韩国近五十年来发展战略的变迁——开发主义和新开发主义视角

吴东建

(北京大学环境科学与工程学院,北京 100871)

韩国近五十年来发展战略的变迁
——开发主义和新开发主义视角

吴东建

(北京大学环境科学与工程学院,北京 100871)

本文从开发主义和新开发主义视角分析了韩国近 50年来发展战略的变迁,研究了以开发主义为中心的韩国现代化过程,剖析了在新自由主义时代韩国开发主义的新变化。指出新开发主义在韩国的出现意味着韩国政府所追求的开发主义在新自由主义时代市场至上趋势中的适应。

韩国;开发主义;新开发主义

1 韩国的开发主义

1.1 韩国是开发国家

在经历了 35年日本殖民地统治和 3年战争之后,1950年代的韩国是当时全世界最贫穷的国家之一。然而,从 1960年代开始,军事政府在美国提倡的开发主义的影响下,实施了经济发展计划,实现了快速的经济增长。工业开发区、大型水坝、道路的建设等开发项目带来了整个国土空间的变化及全面的环境破坏。当时,国家主要的经济政策是“不均衡增长论”,即将有限的资源集中投入到国家选定的特定部门后,试图以其成果带动别的部门的发展。国家干预了经济运行的各个环节并在其中分配资源。国家成为最强大的开发主体,采取这样经济增长的国家也就是 Cardoso和 Fernando意义上的“开发国家”。Cardoso和 Fernando首先提出“开发国家”的概念,并且把开发国家的特点归结为以下两点。第一,开发国家的工作重点放在物资生产,鼓励资本积累。第二,开发国家主张,国家能够代表国民的共同利益,提倡政府行为就是国家的发展[1]。在 1960年代的韩国,“开发主义 (Developmentalism)”作为开发国家的理念,渗透到从国家到个人的价值判断、行动中。可以说,韩国的现代化发源于政府主导的开发主义。韩国很快从农业国家转变为工业国家,成为一些发展中国家学习的榜样。

不过,以政府主导型,出口导向型的“压缩式经济增长方式”带来很多弊端和矛盾,其受害者大部分集中在以农民和工人为代表的社会上的弱者,自然环境也遭到破坏。首先,把国土改造为有经济价值的开发活动就是把国土当作一种商品,这种意识容易导致国土空间的盲目开发和环境的无序利用。第二,在开发国家影响下,政府官僚、国立研究机构、民营企业、政治家之间容易形成利益集团,他们不断寻找新的开发项目,努力创造新的赢利机会。第三,利益集团的形成造成了社会贫富差距的拉大,农产品的低价政策和劳动者的低工资政策恶化了代内的不公平。可以说,韩国的经济增长是以对劳工和环境的双重剥削为代价实现的。

1.2 韩国走向开发主义的动因

1.2.1 开发主义的泛滥

二战之后,大部分第三世界国家获得了解放。1949年,美国总统杜鲁门在自己的就任演说中提到“未发展国家”(Underdevelopment Country),并提出美国对未发展国家进行技术、经济上的援助,帮他们发展起来。杜鲁门演说的时代背景是:第一,二战后,美国从欧洲接任经营殖民地的霸权,不过不能用过去的支配方式,因此开始摸索新的支配方式;第二,冷战刚开始,美国跟苏联争霸第三世界国家的领导权;第三,美国在二战中积累的雄厚资本正在寻求投资对象[2]。开发主义在此时代背景下应运而生。

开发主义掩藏着深层次的新殖民扩张含义,二战之后,旧殖民统治体系迅速瓦解,新的国际关系体系尚待形成,发达国家与未发展国家之间的不平等关系以新的形式展现。首先,开发的对象国不是美国而是第三世界的穷国;开发主义包含着不属于西方经济制度的所有国家,都是未发展国家。第二,开发的需求不是从内部自发的而是从外部给予的强制性的,开发的主体不是第三世界国家本身,而是美国为代表的发达国家。第三,开发主义的性质是非常单调而且单线性的,因为,对第三世界国家来说,只能选择一个发展模式,就是西方的市场资本主义。

1.2.2 国家力量的强大

在资本主义社会,国家的两大基本功能是为资本提供持续的创造利润的环境,而且,通过社会福利政策满足社会成员对生活稳定的要求,巩固国家权力的正当性。国家的两大功能在不同的国家体现不同的方向,在各别国家,市民社会的力量越大,国家更注重社会福利政策,市民社会的力量越小,国家更注重通过经济增长政策为资本提供创造利润环境。与英国的工业革命相比,德国、意大利、俄罗斯、日本等后发国家缺少资本,因此,国家代替资本,成为工业化的主体,直接干预资源的形成和分配[3]。韩国经济增长的主要动力在于国家实施了对经济发展进行政府强力干预为主的政策,尤其像韩国一样的后发工业化(Late Industrialization),为赶上先发工业化国家,更需要凸出国家的作用[4]。

