我国环境状况信息公开与公众获取的回顾与分析＊

尚宏博 俞 海 周国梅

(环境保护部环境与经济政策研究中心,北京 100029)

我国环境状况信息公开与公众获取的回顾与分析＊

尚宏博 俞 海 周国梅

(环境保护部环境与经济政策研究中心,北京 100029)

环境信息公开是良好的环境治理体系的重要基础之一。从整个社会的层面来看,环境信息公开是增加政府工作透明度的手段之一,也是增强政府和公众联系的手段之一。从环境保护的角度来看,合理的信息公开以及公众对这些信息充分的获取,可以促进公众对环境保护的关注和参与,有利于社会对政府和企业在环境保护方面的监督,可以促进政府更好地履行环境保护职责,促进企业遵守环境保护法律法规的要求。本文对我国环境状况信息公开的历史和现状进行了简要回顾,对当前环境状况信息公开的成绩和不足进行了评价分析,提出了进一步改善的建议,同时对我国环境状况信息公开的经验进行了总结。

环境信息公开;环境状况信息;公众获取

环境信息公开是良好的环境治理体系的重要基础之一。从整个社会的层面来看,环境信息公开是增加政府工作透明度的手段之一,也是增强政府和公众联系的手段之一。从环境保护的角度来看,合理的信息公开以及公众对这些信息充分的获取,可以促进公众对环境保护的关注和参与,有利于社会对政府和企业在环境保护方面的监督,可以促进政府更好地履行环境保护职责,促进企业遵守环境保护法律法规的要求。环境状况信息是环境信息公开的重要内容之一,它可以使社会各界清楚地了解当前的环境质量状况,同时也使社会各界能够有更好的依据对政府在环境保护方面的表现进行评价,这即可以对政府的工作进行监督,也可以促进全社会对环境保护进行关注和支持。

发布环境状况信息在中国的环境信息公开立法中出现得最早,也是中国最早实施的环境信息公开措施。本报告将以环境状况信息的公开情况为对象,对中国的环境信息公开与公众获取进行回顾和分析,希望从中发现好的经验和应当吸取的教训。

1 中国环境信息公开的制度背景

中国政府充分地意识到环境信息公开的重要性及其对环境保护的积极作用,较早地通过立法逐步建立起了环境信息公开制度。目前,环境信息公开的相关规定,主要存在于环境保护法律法规和政府规章中。1989年开始实施的《中华人民共和国环境保护法》第11条第2款规定,国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况公报。2008年5月1日正式施行的《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》,对环境信息公开制度作出了进一步的细化规定。对于信息公开的途径,《环境信息公开办法》规定,环保部门应当将主动公开的政府环境信息,通过政府网站、公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。同时,环境保护部制定的《环境保护部信息公开目录》(第一批)和《环境保护部信息公开指南》也于2008年5月1日开始施行。另外,许多省份的省级环境保护条例都规定,县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布环境状况信息。

根据上述法律法规的有关规定,环保部门除了应定期主动发布环境状况公报,还应按规定公开环境法律法规、环境保护规划、建设项目环境影响评价情况、环境保护收费情况、突发环境事件应急处置情况、污染严重的企业名单等。

2 环境状况信息公开回顾

中国的环境保护部门在1990年发布了第一份环境状况报告,即《1989年中国环境状况公报》,简明扼要地介绍了1989年的大气环境、水环境、噪声污染、工业固体废物污染、森林与草原状况、土地状况、自然保护区及物种状况,这标志着中国环境状况信息公开的正式启动。中国环境保护部于2009年发布了《2008年中国环境状况公报》,内容更加广泛,包括2008年的主要污染物总量减排、淡水环境、海洋环境、大气环境、声环境、固体废物、辐射环境、自然生态、土地与农村环境、森林、草原、气候与自然灾害等。至此,中国的年度环境状况公报已经开展了20年。在这期间,各省、自治区和直辖市环保部门从20世纪90年代初陆续开始发布省级环境状况公报,其中上海市最早于1991年发布了《1990年上海市环境状况公报》。本世纪初,许多地级市陆续开始发布市一级的环境状况公报,一些市甚至从20世纪90年代中期就开始发布环境状况公报,如《柳州市1996年环境状况公报》。近几年,许多县级环境保护部门也开始发布县级环境状况公报或者环境质量公报,如《2003年象山县环境状况公报》、《金湖县2008年环境质量状况公报》。

