 (Equivalence Principle):在某种条件下, 一个授权体系等价于最优的防范合谋的集权体系。因此, 当集权体系下的合谋问题不容忽视时, 委托人通过授权监督人, 由监督人设计与代理人的支合同可以实现最优的配置。

Laffont and Martimort[15]进一步从支合同代理成本的视角比较了集权与授权组织防范合谋的效率。当委托人和代理人之间没有交流限制时 (完全合同), 合谋并不是集权组织中的突出问题, 集权弱优于授权;当委托人和代理人之间的交流受限 (不完全合同), 集权产生了参与约束和联盟激励约束之间的冲突, 而授权组织下的合谋并不是一个突出的问题, 授权弱优于集权。但事实上由于信息交流成本的存在、集权组织中代理人之间可能的合谋, 在委托人与代理人处于非对称信息时, 可以预计, 授权组织形式将优于集权组织。他们的结论是, 尽管授权必然导致控制权的一定损失, 但相对于集权所导致的巨大合谋成本, 授权总是优于集权。

Villadsen[16]通过对代理人合谋与不合谋的比较分析,揭示了授权组织的优势。Melumad, Mookherjee and Reichelstein[17]、Baliga and Tomas[18]也指出, 在一定的条件下,授权组织形式能实现集权形式下阻止合谋的次优产出(second-best), 并推导出了类似的组织形式等价原理。

不同的组织形式下, 委托人控制代理人之间信息交流的渠道、方式、成本不同, 尤其是监督人与代理人之间的信息不对称降低了合谋效率, 这实际上是将信息不对称下分配效率与租金之间的权衡[5]有效的运用于监督人与代理人之间, 从而部分地改善了委托人的不利状况。

三、分权化规制机构设置

防范规制合谋还可以通过引入多个规制机构, 在规制机构之间实施分权 (separation of power)。应该说这一理论具有深厚的政治学烙印, 比如西方民主政治中的三权分立制度。而将它放在规制环境中尤其是在信息不对称下对规制合谋的分析则是由新规制经济学来完成的。

Laffont and Martimort[19]探讨了规制分权的内在机理。规制分权能隔离规制者对规制信息的自由处置行为, 限制它们从事有损社会福利的自由裁量行为。规制分权之所以行之有效, 是由于它以激励约束 (激励规制者在不合谋时比合谋时的净收益更高)来阻止规制者和利益集团之间的联盟作为分权的基础。规制分权实际上是在具有部分信息的规制者之间嵌入了一个贝叶斯——纳什均衡行动:当规制者向利益集团提出一个隐藏不利于被规制者信息的贝叶斯-纳什行动要价时, 信息不对称使规制者陷入了囚徒困境, 规制者和被规制者之间的合谋降低了规制者的整体合谋要价水平, 因此使合谋的交易成本增加、防范合谋更加容易, 进而有助于提高社会福利。规制分权改变了规制者之间的信息结构, 降低了非仁慈规制者对信息操纵的自由裁量权, 减少了合谋的机会, 因此对规制者之间合谋的防范比规制者和被规制者之间合谋的防范要容易的多。规制分权是一个有效防范规制合谋威胁的制度。

Laffont and Meleu[20]以公共产品的供给为例, 从规制分权的角度探讨了规制合谋的治理, 尤其是在发展中国家的运用。规制分权的产生:一是源于标尺竞争, 利用信号的相关性能低成本地攫取代理人的信息租金;二是通过分权防止规制合谋。在单一规制机构下, 最优的产出水平与公共资金成本、信息不对称程度、厂商的技术水平、合谋被发现的概率、监管技术等因素相关, 由于发展中国家在这些方面都处于不利状态, 因此不具有实施高强度激励性规制的现实基础。而规制机构之间的分权 (两个平行的规制机构、二者不会合谋的假设下)则有助于产生最优高能激励 (high-powered incentive)。比较规制集权与分权二者产生的社会福利差异, 可以发现分权在发展中国家将产生更高的净收益。但如果分权的规制机构合谋, 则规制分权将会退化为规制集权。不幸的是, 在发展中国家实施规制分权的成本更高、实施难度更大。因此, 如何有效的构建规制分权制度、实施制度变迁对发展中国家的规制制度建设尤其重要。吴一平等[21]对中国电力产业规制机构分权进行了实证研究, 部分的证实了这一观点。

