陕西省农村土地权利流转的现状和难点透析——基于陕西省农村土地权利流转的调查研究

刘晓平, 宁立功

(西安工程大学人文学院， 陕西 西安 710048)

0 前 言

近几年来，随着社会经济转型和城市化的发展，土地问题日益成为人们关注的焦点，基于土地征收产生的社会纠纷出现愈演愈烈之势.毫无疑问，土地是人类生存、社会发展最基本的基础和条件，如果土地问题解决不好，不仅会影响到社会的平稳发展，甚至会诱发较大的社会动荡.很多学者对完善土地征收、土地承包经营权流转等法律制度给予了很高的关注度，并阐述了仁者见仁、智者见智的观点，对促进土地相关法律制度的完善起到了良性促进作用.“没有调查就没有发言权”，2009年暑假笔者所在课题组对陕西省土地权利流转情况进行了一次社会调查，以期为农村土地法律制度的建立健全添一份绵力.本次的调查范围覆盖临潼、咸阳、延安等农村地区，问卷涉及农民法律意识、土地承包经营权流转、土地征用等内容，共发放调查问卷168份，收回136份，确认真实有效的问卷82份.在对问卷进行整理分析的基础上，本文主要针对土地承包经营权流转、土地征收、农民法律意识3个问题进行阐述，并提出笔者浅显的完善建议，以资共享.

1 陕西省土地承包经营权的流转现状和难点

土地权利的流转是指土地产权在主体之间的变更，它包括土地所有权在不同所有权主体之间的变更和土地使用权的流转，前者主要体现为土地征收，后者主要体现为土地承包经营权的流转.课题组在对陕西农村土地流转的形式和相关内容进行调查和分析的基础上，认为完善土地承包经营权流转制度是提高农村生产效益的重要举措.

表1 陕西省农民土地承包经营收入表

1.1 陕西省农村土地承包经营权流转的必要性分析

据调查显示，陕西省农民的土地承包经营收入很低(如表1所示)，每年每亩收益不足1 000元的农户占被调查对象的比例很大.显然，每亩不足千元的年收入让一般家庭维持基本的家庭生活开支非常困难，如果再供养老人和孩子，会让很多家庭捉襟见肘.如果农户种植经济作物，收入会高一些，年收入可达10 000多元，但要维持4-2-1结构家庭的正常运转仍很艰难.穷则思变，土地承包经营权的流转可在一定程度上搞活农村经济，缓解农村压力.

(1)实现农民收入多样化和农村人力资源的优化配置.我国人均占有耕地少，农村富余劳动力多，在经营土地入不敷出的情况下，允许土地承包经营权在自愿协商的前提下流转可使拥有一定劳动技术的农村劳动力从农业生产中解脱出来，从事其他产业或进城务工，同时还可使土地向种田能手和经营者转移，从而使农村劳动力按市场规律优化配置.鉴于土地承包经营权的特殊性，我们称这种权利的流转为离土不离权的物权流转方式.所谓离土是指富余农村劳动力脱离土地从事其他产业，形成农民工、个体工商户或其他产业经营者阶层；所谓不离权是指这部分脱离农业生产的农民仍拥有最终的土地承包经营权.离土不离权的土地承包经营权流转方式是现阶段实现农村稳定发展的重要举措.一方面，它为农民返回土地提供了可能.结合我国国情，现阶段土地仍是农民唯一可靠的生存保障资源，脱离土地成为农民工或其他经营者的“农民”身份的双重性，使他们无法在就业、福利、生活上享有与城市居民同样的权利，所以当他们不被城市接受或者无法找到自己的社会位置时可以重新回到农村，土地成为他们生活的最后保障.另一方面，脱离土地的农民进入城市后从事其他生产经营，势必无法按期回乡从事农业生产，土地可能会被抛荒弃耕，这种状况是他们所不愿意看到的，土地承包经营权的流转必然成为这部分“农民”的选择.综上，土地承包经营权的流转是在现有土地所有权制度不变的情况下提高农村农民收入，实现劳动力优化配置，进而实现农村经济稳定发展的科学选择.