1948年,韩国政府成立后,日本殖民地时代的亲日派继续担当韩国的执政实力,导致市民社会弱化,相反,国家的力量进一步得到巩固。1961年,通过军事政变,军事政府成立。军事政府需要通过经济增长来获得政权的正当性,也要得到国民的支持。军事政府以反共主义为执政理念控制劳动者的正当权利,发达国家的环境污染型、劳动密集型工业在韩国大量设立。政府通过各种政策支持、控制企业,压制劳动工人的正当权利,维持低工资水平。国家是在韩国社会最强大的社会势力,控制着社会最重要的资源,即政治资源和经济资源。国家独立于社会力量,对社会有足够的掌控权,政府为了实现经济目标可直接干预市场机制。

2 新自由主义背景下的新开发主义

2.1 新自由主义

新自由主义是资本主义的最新形式,其核心理念是鼓励市场自由竞争,认为市场能带来最佳的资源配置结果,其实质是西方 19世纪的自由主义的复活——在 19世纪,自由主义对抗国家,努力争取法治、人权、私有财产权、市场经济。现代的自由主义批判国家的市场保护,批判以国家对市场干预为中心的凯恩斯主义的福利国家,强调国家对市场干涉的减弱,提倡市场万能。

二战之前的经济以局部的市场经济为背景,二战之后的经济以国民经济为背景,现代的经济以超国家的全球经济为背景。这样的趋势背后的推动力量是资本运动的全球化,即,1970年代开始,在发达国家出现资本利润率持续下降的趋势,因为利润率的下降是资本主义本身的矛盾,随着资本主义的发展,资本主义必然产生了新的问题。面对资本主义的结构性危机,发达国家采取了将不能保障高利润的劳动密集型产业转移到发展中国家,由于资本主义长期积累而产生了庞大资本,将其活动范围扩大到全世界的各个角落。资本要努力解除妨碍资本运动全球化的国家的各种制度上的障碍,新自由主义努力倡导的解除管制 (Deregulation)、民营化 (Privatization)、小政府 (Downsizing of the Government)、劳动和生产的灵活性、社会政策的最小化等成了时代的潮流。

以跨国公司兼并为核心的全球化时代的营利活动在全球各个具体空间非常活跃,妨碍其活动的一切措施都可能招致解体的命运,如福利、生态环境、劳动条件、关税等。国家角色弱化的潮流导致了全球范围的贫富差距的拉大和欠发达国家国内贫富差距的拉大,增加了劳动状态的不稳定性,逐步侵害国家的自治权。总之,自由贸易不仅造成了资源的耗尽、自然环境的破坏,还对不少发展中国家造成了地区性的经济危机,使一国最贫困的人群进一步滑向贫困的深渊。2.2 新开发主义

在新自由主义的全球化趋势下,追求资本积蓄、经济增长的压力依然持续增大。只是在增长的方法方面,比上个世纪末更强调环境与经济的和谐。在新自由主义中,不仅试图以市场的逻辑容纳国家和市民社会,还试图以市场的逻辑容纳环境,即把市场的力量扩大到人与自然环境关系的领域。努力在经济运行的体系当中保护环境、利用环境,使得环境价值在经济学的衡量范围内被认可,这似乎是一种进步,但是环境本身的内在价值在新自由主义的框架中是无法实现的。

实现环境的商品化,加速使得环境变成真正的工业化对象,土地、空气、水、景观、基因、森林等生态环境都被纳入商品的生产和消费领域,世界各地固有的、多样的农业生产方式也不得不转化为资本集约式生产方式,导致资本富裕者和无产者之间必然发生社会层次上的差别,这样的差别进一步加剧了人与人在分配人与自然之间利益时的不公平,同时也使得环境的利益被加速剥夺。随着环境污染的蔓延,个人对舒适的环境需求也越来越大,社会的环境不公平趋势也加深,环境纠纷发生的频率也增加。事实上,当前的环保政策比过去的盲目开发政策更系统更有效地利用环境,给环境开发施加了更大的压力,其目标是环境价值的最大化。表面上追求在环保与开发之间保持平衡,不过,实际操作层面上,优先考虑环境的经济价值,这样的趋势叫新开发主义(Neo-Developmentalis m)[5]。