Laffont[22]以公共物品供给为例, 在一个宪法-政治家 (监督者)-厂商的层级结构下, 分析了政治决策制定过程中防范合谋的分权制度设计。Laffont and Martimort[23]从交易成本的视角, 分析了国会——规制机构 (一个或两个)——利益集团的层级规制体系中的规制分权和政府内部制度设计。此外还有一些相关文献从其他方面提出了治理合谋的建议, 比如 Laffont and N' guessan[24]提出在监督人间引入竞争改善监督技术, 或者利用相关监督部门的监督技术作为信息标尺, 提高委托人的信息量以降低规制合谋, Kofman and Lawrree[25]提出用一个外部监督人来监督内部监督人。

四、动态规制合谋与重新谈判

静态规制合谋的主要缺陷是对私下转移支付的 “黑箱式”处理。它隐含的假定是厂商和规制代理人能订立一个非法的书面合同。事实上, 只有通过动态的声誉博弈模型才能为这一假设提供更坚实的基础[26]。因此, 还必须进一步研究动态规制下的合谋。而动态规制首先涉及到的就是规制者的承诺能力, 即规制合约是否能避免重新谈判。

Dewatripont[27]认为, 在逆向选择中最优长期契约一般不能防止重新谈判。Strausz[28]在此基础上研究了动态规制均衡下的合谋。在长期规制中, 只有当委托人承诺不重新谈判 (完全承诺)时规制契约才是最优的, 即在均衡时没有合谋发生。否则, 这些契约往往是事后无效率的。然而, 最佳契约却也可能产生事后无效率, 因为一旦出现合谋, 委托人就会发现监督人提供的信息是虚假的, 而执行当前的合同将使他的利益受损, 因此委托人就不可避免的具有重新谈判的动机。分析表明, 委托人的再谈判行为可以决定在均衡状态下是否会发生合谋。

Olsen and Torsvik[29]构建了一个委托人允许重新谈判的动态模型, 并分析了合谋影响重新谈判和信息显示的机理。他们认为, 是合谋威胁而不是合谋本身可以减少委托人的有限承诺。Martimort[30]从动态规制合谋的角度研究了规制机构的生命周期。规制合谋是规制者和利益集团之间具有自我实施的互利交易机制。规制动态和它的长期运行取决于政治委托人、规制者和被规制厂商三者的时间偏好与信息。在长期规制中, 规制合谋的内生交易成本源于规制制度的基本参数, 如规制机构的生命周期长度、规制者获取信息的能力等。不同的规制制度阻止规制合谋的能力是不同的。阻止规制合谋不仅要设计更好的激励规制,而且这些规制制度要具有事前性、不同于单期规制的信息显示激励机制和规制参与人的时间偏好等。

Martimort[31]进一步从规制分权的角度研究了重新谈判的机制设计。与单一规制者相比, 当实施规制分权时,两个规制者的Stackelberg共同代理博弈 (唯一)均衡表明, 分配效率和被规制者的信息租金都降低了。但是, 当规制者具有有限承诺能力时, 规制分权的静态成本就变为动态收益。分权使重新谈判更难, 并因此能够改善政府的承诺。

Faure-Grimaud and Martimor[14]在一个政治委托人-规制者-厂商的两期规制动态模型中, 研究了政治委托人变更时规制机构的独立性对规制合谋的产生与防范效应,即规制惯性 (regulation ineria)。当独立于政治控制的规制机构预期他不会被未来的政府解雇时, 这既增加了当前规制合谋的机会, 也制约了未来的政府。只有当前和未来的政府具有不同的时间偏好 (折现因子)时, 规制者的独立性才能够产生一个稳态效应, 即当前和未来的被规制厂商发现制定符合他们利益的规制政策更难。