除了环境状况公报,环境保护部门还从2001年开始每年发布《中国近岸海域环境质量公报》,公开的主要内容为全国近岸海域水质状况、全国近岸海域海水主要污染物、沿海省(自治区、直辖市)近岸海域水质状况、海上重大污染事故、海洋渔业水域环境质量状况。个别沿海省份也于近些年开始发布近岸海域环境质量公报。虽然环境状况公报中已包含海洋环境状况,但近岸海域环境质量公报中的内容更加全面、具体。另外,中国国家海洋局从2001年开始每年发布海洋环境质量公报,内容主要包括全海域环境质量状况、入海排污口及邻近海域环境质量状况、主要河流污染物入海量、近岸生态系统健康状况、海洋功能区环境状况、海洋赤潮、重点岸段侵蚀状况、海洋外来入侵生物现状。沿海省份的海洋管理部门也从本世纪初开始发布省级海洋环境质量公报,内容结构与国家级公报的内容结构大体一致。

除了年度环境状况公报,中国环境保护部门从本世纪初逐步启动开展了《全国地表水水质月报》,覆盖淮河、海河、辽河、长江、黄河、松花江、珠江、太湖、巢湖和滇池等流域的《重点流域水质月报》,覆盖全国主要水系100个重点断面八项指标(水温、pH、浊度、溶解氧、电导率、高锰酸盐指数、氨氮和总有机碳)的《全国主要流域重点断面水质自动监测周报》以及实时的水质自动监测数据发布系统,和覆盖86个城市的《重点城市空气质量日报》。各省也分别逐步建立起了水环境质量月报、周报和城市空气质量日报。

目前,中国政府公开的环境状况信息已经涵盖了大气、水、海洋、声环境、辐射环境、固体废物、自然生态、土地、森林、草原、气候等比较全面的环境要素,公开的信息范围从国家范围和省级范围逐步扩展到了市级和县级范围,公开的时间频率也从每年发布增加到每月发布、每周发布、每日发布和实时数据发布。总体来看,在这20年间,随着中国社会经济的不断发展,环境保护在中国的改革开放和发展过程中得到越来越多的关注和重视,中国的环境状况信息公开也得到了不断的扩充,在内容的全面性、地域范围的多层次和时间的多频率方面取得了巨大的进步。

3 环境状况信息公开的社会响应

随着政府、公众、媒体等社会各界对环境状况的关注程度越来越高,进入新世纪以来,由政府发布的环境状况信息也受到越来越多的关注和分析评论,包括全国的环境状况公报和省级、市级的环境状况公报。例如,在原国家环保总局发布《2000年中国环境状况公报》的当天,《光明日报》便进行了报道和解读,“公报显示,我国环境污染恶化的趋势得到基本控制,部分城市和地区的环境质量有所改善,但生态破坏加剧的趋势尚未得到有效遏制。”①我国生态破坏加剧趋势未停止.《光明日报》2001年6月6日第4版.之后,每年的中国环境状况公报都会受到国内外许多大型报刊、网站等的报道和解读。同时,在公报的新闻发布会上,众多国内外媒体都会针对公报中的内容和当时的一些重要环境问题向环境保护部门提出许多问题,一些是对公报中具体内容或数据的质疑,一些是对相关内容背后的经济社会原因的询问,还有一些是对环境保护部门针对当时的环境问题的未来计划的询问。例如,在《2008年中国环境状况公报》的新闻发布会上,一些国内外媒体提出的问题有:在当前金融危机形势严峻的情况下,环保部门将如何在落实国家扩内需、保增长的各项政策的同时,进一步做好环保工作;《中国环境状况公报》提到关于土壤污染调查的有关情况,我想知道土壤污染调查的整体情况是怎么样的,土壤里面的重金属污染是什么状况,主要污染源是什么②资料来源:环境保护部官方网站,http://www.mep.gov.cn/ztbd/sjhjr/2009hjr/xgbd/200906/t20090605_152433.htm。。