新开发主义的出现意味着韩国追求的开发主义在新自由主义时代的市场万能趋势当中出现了一些绿色化的新趋向,有其适应当前可持续发展需要的一面。

3 韩国的新开发主义

3.1 韩国新开发主义的形成

1960年代开始到 1980年代,主导韩国经济增长的理念是开发主义,其主体是开发国家,当时的经济发展是通过投入更大的资源,得到更多的产出,为这样的经济增长,韩国政府实行自上而下的决策过程的大规模的开发政策,导致当地居民的牺牲和生态环境的破坏。1990年代开始,政治气氛宽松,逐渐实现民主化,而且,随着大型环境污染事故的发生,韩国公众的环境意识提高,公众参与有关环境决策的程度提高。1993年上台的民主政府基本上采取了新自由主义特点的政策,原来通过国家计划做的事情逐渐转向依靠市场机制运作。例如,1994年制定了《对于社会间接资本(SocialOverhead Capital)设施的民间资本投资促进法》,1999年修订为《对于社会间接资本设施的民间投资法》。制定该法的目的是试图将民间的资本吸引到社会的基础设施建设方面,扩大社会基础设施的建设,建设后其运营也在政府合同期间内由民间企业来承担。该法在政府的大力支持下,民间资本投资建设有关公路、港口、铁道、大坝、废水处理、能源、通信等广泛的社会基础设施。但该法实施后,也出现了一些弊病,比如,没严格执行建设前的重要工作——如需求量测试、环境影响评价等,政府部门和民间企业之间的腐败概率上升,基础设施建设后利用率下降,国民利用基础设施的费用也大幅度涨价。2001年,建设交通部和铁道厅的政府部门和现代建设为首的民间投资联合之间对于仁川机场高速铁路建设的签约是一个典型的例子,合同内容当中有一条规定是:建设后的实际乘客量达不到预测乘客量时,政府补助预测乘客量的 90%。该项目建设后的实际乘客远远达不到合同书上的预测量,政府不得不在 30年里给该企业补助 14万亿韩元 (相当于 108亿美元)。

2008年 8月 ,韩国新政府正式提出“绿色增长”战略,提议把降低二氧化碳排放、降低能耗、提高再生能源比重、通过再生能源行业创造就业岗位为特色的“低碳素的绿色增长”作为韩国新的经济增长发动机。“绿色增长”被新政府看作是继汉江奇迹以后,再次创造韩国奇迹的未来战。根据《绿色增长基本法案》,绿色增长意味着通过清洁能源和绿色技术的开发创造新的增长动力,提供就业岗位,其增长的具体战略集中在绿色产业和绿色技术方面。“低碳素的绿色增长”战略的重要内容之一是建设 9-13所核电站,使得到 2030年,核电占总发电量的 59%。如果这个目标实现的话,韩国的总发电量将迅速增加,巨大土木建设项目在韩国的各个角落里实行,开发国家的趋势更加大。而且,核电本来是一个高风险的发电方式,目前还没找到完整的处理核废料的方法。韩国政府在选取核电废料处理厂时,遭到当地居民和环境市民团体的强烈反对,发生了激烈的环境纠纷,付出了很大的社会代价。构成低碳素绿色增长的是需求侧管理、产业结构的调整和能源来源的多样化,问题是政府只注重供给方面,只关注建设核电站,不注重需求侧管理,没有减少碳素的具体目标。新政府上台之后,绿色变成了流行语,如绿色技术、绿色新政策 (green deal)、绿色就业等。其实,环境的商品化在有关环境话语的过剩情况下进行的,环境越稀少,有关环境保护和绿色价值话语也越多的情况下,目前新自由主义的市场经济趋势加速了环境的商品化。就是说,韩国新政府说的绿色意味着在市场能够交易的、赚钱的对象,其他的对象则被排除在外。

面对环境和能源的危机与全球的金融危机下,绿色增长是能够克服两大危机的良策,既解决环境问题,又实现经济增长的好政策。不过,绿色和增长是环境社会系统中带有矛盾的两个目标。在新开发主义中,环境价值为开发提供步骤或手段,虽然在表面上强调环境和经济的和谐,但是实际上优先考虑经济增长,因为环境价值有利于创造利润。韩国新政府虽然明确表明绿色增长战略,不过具体政策方面更符合新自由主义情况下的新开发主义的特点。3.2 韩国推向新开发主义的动力

20世纪 80年代以来,随着资本流动全球化趋势的蔓延,韩国的开发国家为中心的经济增长战略遭到来自国内外的挑战。冷战结束后,像韩国一样的半边缘国家不能再享受中心国家给与的特惠政策,而且,韩国等亚洲新兴国家经济的快速增长引起了中心国家的注意,中心国家逐渐放弃与半边缘国家政治上的全面合作,转而追求经济上的利益,保护其国内市场,努力打开半边缘国家的市场。

