欧洲共同农业支持政策经验及其对中国的启示

唐力翔 黄小平

(1.湖南财经高等专科学校, 湖南长沙 410205;2.湖南师范大学 商学院, 湖南 长沙 410081)

一、引言

自从2001年正式加入WTO以来, 中国农业已全面卷入全球竞争格局。面对日益激烈的竞争形势, 党的十六大明确提出 “统筹城乡经济发展, 建设现代农业, 发展农村经济, 增加农民收入, 是全面建设小康社会的重大任务。”那么, 我国到底如何从重视农业到真正从农业支持政策层面来加快农业发展呢?当前, 德、法、英、美、日等发达国家的农业支持政策和保护体系比较完善, 研究这些国家的农业支持保护政策体系对于我国推进农业发展、统筹城乡二元经济发展和全面建设社会主义新农村, 具有非常重要的现实意义。

农业支持政策是农业核心政策体系, 国内外相关研究可谓汗牛充栋。最早的研究体现在美国1933 的 《农业调整法》 (The Agricultural Ad justment Act of 1933)中, 该法认为农业支持政策的主要目标是支持农民收入, 这是农业支持政策的萌芽阶段。真正对农业支持政策进行比较规范的讨论和研究, 是从1957年欧洲共同体成立及其 “共同农业政策”出台后开始的, 这一阶段属于农业支持政策体系形成阶段。在乌拉圭回合之前, 理论界对于农业支持政策的研究集中在农业国际贸易政策上, 关注点集中在农产品的高关税和出口补贴上[1]。随着经济自由化的不断推进, Eric A.Monke＆ScottR.Pearson(1989)[2]、 Wilfrid(2002)[3]等, 开始将研究的重心转向其国内农业支持政策的研究, 同时也注意到各国农业支持政策的执行程度对农业支持政策效果有比较大的影响。Olga Melyukhina(2002)通过对七个被监测国家 (保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、罗马尼亚、俄罗斯和斯洛文尼亚)的生产者支持等值和消费者支持等值的测算来研究转型国家的农业支持水平[4]。国内的相关研究主要体现在农业支持政策的财税补贴方面, 孙大光 (2002)[5]通过对直接收入补贴的特点及欧、美直接收入补贴改革的分析, 强调我国农业支持的一个方向是加强对农民的直接收入补贴;程国强 (2000)[6]指出, 在WTO框架下, 我国农业的有效保护应以通过强化国内政策为主, 即把农业国内支持,尤其是 “绿箱”支持作为农业政策调整的关键。

通过对比分析国内外相关研究文献, 我们认为这些研究的共性在于——如何通过财税政策等农业支持政策体系来确保农业快速发展, 当然国外的研究更为系统深入, 试图借助实证分析工具进行研究, 以便测度农业支持政策的水平及其实际效果。这里无意对国内外相关文献作深入比较评析, 主要目的在于系统考察欧洲农业支持政策的相关经验及其对中国的启示。

二、欧洲共同农业支持政策的基本内容

这里所讲的欧洲国家主要是指欧盟国家, 因此笔者所讨论的欧洲共同农业支持政策也就是指欧盟国家的共同农业支持政策。作为全球最大的区域经济共同体, 共同农业政策是其内部实施的第一项共同政策, 其最初目的是为了容纳各会员国组成欧洲共同市场、支持农场所得及保障共同市场的粮食安全, 其主要目标是通过促进技术进步, 保证农业生产的合理化发展以及对所有生产要素特别是劳动力的最佳利用。欧洲共同农业支持政策主要包括以下内容。

1、共同农产品价格支持体系

欧洲共同农业支持政策运行机制的关键和核心是共同农产品价格支持体系。在共同农业政策中, 统一价格是通过欧盟对农产品制定的一系列共同价格来实施的。欧盟主要的农产品通过价格干预和与此相联系的对外保护而获得补贴。这种共同农产品价格并非是一种实际的市场价格,而是为管理农产品共同市场而设定的各种价格。截止 20世纪90年代初, 欧共体国家的谷物、水稻、蔬菜、水果、糖类、酒类、烟草、牛奶、肉类、油料等10多类农产品全部置于统一的农产品价格体系之中, 占到欧共体生产的农产品的96%左右。欧洲国家共同农产品价格支持体系主要包括目标价格、门槛价格和干预价格三种, 其具体作用机制见下图1。