除了根据环境状况公报对当时环境状况的一般性解读和评论,一些媒体、政府官员在评论政府工作成绩、评论政府政策和规划计划、讨论经济社会发展模式的过程中,为了强调环境保护的重要性、环境保护的经验教训等,常常会引用环境状况公报中的相关内容作为论据。如,③韩孝成.减排须强化政府主导责任.中国环境报2009年6月23日第2版.中国共产党新闻网在一篇题为“改革开放三十年来领导干部观念的演变轨迹”的理论文章中,引用《2007年中国环境状况公报》中的数据论述中国的领导干部从重GDP增长到开始越来越多的注意人与自然的和谐。在一项题为“关于淮河水污染防治的提案”的全国政协十一届二次会议第0851号提案中,提案人引用《2007年中国环境状况公报》的数据表示,经过多年努力,淮河水污染防治工作虽取得一定成效,但与国务院确定的目标还有差距,并据此提出了关于加强淮河水污染防治工作的对策建议。这意味着,环境状况公报不但成为社会监督的依据之一,而且已经成为各界向政府提交政策建议过程中的参考依据之一。

4 环境状况信息公开状况分析与建议

4.1 背景分析

如上文所述,在环境状况信息公开方面,中国在制度上已经建立起了基本的法律法规框架;在组织上,明确了由环境保护主管部门负责发布环境状况信息;在地域范围方面,目前国家、省级、市级和县级环境保护主管部门都在不同程度上逐步实现了环境状况信息公开;在内容方面,基本涉及了跟公众关系密切的大气、水、声环境等各种环境要素;对于每项环境要素,通过逐步完善的监测指标,在全面反映各项环境要素的质量状况方面取得了巨大进步;在公开途径上,包括了公报、新闻发布会、政府网站等,公众可以通过新闻媒体、政府网站等渠道方便地获得相关信息。总体来看,中国的环境状况信息公开已经建立起了制度框架,明确了责任主体,逐步覆盖了各级行政区域和各种环境要素,基本全面反映了各环境要素的质量状况,同时,也建立起了信息公开渠道和公众获取渠道,使社会公众可以对相关信息进行响应。

中国在环境状况信息公开方面所取得的进步,是以中国的经济发展、政府和公众对环境保护的越来越高的重视程度、不断增加的环境保护投入和环境保护能力的不断提高为前提的。在政策上,党的十六届三中全会提出坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。党的十七大报告提出,要“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”,环境保护已成为我国落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容。国家逐步建立了节能降耗、污染减排的统计监测和考核体系和制度。这些措施的出台,极大的促进了我国环境保护事业的进一步发展,同时也极大地促进了环境状况信息公开赖以为基础的环境监测体系的制度建设和发展。

从资金投入看,80年代初期,全国环保治理投资每年为25-30亿元,约占同期国内生产总值的0.51%;“十五”期末,投资总额达到2388.0亿元,占同期国民生产总值的1.30%。2008年,全国环境污染治理投资总额达4 490.3亿元,比2000年增长3.4倍,占国内生产总值(GDP)的比重为1.49%。全国环境污染治理投资总量逐步增加,占GDP比重均呈上升趋势。为了加强污染减排指标、统计和监测体系建设,中央2007年出台了《中央财政主要污染物减排专项资金管理暂行办法》,支持“三大体系”能力建设①国家统计局.改革开放30年报告之十五:环境保护事业取得积极进展.见http://www.stats.gov.cn/was40/reldetail.jsp?docid=402517045.。

从人力资源看,到2007年底,全国环境保护系统共有17.7万人,是20世纪90年代初的2.7倍,其中环境监测人员4.9万人,比90年代初增长63.2%,各级环境监测站2 399个,增加了360个。环境监测进一步适应环境保护管理的需要,形成了以大中城市为中心的大气监测网,以对大江、大河等重点流域为中心的水质监测网,对长江三峡库区、近岸海域等的生态环境监测网,获取的大量监测数据,为环境管理、监督及科学研究提供了科学依据②v同上。[Ibid.]。从技术发展看,逐步制定了大气、水、海洋、生态、土壤、噪声与震动等方面的技术规范和规定,建立了大气、水、固体废物与化学品环境污染、生态监测、土壤环境等方面的分析方法,为环境监测工作打下了坚实的基础。

4.2 缺陷分析与建议

应当看到,中国的环境状况信息公开仍然有很大的可以提高和完善的空间:

首先,环境状况信息公开在制度上可以进一步细化。目前的相关制度,虽然规定了有关政府部门发布环境状况信息的职责,但只是简单地规定了环保部门应该向社会主动公开环境质量状况、环境调查和环境统计信息等,尚未进一步细化规定应当参与编辑环境状况信息的部门及其分工、环境状况信息应当包括的环境要素种类、各项环境要素的状况信息中应当具体包含的污染物指标以及针对各污染物指标应当公开的具体监测数据,也未明确规定环境状况信息中应当包括过去多长时间内的数据等。加入这些更加具体的规定,可以使各级环保部门公开的环境状况信息在内容结构上保持一致和具有可比性,使公众对环境状况了解得更加全面和具体,同时可以避免内容上的空缺或重复。

第二,环境状况信息公开在同级和上下级不同部门发布的信息上可以进一步体系化。一方面,发布部门之间应该加强合作与协调。举例来说,目前,环保部门发布的综合性的环境状况信息已包括海洋环境状况的相关信息,同时,海洋行政主管部门也在发布相对更加全面的海洋环境状况信息。虽然《海洋环境保护法》规定国务院有关部门应当向国务院环境保护行政主管部门提供编制全国环境质量公报所必需的海洋环境监测资料,但并未明确规定由哪个部门来发布海洋环境状况信息。这就造成了两个部门发布的有关海洋环境状况的信息存在重复的可能。同时,由于两个部门监测数据可能出现的不一致,造成了各自发布的环境状况信息可能出现不一致的情况。因此,发布环境状况信息的同级部门间应该进一步加强合作,使各自发布的环境状况信息更加一致,并形成互补。另一方面,上级和下级环保部门各自发布的环境状况信息也可以加强协调,在内容的详细程度上形成合理的互补,使不同级别的环境部门发布的环境状况信息成为一个有机整体。

第三,环境状况信息公开在内容上可以进一步提高读者友好性。目前,环境状况公报的内容越来越丰富,信息量越来越大。为了使非专业的普通公众能够比较容易读懂、获得和理解相关环境状况信息,首先,环境状况信息在内容上可以更多地合理使用图表、曲线等,使读者更容易地了解当前环境中的污染物构成情况,以及过去一段时间以来环境中污染物的变化情况和环境质量的变化情况;其次,大多数环境状况信息都是以设在不同地点的监测站的数据为基础的,因此,可以在环境状况信息报告中的地图中标注各个监测点位,并以不同的颜色反映该点位的环境状况,使读者可以既可以了解整体的环境状况,也可以了解不同地点的环境状况。

最后,各级政府部门发布的环境状况信息在公众获取的渠道上可以考虑将已发布的环境状况公报出版,以及在网络上建立更加快捷的搜索窗口。例如,可以考虑整合国家和各省级、市级和县级政府部门已经发布的环境状况信息,在国家环保部门的网站上建立一个按地域、按环境要素和按发布频率检索的全国环境状况信息检索系统,使公众通过一个网站就可以方便地搜索全国各类环境状况信息和各地的环境状况信息。或者将每年一度的环境状况公报发行出版,从而建立更多的公众获取的渠道。

致谢:在此对联合国环境规划署亚太地区办公室协调员张金华、环境保护部国际司张洁清女士给予的帮助和支持表示感谢。

(编辑:李 琪)

AbstractEnvironmental information disclosure is an important basis of good environmental governance.For the whole society,environmental infor mation disclosure is one of the tools to increase the transparency of governmentwork,and one of the ways to improve the linkage between government and the public.From the perspective of environmental protection,appropriate infor mation disclosure and public access to the infor mation can promote the public’s attention on and participation in environmental protection,which can facilitate the society’s supervision on the environmental perfor mance of the government and enterprises,urge the government to carry out their duties on environmental protection,and push the enterprises to abide by the requirements set out by the environmental laws and regulations.This article briefly reviews the history and current situation of the disclosure of environmental situation information in China,evaluates and analyzes the achievements and shortcomings in the disclosure of environmental situation information in China,provides suggestions for further improvement,andmakes a summaryof the experiences in the disclosure of environmental situation information in China.

Key wordsenvironmental infor mation disclosure;environmental situation infor mation;public access

Review and Analysis of the D isclosure of Environmental Situation Information and Public Access in China

SHANG Hong-bo YU Hai ZHOU Guo-m ei
(Policy Research Center for Environment and Economy ofMEP,Beijing 100029,China)

X196

A

1002-2104(2010)03专-0026-04

2010-01-16

尚宏博,助理研究员,主要研究方向为国际环境治理。

＊本文在联合国环境规划署资助的环境信息公开与公众获取项目成果的基础上修改整理。