在韩国内,放弃开发主义、采取市场主义的呼声不断升高。经过几十年的资本积累,韩国的大企业集团 (财阀)成为韩国整个经济的主要组成部分,它们要适应越来越激烈的新的国际竞争,要求国家减少对企业的干预、重视市场机制。

在这样的国内外压力下,以高效率的官僚体系、强制型的国家体系为特点的开发国家模型不断弱化,以市场为中心的民间经济开始强化,韩国政府逐渐采取新自由主义为特点的开发政策,即新开发主义政策。

1997年,韩国遭遇金融危机,国际货币基金 ( IMF)要求韩国政府放弃国家主导的经济政策,采取新自由主义的市场经济政策,这样,在韩国的经济、社会、劳动、环境等领域,以新自由主义为特点的新开发主义政策进一步巩固。经过金融危机,社会成员之间的贫富差距拉大,广大国民的劳动和生活条件更为严酷,他们面临着激烈的生存竞争,在社会上,经济价值压倒一切,这样的趋势强化了整个社会的新自由主义趋势。

4 结束语:韩国新开发主义的前景

作为以开发主义为政策理念的开发国家,韩国经济增长的主要负面影响大部分集中在当地的农民和当地的生态环境。韩国拥有较长的中央集权主义,1960年代开始的工业化为主的经济增长政策巩固了国家权力的强化,不仅污染环境,还破坏了悠久的农村生产、生活共同体。

新自由主义的经济全球化趋势改变了韩国的开发国家形象,政府在国内外的压力下,其发展战略转为新开发主义。

虽然国家被经济体系约束,国家在经济体系的约束下有能力相对独立地调整自己的角色,在社会的转型时期,可以做到关键性的作用。世界二战之后,公认的国家典范是凯恩斯主义的福利国家,随着新自由主义时代的到来,国家担当的经济角色逐渐失去。面对新开发主义,作为对抗资本的力量,韩国要重新调整国家角色,克服开发国家存在的缺点,当然,不能否定国家作为公共利益的最后保障线,在公民的生活和福利和生态环境保护等公共利益方面,要巩固其角色。

韩国政府必须改变现在的发展战略,将可持续发展当作新的国家发展方式,强化自然资源的公共性,努力实现其生态价值的最大化。可持续发展提出已经 20多年了,某种意义上,国家利用可持续发展更关心经济增长,忽视了可持续发展的核心内容,即环境公平问题,这个意义上,国家第一步关心的问题不是可持续性 (Sustainability),而是生存性(Survivability),保障全体公民的基本生活质量问题,我们都知道,为达到这个目标,仅靠国家意识的转变远远不够的,还需要公民意识的提高,积极踊跃参与开发决策过程。公民社会的力量来自自发参与的多数个人的非市场性连带网。公民的有实际意义地参与公共决策和公共事务管理,可对国家的决策提供更大的正当性,使国家权力分权化、多元化。

中日韩有相同的文化背景、较强政府主导色彩,都经历过或正在经历令全世界震惊的经济增长,以土建国家为特点的经济增长的特征也基本相似,希望本文对韩国发展战略变迁的探讨能给中国发展战略的制定提供一定的参考和借鉴。

(编辑:李 琪 )

[1]Cardoso,Frenado H.Dependency andDevelopment in LatinAmerica[M].BerkeleyUniversity of California Press,1979.

[2]Douglas Lummis.If Not Economic Growth,We Are Not Affluent?[M].Tokyo:Heibonsha Press,2000.

[3]Alexander Geschenkron.Economic Backwardness in Historical Pespective[M].Harvard University Press,1968.

[4]Alice Amsden.Asia‘s Next Giant:South Korea and Late Industralization.New York:Oxford University Press,1989.

[5]Cho myung-rae.Developmental Politics and Green Progress[M].Environment and life press,2006:38.

AbstractThispaper examines the changes in Korea’s developmental strategy for the past50 years from the framework of developmentalis m and neo-developmentalism.It illustrates the processesof Korea’smodernization based on new variancesof developmentalis m that are adopted in Korea in the era of neo-liberalism.The emergence of neo-developmentalis m in Korea explains the developmental strategy that Korean government has persistently been pursuing.Amounting empirical evidences suggest that Korean government adopted the variations of neo-developmentalism that honored liberalmarketmechanism in the era of neo-liberalism.

Key wordsKorea;developmentalism;neo-developmentalis m

Structural Adjustments of Korea’sDevelopmental Strategy from 1960 to 2010 from the Perspective of Developmentalism and Neo-developmentalism

WU Dong-jian
(College of Environmental Sciences and Engineering,PekingUniversity,Beijing 100871,China)

X22

A

1002-2104(2010)03专 -0081-04

2010-03-16

吴东建,博士生,主要研究方向为可持续发展。