(2)实现农业生产规模效益的需要.在改革开放初期，由于生产力水平低下，商品经济几乎不存在，农民对土地有着高度的依赖性，土地在相当程度上承担着养育、就业、保险和生活福利等的社会保障功能，远远高于土地作为生产要素的生产功能；农地产权制度的设计在于保证“耕者有其田”，不存在把土地作为产权加以利用的现象，更不存在土地承包经营权的流转.在该阶段，农村土地承包经营制度无疑是成功的，它不仅实现了社会主义的土地集体所有制度，而且它通过家庭承包的方式使农民扮演了劳动者和生产经营决策者的双重角色，获得了剩余产品的所有权和支配权，从而提高了农民的劳动积极性，推动了农业生产和国民经济的发展.但随着商品经济意识的深入人心和科学技术的发展，这种“一人一亩三分地”的小规模分散经营的种田模式日益显露出其弊端，不仅阻碍了农业生产结构的调整和优化，还阻碍了现代化的耕作机械和技术应用，导致农业生产效益低下.农民的增收欲望使家庭小规模分散经营的模式已经很难适应形势的需要，因而在我国部分地区出现了农民弃耕抛荒的现象.在维持农村土地承包经营制度不变的情况下，我们要扭转现状， 改革和调整的主要方式就是实现土地承包经营权流转.通过土地承包经营权流转， 使土地向种田能手和经营者集中，从而提高农业生产规模，实现规模化经营.规模化经营不仅实现了现代农耕技术和机械在农村的推广，节约了农业生产的开支，加快了农业生产向产业化推进的步伐，在提高农业生产规模效益的同时，还实现了农业生产的市场效益.

表2 陕西省农村土地承包经营权流转方式调查表

(3)实践中土地承包经营权流转现象已大量存在.课题组调查发现，40.2%的农民将土地承包经营权以转包的形式转移给他人生产经营，28.04%的农户将土地承包经营权出租(如表2所示).与法律制度的目的——最终为社会经济发展服务相适应，法律只能努力规范这种现象，而不能对它做出禁止性规定.

1.2 土地承包经营权流转制度的完善

土地承包经营权流转制度的完善需要从制度化、科学化、多样化等多维度系统进行，本文笔者仅针对流转形式的多样化进行讨论.

根据现行土地承包经营法律制度的相关规定，土地承包经营权的流转方式有转包、互换、转让、出租4种.所谓转包是指承包方在土地承包经营权有效存在的前提下，在承包期内依法将部分或者全部农村承包地的使用权转移给同一集体经济组织内其他农户从事生产经营的行为.所谓互换是指农村土地承包方之间在土地承包经营权有效存在的前提下，为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权.以互换形式进行土地承包经营权流转的，互换双方丧失其对最初土地的土地承包经营权，而同时取得互换对方的土地承包经营权[1].所谓转让是指在土地承包经营权有效存在的前提下，经发包方同意，在承包期内承包方依法将土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户的行为.所谓出租是指在土地承包经营权有效存在的前提下，在承包期内承包方依法将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营的行为.土地承包经营权出租后，原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包经营合同规定的权利和义务，承租方按出租时约定的条件对承包方负责[2].这4种流转方式对搞活农村经济、拓宽农民收入渠道已经和正在发挥着重要的积极作用，但发挥重要融资功能的抵押和促进规模经营的入股原则上却被排斥在土地承包经营流转之外.

(1)抵押.依据《担保法》、《物权法》、《农村土地承包经营法》的相关规定，土地承包经营权的抵押仅适用于不宜采取家庭承包方式,通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等的土地承包经营权.对土地承包经营权能否普遍适用抵押的问题，理论上有不同的看法.有人认为，基于农村土地生存的保障功能，不得用于设立抵押.笔者认为，在不改变土地用途的前提下，实现土地承包经营权的抵押不仅可行而且具有重要意义：一方面，增加农民的融资渠道.抵押是一种不转移占有的融资方式,抵押人在抵押期间仍享有土地的占有、使用、收益权.如果土地承包经营权可以成为抵押权的客体,实现抵押,农民不仅可以继续从事农业生产获得收益,同时还可以通过抵押获得更多的资金,为农业生产和非农生产的投入获取资金来源，因此土地承包权的抵押不仅可以提高农民收入,还可在一定程度上解决农村剩余劳动力的问题.另一方面，有助于提高土地利用率.农地抵押的实现，意味着农地资源的土地承包经营权由缺乏资力的主体转向拥有充足资力的主体，通俗的说就是如果抵押人无力还债，只得交出土地，土地承包经营权转移到有资金和能力的开发者手中，这种情况有利于提高土地的利用效率.