图1 欧洲共同农业政策农产品价格支持体系作用机制

图1 中的目标价格是欧盟制定的对农业生产者的指导价格, 由欧盟部长理事会根据有关农产品在欧盟共同市场上的最高价格每年确定一次, 是生产者价格浮动的最高上限, 该价格在一定程度上起着保护消费者利益的作用。干预价格是生产者每年出售农产品可以得到的最低价格, 当市场价格下降到干预价格以下时, 市场管理组织即以干预价格无限制地收购农产品, 以保证农产品价格不再下跌,从而确保农业生产者的收入不低于干预价格的水平。因此, 干预价格代表了欧盟内部市场有关农产品的最低价格, 它可以保证生产者收回生产成本并获得一定量的利额, 也是农民最低收入的保证。门槛价格即为进口农产品的控制价格, 它是为了避免共同体外其他国家农产品的低价竞争而设立的, 其目的在于防止出现因大量进口价格低廉的农产品而引起欧盟内部市场同类产品价格的下跌, 而损害其农业生产者的收入。

总之, 欧洲国家内部农产品市场是一个相对独立的市场, 实行共同定价, 农产品可以在内部自由流通, 而对来自外部的进口产品则征收统一的关税, 并通过以上三种价格来支持和保护欧洲国家内部的农业利益不受损害。

2、共同农业市场组织、农业指导和保证基金

欧洲农业共同市场组织 (CMOS)的目标和任务是促进和实现农产品的自由流通, 包括在欧共体内部的自由流通和对欧共体外的贸易发展上。根据这些组织机制所覆盖的生产领域和范围的不同, CMOS大致可以划分为四种类型:一是按照生产要素对生产者提供资助;二是根据生产水平的一定比例提供资助;三是对成本主要由消费者承担的产品提供支持;四是允许市场自发调节供求波动而只有极少的干预[7]。欧盟自1962 年1月建立其第一个农产品市场组织即谷物共同市场之后, 几乎所有的主要农产品都相继建立了其相应的市场组织, 每个市场组织都设有一个管理委员会, 成员由各成员国委派, 并由欧盟委员会的一名官员主持, 按照规定的办法统一管理和控制该种产品在欧盟内部的自由流通和市场价格。

为了确保共同农业市场组织的正常运转以及共同农业政策的资金支持能够源源不断的到位, 欧洲早在1962 年4月建立的 “欧洲农业指导与保证基金” (EAGGF), 它是1962年1月达成的有关共同市场组织的支持方法的一揽子协议的产物, 这些协议中包含了一项建立EAGGF的财政金融条例, 以便支持出口退款、市场干预和结构调控。而且, 市场组织的正常开支中EAGGF所占的比例在逐年攀升。共同农业基金的职能是为共同农业政策提供起码的费用。它确保其绝大部分资金用于支持有关农业市场管理, 其主要开支项目包括支持农产品出口的出口补贴、农产品市场的干预费用以及因货币汇率波动而引发的货币补偿金。除此以外, EAGGF用于农业生产结构调整的资金约占5%。可以说, 从 1962年 4月最早建立的 “欧洲农业指导与保证基金 “(EAGGF)以来, 该基金至今仍是欧盟共同农业基金中最为重要的组成部分。

3、共同农业公共服务政策支持体系

欧洲国家对农业的公共服务, 主要是中央和地方各级财政为农业发展提供的各种服务性支出, 主要包括农业科研、病害虫控制、农民培训、农业技术推广和咨询、检验检测、市场服务和基础设施服务等。其中一些国家还设有农业灾害救助、农业结构调整援助、生态环境补贴、休耕和贫困地区支持补贴项目等。

最近几年来, 欧洲国家 (欧盟)还提出了新的农业政策目标, 主要包括提高农业竞争力保证食品的安全性和质量, 采取环保的农业生产方法, 稳步提升农民收入, 相关的政策措施主要有对农民的直接补贴, 也包括对农民生产环境保护、农民技术培训、产业鼓励等间接补贴。针对农业发展对环境的不利影响的加大, 强化对农业环境保护的支持力度, 把其作为WTO的 “绿箱政策”中保护农民利益、稳定农民收入的一项重要举措。如对自愿在种植业中减少使用化学、杀虫剂而蒙受损失的农民给予补贴, 对农业利用价值不大的土地进行粗放型经营耕作、退耕还林。