合谋并非能完全阻止, 这主要是基于成本收益原则的考虑。Tirole[10]认为, 如果存在监督者与代理人合谋的某些复杂情形, 尤其是合谋行为的防范是相互交叉影响的时候, 即防范某种情形下的合谋会增加防范另一种情形下合谋的成本, 委托人就会允许某些不重要情形下合谋行为的存在。Che[32]从规制者人力资本投资的视角, 分析了规制中的旋转门效应与规制合谋对规制者的监督激励的影响,表明一定程度的合谋是社会可容忍的。

五、评析与政策含义

1、评析

将信息不对称引入具有层级代理关系的规制体系中,是新规制经济学在规制合谋研究上的独到之处, 并因此较为彻底的解释了规制合谋的机理, 提出了有针对性的激励契约设计、组织形式变更、分权制和承诺能力建设等治理建议。但新规制经济学的规制合谋研究并非已接近完美,事实上它还存在一定的局限性, 并因此提出了未来的主要研究方向。

规范研究上存在的突出问题是规制合谋私下交易(支合同)的实施机制问题。所有的规制合谋模型都假定支合同能得到有效实施。但是, 和一般契约相比, 私下契约的可实施性是一个更为严重的问题。一般来说, 私下契约的执行依靠的是非司法机制, 其中重要的是声誉机制,而声誉机制是在长期重复博弈中形成的。这就形成了这样一种观点:合谋是与长期关系联系在一起的, 并且通过一系列的互利互惠确保得到实施[10]。但是, 这种观点首先将对短期静态模型造成伤害, 其次, 长期重复动态博弈并非单期静态博弈的简单叠加, 而反过来, 一个静态模型下的均衡是否就等价于重复博弈动态框架下的均衡主要取决于博弈双方要有足够的耐心 (折现因子接近于1), 但规制机构的有限任期和承诺能力、规制机构和被规制者共享的信息量多少等无疑增加了双方对未来的不确定性。因此, 如何有效的解释支合同的实施机制仍是一个有待探讨的问题, 它直接关系到规制合谋的实施和治理。

应该看到, 既有研究在很大程度上缺乏产业实证分析支持, 比如对某一产业规制合谋的实证描述、该合谋对产业规制政策实施绩效的影响、对竞争政策的影响、对社会福利结构和剩余分配的影响等。正如Laffont and Tirole[5]指出的那样, 通过合谋活动来干预规制决策制定仅是“冰山一角”, 更大的部分在于企业组织对规制合谋的反映, 政府对规则和政策的制定主要是考虑规制收买的可能性以及规则和政策对产业绩效的影响。实证研究的缺乏一方面使理论 “悬空”, 另一方面与产业组织理论注重实证分析的主流似乎有些偏离。当然, 这可能主要是由于合谋的私下交易特征使相关数据难以获取, 但是如果不能在这方面有所突破, 规制合谋的研究是缺乏说服力的。

2、政策含义

与规制组织体制更为完备、成熟的西方国家相比较,我国规制机构与被规制者之间千丝万缕的利益关联滋生的规制合谋乃至规制同盟现象更为普遍。针对规制合谋产生的信息基础以及我国政府规制的特殊产权基础和体制基础, 对规制合谋的治理应该着重加强以下几个方面:一是实施产权结构改革, 建立自然垄断产业多元化的产权结构约束, 瓦解规制合谋的产权基础。二是减少规制机构与委托人之间的信息不对称。为此需要加强规制程序的公开化、透明化, 规制政策制定过程应尽量引入听证程序, 完善规制听证制度, 加强社会监督。三是约束规制机构的自由裁量权。规制机构必须对其规制行为承担法律责任, 为此需要以法律形式固化规制机构的权利和责任并能得到有效实施。四是规制合谋威胁下的规制政策选择。当规制合谋加剧自然垄断造成的社会收入分配不公时, 宜采取低强度的激励性规制。尽管信息不对称下分配效率与租金之间的权衡是委托人 (政府)选择不同强度激励方案的重要变量, 但是当规制合谋加剧社会收入分配不公时, 政府将不得不考虑社会公平, 为此不惜以低效率来降低租金。事实上, 只有当规制合谋不甚突出时, 效率与租金之间的选择才是政府仅有的权衡, 政府也才具有实施高强度规制方案的基础。

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