(2)入股.所谓入股是指土地承包经营权人可以将土地承包经营权作价入股，并按照股份取得一定收益的的行为[3].类同抵押，入股作为土地承包经营权的流转方式被现行法律严格限制，同样仅适用于不宜采取家庭承包方式,通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩的土地承包经营权.土地承包经营权的作价入股是否具有普适性，理论上看法不一.反对者认为将土地承包经营权作价入股，设立有限公司，公司如果经营不善导致破产，可能引发农民的失地风险.鉴于我国农村土地“与生具有”的社会保障功能以及承包的土地权利不同于一般单纯财产权利的特性[4]，公司破产导致入股农民丧失土地的现象是农民难以接受与承受的，也是政府不希望出现的，它甚至可能会诱发更尖锐和深层次的社会矛盾.很明显，在现有的法律制度框架内嵌入土地承包经营权入股有一定难度，但并非不可行，实践中土地作价入股已有了可资借鉴的鲜活案例，如农民创业园经营模式.农民创业园经营模式是指在不改变土地用途的前提下，在土地承包经营合同的有效期内以农民剩余的土地承包经营权入股成立有限公司的经营模式.以该方式成立的有限公司主要以高产量、高科技农产品的经营为主，在相对大的范围内实现产、购、销网络，不仅可提高农地的产量和收益，提高农民的收入，还可促进农村经济的产业化和多样化发展，促进农村的规模化经营，实现农业生产的规模效益，进而促进农村城镇化发展，最终实现农村和城镇的无缝化衔接.该模式自从在南方一些地区实行试点以来，已经取得了一定程度的成功，并逐渐成为沿海地区农民普遍认可的一种土地承包经营权流转方式.作为为社会可持续发展提供服务的法律制度，只能对其进行规范.当然土地承包经营权入股的法律确认还需要相关配套制度的完善(如基于公共利益的土地征收制度)，以减少公司发展中的不稳定因素所带来的风险.

2 陕西省土地征收的现状和难点

表3 陕西省土地征收情况调查表

随着社会和城市化的发展，土地征收以及由其引发的一些社会矛盾和纠纷呈现愈演愈烈之势，陕西省自不能“置身度外”.据课题组的调查统计显示，有56.09%的被调查对象经历过土地征收(如表3所示)，征地农民占了被调查对象的多数.在笔者走访临潼的调查对象时还了解到，土地征收程序违法、补偿不到位、征地农民救济权利得不到保障的现象严重；在获得既得利益的情况下，农村集体的代表——村民委员会甚至“协助”建设单位征地.因此完善我省土地征收制度，切实保障农民权益需要从以下几方面入手.

2.1 完善农村集体土地出资人制度

在农村集体土地征收的过程中，内部所有权主体缺位、外部监管缺失是农民土地权益保护可望而不可及的主要原因.要在土地征收中保障农民权益，首先需要解决集体土地所有权主体、监管主体缺位问题.

(1)建立集体土地资源经营管理委员会.借鉴国家资产管理委员会的构建和运营模式建立集体土地资源经营管理委员会，将其作为农村集体土地的出资人或产权代表人，以事业单位和市场主体的身份在国土资源部门制定的规划框架内，在国土资源部门的监管下，参与土地市场.集体土地资源经营管理委员会以对农民集体负责为己任，主要职责是负责农村集体土地流转政策或制度的制定、理顺农民和农民集体的利益关系、保障农民集体在土地产权流转中的权益等.集体土地资源经营管理委员会制度可以有效解决在土地权利流转中农村集体土地所有权主体缺位问题.

(2)成立村民代表会议.村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，农村集体土地由村民委员会经营管理，但村民委员的受教育水平和综合素质普遍较低，更缺乏对土地市场的准确把握能力，将农村集体土地的运营管理交付给村民委员会是其难以承受之重，所以实践中出现村民委员会“协助”土地征收的现象也不为奇怪.为应对村民委员会的“先天”缺陷，我们可选择重置村民委员会，剥离其土地经营管理的职能，将其作为单纯的管理公共事务的机构、代表民意的机构，并代之成立村民代表会议.村民代表会议是农民集体意志形成机构，依民主程序产生，受农民集体监督，受制于农民集体意志，不称职代表可按程序随时撤换.土地是农民赖以生存的最宝贵资源，故还应赋予村民代表会议集体土地流转的最终决定权，以制衡集体土地资源经营管理委员会.