4、共同农业财税、农业信贷和保险支持体系

欧洲国家针对 2002 年 “共同农业政策改革方案”,在调整财政支农结构重心的同时, 严格限制甚至取消对不遵守相关规定农民的直接收入补贴。税收支持是欧洲共同农业政策发展的重要方向, 其支持的主要是不单独设立面向农业的税种, 并在增值税和所得税政策上给农产品和农民以优惠。比如在所得税政策上, 既包括增加农产品的成本分摊, 允许其将生产费用一次性从税基中全部扣除, 农民还可享受一定比例的税额减免;在增值税政策上, 可以采用免税、适用特别税率和按比例税率纳税等多种优惠措施。

除了财政税收政府支持以外, 信贷支持和农业保险也是欧洲共同农业政策支持的改革方向。信贷支持是通过政策性的农业金融机构发放低息贷款, 鼓励农户增加农业投入, 也有一些欧洲国家采取财政补贴的办法, 鼓励商业金融机构发放农业贷款。而农业保险则是为了分担、化解农民的风险, 政府对农产品在耕种前期、种植过程中和管理与销售等各个阶段都进行保险。农业保险的基本形式有补给保险机构和补给投保农民两种, 有时还可以根据形势发展的需要, 采取明补或暗补等多种形式, 这些相关措施都在不同程度上规避和化解了农业风险。

三、欧洲农业支持政策对中国的启示

由于农业是受自然因素影响最大的弱质产业, 而世界各国的自然环境存在较大差异, 因而各国的农业支持政策也不尽相同, 但无论是发达国家还是发展中国家, 都义无反顾地推行农业支持政策是相同的。通过分析欧洲国家农业支持政策措施及其实践, 笔者认为以下几点启示值得我国学习和借鉴。

1、重视农业结构调整政策在我国农业结构优化升级中的作用

我国当前农业财政支出结构不尽合理, 直接投向农业生产经营的数量过多, 用于农村公共产品供给的资金数量相对较少, 生产性支出少, 非生产性支出多。事业费支出严重挤占生产性支出, 而且事业费用于养人的过多, 用于办事的少。2001年我国财政农业支持总量为2047.58亿元人民币, 从结构看, 农业基本建设、农业综合开发和扶贫支出合计678.15亿元人民币, 占33.1%;支援农村生产支出、农林水气象部门事业费支出合计 708 亿元人民币,占34.6%;流通补贴 617 亿元人民币, 占30.1%;其余占2.2%[8]。

欧洲农业结构调整政策的主要经验启示是 “减人口、扩规模、多渠道帮助”。因此, 我们应从农业人口的精简、农业规模化经营和千方百计利用各种方式支持和帮助农业结构优化升级。借助欧洲农业结构调整政策的经验,我们可以从以下几个方面着手来推进农业结构优化升级。一是精简农业从业人数, 想方设法转移农村剩余劳动。二是努力推进农业经营的现代化。只要是通过专项计划能够推进经营现代化的农业经营者, 符合规定的条件, 就可以申请并得到相关的资助。三是通过直接补贴的方式, 导入生产结构调整计划。为了获得该计划的直接补贴, 要求农民参加减少一定比例的种植面积的生产结构调整计划, 同时对耕地休耕每亩给予一定数额的人民币现金补助。四是从源头上着手, 改进农村社会经济结构。通过建立类似“社会经济指导机构”, 采取为农业经营者提供经济信息、经营方法和进行职业培训等手段, 使农业发展具备良好的社会基础。

2、进一步强化财政金融支农的政策支持和扶助力度

农业财政支持的实质就是加大财政政策对农业的倾斜, 首先要增加财政对农业的投入总量。由于欧洲国家对农业进行支持的历史比较长, 在这一漫长的过程中, 在财政、金融和保险支持农业发展方面均形成了各自的多样化的农业支持方式。因此, 我们完全可以吸收其成功的财政支农经验, 从而真正解决我国农业发展这一重大问题。在财政方面, 我国当前财政对农业投入过低, 1978年以来,我国财政支农支出占农业总投资的比重逐年下降, 1978年为31.4%, 1985年降为19.6%, 1990 年为17%, 1997年略有回升, 但仅为 17.6%。据测算, 要实现农业支出占农业投资的比重由2000年的18.80%上升到 2007年的26.95%(见表1), 必须得确保我国财政对农业支出每年的增长速度不得低于8%。为此, 我国也可以实行各种补贴, 支持基础设施建设、科技研究等, 并由以前的价格补贴向直接收入补贴转变, 政府的直接补贴不再借助产品和流通程序, 财政支出直接用于农民, 其效果被证明远远强于间接补贴。在金融方面, 鼓励各种金融机构深入农村,形成多种金融机构在农村共存的竞争格局, 并激励各银行和金融机构提供各种不同的农业金融产品, 以弥补 “三农”发展资金不足。在农业保险方面, 尝试发展农产品保险等多种险种, 扩大承保范围, 进行保费补贴, 等等。我国也应为农业和农民的发展提供多样化金融保险的服务和支持, 以适应不同层次的需求。

表1 2000-2007年我国农业资金来源结构分析单位:亿元

3、保持农业支持政策的连续性和与时俱进性

欧洲国家对农业支持政策的重视程度非常高, 欧盟共同农业支持政策具有相当程度的连续性和与时俱进性。欧洲国家农业支持政策不仅在方式方法上呈现出多样化, 而且这些措施都是根据本国农业生产发展情况和经济的发展水平所制定的。由于各国的国情不同, 农业经济发展的程度不同, 各国对其农业支持体系的改革力度也不尽相同,但这些不同的支持方式均适应了各自不同时期农业发展的要求, 在一定程度上起到了支持农业的作用, 发达国家的农业支持呈现出了与时俱进的特征。我国由于经济水平的限制, 过去对农业的支持难以满足农业发展的需要, 不能随农业的发展而随之发展, 今后要借鉴国外的经验, 使对农业的支持与时俱进。与此同时, 我国还应考虑不同省市的农业发展特点, 推行有针对性的农业支持政策, 并且要特别注重农业支持政策措施的连贯性和时效性。

四、结语

对农业的改革和发展进行支持是一项系统工程, 尤其对于有9亿多农民的发展中国家而言, 我国农业支持政策的改进和完善, 道路还会很漫长, 有时甚至还会走湾路。从这个意义上讲, 完善我国的农业支持政策任重道远。但欧洲国家农业支持政策的经验表明, 完善农业支持政策不仅非常必要、有重要的现实意义, 而且对未来的农业、农民和农村参与激烈的国际竞争至关重要。我国应在重视农民这一主体的基础上, 进一步加强农业支持政策的建设步伐, 利用财税、金融和保险等各种政策支持工具, 积极推进城乡二元经济结构、农业内部结构等结构的调整升级,同时要审时度势, 把握相关政策的连续性和与时俱进性。从另一个角度来看, 当前我国农业、农村和农民的特殊性, 决定了我们与欧洲农业发达国家在农业支持政策上还是存在重大差异, 我们只能是在立足国情、国力的基础上, 吸收其成功经验, 努力完善我国的农业支持政策, 并积极地付诸实施。

(编辑:芝山;校对:朱恒)

[1] Clark, J.Economic cost, scale efficiency and competitive viability in banking[J] .Journal of Menoy, Credit, and banking, 2000,(28):13-25.

[2] Eric A.Monke and Scott R.Pearson, 1989.The policy analysis matrix for agricultural development.Journal of Menoy, Credit and banking, 2000, (28):13-25.

[3] Legg, Wilfrid, 2002.“The Evolution of Agricultural Policies in OECD Countries as Reflected by the Level and Structure of Agricultural Support,”Paper presented at the Workshop on Agricultural Policy Adjustments in China after WTO Accession, Beijing,China.244-261.

[4] 庹国柱, 王国军.中国农业保险与农村社会保障制度研究[M] .北京:首都经济贸易大学出版社, 2002, 95-100.

[5] 孙大光.直接收入补贴改革与我国农业国内支持政策 [J] .中国农村经济, 2002, (1):21-29.

[6] 程国强.WTO框架下的中国农业 (下) [J] .世界农业,2000, (6):5-6.

[7] 赵昌文, Nigel Swain.欧盟共同农业政策研究 [M] .成都:西南财经大学出版社, 2001, 50-51.

[8] Christopher Heady.Optimal Taxationas a Guide to Tax Policy:A Survey[J] .UK:Fiscal Studies, 2002, (14):35-37.