(3)重新定位国土资源部门职责.重新定位国土资源部门的职责，使其回归监管角色，而不是扮演土地所有者及土地审批的角色.土地监管是政府的职责，作为监管主体，国土资源主管部门的主要职责包括：对土地使用年限的监管；对国有、集体土地经营、管理的监管，如在土地流转中有无权钱交易和国有、集体土地流失等现象的监管；维护土地市场秩序；打击土地交易的欺诈行为等.

2.2 完善司法救济制度

现行法律为保障农村集体土地成员权已有相应规定，如《物权法》63条.该条规定不仅宣布集体土地所有权受法律保护，而且明令禁止任何单位和个人的侵占、哄抢、私分和破坏等行为，显然这里的任何单位和个人包括农村委员会、政府机关及建设单位等.同时该条第2款还规定了农民的诉权，在集体经济组织或者农村委员会或其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益时，权益受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销.

表4 土地征收中农民维权途径调查表

但关于土地征收的诸多案例表明在现有的法律制度框架下，受侵害的农民权益要得到有效的法律救济仍很艰难.主要原因有二：第一，农民的法律维权意识欠缺.调查显示，有20.7%(如表4所示)的被调查对象选择政府怎么决定，就怎么处理，完全处于被动地位，法律维权意识欠缺.社会制度的设置与社会意识的提升是相辅相成的，完美的制度设置如果没有相匹配的社会意识，则其实施效果会适得其反；要进行制度设计，需要意识先行，而要完善法律救济制度，需要农民法律意识的提高.第二，司法救济制度不完善.调查显示(见表4)，在被调查对象中，有24%的农户在土地被征收且没有得到适当补偿的情况下选择单门独户维权，有26.8%的农户选择由集体派代表与建设单位协商解决，还有21.9%的农户选择由集体组织派代表与政府协商解决，可见在陕西省征地农民中有相当部分的农民有一定的维权意识，但基于诉讼成本的考虑或者农民的忌诉心理作祟，使他们的维权仍处于一种感性状态，这可以从近期发生的一些土地征收维权实例得以佐证.所以要减少土地征收中的纠纷和矛盾，我们不仅需要进一步完善便于农民诉讼的司法救济制度，更重要的是还要加强农民法律意识的培养.

(1)建立专司保护农民土地权益的土地法庭.鉴于农民受教育水平低，缺乏基本法律素养，以及农村交通不便和农民地位弱势等因素，可以考虑建立便于农民提起诉讼、适合农民特点的土地法庭.该法庭专门受理侵害农民土地权益的案件，该类案件包括农村委员会、农村委员会负责人或其他的任何单位侵害农民土地权益的案件，土地征收中程序不合法案件，土地补偿不足案件等.

(2)加强农民法律意识的培养.培养农民的法律意识，普及法律教育，使其善于在其权益受到侵害时用法律武器来保护权益，也是当务之急.

(3)降低诉讼成本.农民的收入很低，调查显示，每年每亩的收入在1 000元以下的农户占调查对象的57.3%，按一家三口占地3.3亩计算，农户每年的农地收入不足3 300元.如果诉讼成本过高，农民可能会基于成本考虑选择放弃维权.

3 结束语

我国农民人口多，负担重，全国13亿人口需要农民提供基本口粮，所以切实保障农民权益，提高农民劳动的积极性，是我国社会变迁和经济制度转型中的重点.陕西省作为农业大省，要在社会急速变迁和经济转型的过程中稳步前行，妥善解决农民问题亦是重中之重.完善农村土地征收和土地承包经营权流转制度只是完善农村土地权利制度的一部分，要实现农业经济的稳步发展，还需要其他配套制度的改革和完善.虽然此过程漫长而艰难，但在以经济发展为中心这一社会发展总方针的指导下，完善土地权利流转制度，使其实现与现有法律制度的无缝接入，也并非遥不可及.

参考文献

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