我国社会保险关系转移和接续问题研究

杨风寿

(对外经济贸易大学保险学院,北京100029)

我国社会保险关系转移和接续问题研究

杨风寿

(对外经济贸易大学保险学院,北京100029)

劳动力要素的自由流动对我国市场经济体制的完善无疑有着极其重要的作用。比如可以提高要素的配置效率、加快城市化建设等作用。在现实中,我国劳动力要素的自由流动不但受到除户籍制度、劳动关系等客观社会基本关系的制约,还受到社会保险关系的制约,各地频繁出现的“退保”等现象,就说明社会保险关系转移和接续难。劳动力在不同地区很难实现自由流动,势必产生了不良的后果.直接损害了劳动者的权益,也影响了社会保险制度的完善。不完善的社会保险制度更加加剧社会的不公平,在构建和谐社会的今天,社会保险关系的顺利衔接无疑更有紧迫性和必要性。本文在了解我国目前劳动力的社会保险关系转移的现状的基础上,运用制度经济学和管理学的相关理论,较为深入地分析了社会保险关系正常流动难的原因,如统筹层次低、转轨成本的未完全消化等原因,并提出了相应的对策、建议。

社会保险关系;劳动力;转移

随着我国市场经济体制的不断健全,劳动力要素的自由流动对我国市场经济体制的完善无疑有着极其重要的作用,比如可以减少交易费用、提高要素的配置效率、最终提高产品竞争力等功效。现实中,劳动力要素的自由流动却明显受到很多劳动关系的制约,其中现行劳动体制内的社会保险关系就是束缚劳动者流动的劳动关系之一,导致劳动力在各个地区很难实现自由流动。特别在我国体制转轨,大力推进城市化建设的过程中,数以亿计的农民工和众多职工的流动成为一种普遍现象时,其社会保险关系的转移和接续困难严重地阻碍了劳动力的流动,引起的社会问题也更加突出。

1 社会保险关系的界定

一般而言,社会保险是指以劳动者为保障对象,以劳动者的年老、疾病、伤残、失业、死亡等特殊事件为保障内容的一种生活保障政策,它强调受保障者权利与义务相结合,采取的是受益者与雇用单位等共同供款和有国家强制实施的方式,并通过建立基金,解除劳动者的后顾之忧,维护社会的安定等目的的一种制度安排。[1]在我国,社会保险也是社会保障体系的最重要组成部分,具有应对社会风险、保障公民基本生活以及维护社会安全等方面的重大功能。现行的养老保险制度是以国务院1997年颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》为标志。从而确立了企业养老保险制度的基本框架是统账结合模式。这一世界上独一无二的部分积累制——基本养老保险制度,结合了现收现付制和完全积累制的优点。在实际运行中发挥了重要的社会“稳定器”和“安全网”的作用,这其中,连续性必然是社会保险的重要特征。社会保险制度、政策和法律、法规都必须充分反映这个特征,因而社会保险管理与服务也应当服从这个特征。

社会保险关系是社会保险的属性和表现。社会保险关系离不开社会保险独立存在。和很多学科最基本的术语一样,社会保险关系也有广义和狭义的区分。广义上讲就是社会保险制度内,社会保险计划当事人之间的社会保险法律权益;狭义的社会保险关系仅仅指参保人员的缴费与享受的法律权益的实现。其中,社会保险计划当事人主要包括参保人、受益人、经办人,间接关系包括相关中介服务者。本文研究的是狭义的社会保险关系即参保人员的缴费与享受的法律权益的实现。简而言之,社会保险关系是指社会保险计划当事人之间的社会保险,是社会保险关系的基本要素(主体、客体和保险机制)之间的权利与义务法律界定。其本质是一种社会分配关系。社会保险关系的主体涉及保险人、投保人、被保险人和受益人。其中,保险人是社会或政府委托的社会保险机构,它本身是一个社会公共组织,代表政府行使社会责任,负责社会保险关系的建立、变更、终止及保险资金筹集管理等。投保人是有收入来源的社会经济组织和具备投保条件的社会成员。政府是一个特殊的投保人,社会保险关系的客体是社会保险关系主体在预防和遭受社会风险时所涉及的现金、物和服务行为。保险机制是以权利和义务关系为核心的处理过程、方式、方法。[2]这些关系最终是通过社会保险关系运行过程即连续性体现的。也就是社会保险关系要体现在长期的、准确的和安全的账户记录,包括权益记录和相应的财务记录,世界上绝大部分国家都规定了严格缴费年限,我国规定了15年的最低的缴费年限。社会保险关系的流动性和连续性必将在现有不完善的社会保险制度下产生不可避免的矛盾。

2 我国社会保险关系接续状况及存在问题

2.1 我国社会保险制度的发展历程

新中国的城镇养老保险制度始建于上个世纪50年代初期,业界一般以1951年《劳动保险条例》为制度建立的标志。具体的内容可以简单地描述为国家与企业按现收现付式筹资,社会保险基金在全国范围内调剂。并在以后的短时间内,社会保险有关条例不断被充实,社会保险整个制度基本适应了对社会的稳定作用。到80年代末、90年代初,伴随着计划经济体制的改革,一些部门和地方政府也开始变革现收现付养老保险制度,深圳、上海等地探索了统帐结合的筹资模式。1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人账户相结合”的改革方向。1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,决定基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度,由各地进行统帐结合试点。1997年国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。在总结各地试点经验基础上统一了制度,标志着我国新的社会保险制度开始建立,新社会保险的筹资类型属于“部分积累制”模式。新的制度发挥了明显的效应,但是,也出现了一些新的问题,比如劳动力的跨统筹地区的流动受阻、“空账”运行等。在吸取东北三省试点经验的基础上,国务院最终形成了国发([2005]38文),对企业职工基本养老保险制度正式确立以来的重大政策调整。

2005年底,国务院对基本养老保险制度的调整内容主要涉及养老保险的缴费积累、养老金待遇、做实个人账户、扩大基本养老保险覆盖面等内容。而在这些政策措施中,最主要的变化是对养老保险的缴费办法和养老金待遇计发办法的重大调整,养老保险转移和接续仍旧执行1997年的规定:职工在同一统筹地区内流动时,只转移基本养老保险关系和个人帐户档案,不转移统筹基金。

归纳起来,从我国社会养老保险制度的理念来看,社会保险实践是由“绝对公平”到“公平兼顾效率”的原则下展开的。核心的筹资模式改革是自下而上渐进式探索道路,即先县级统筹,逐步往地级、省级统筹方向发展,“统筹范围”亦如影相随、逐步扩大。整个社会保险制度到目前为止,基本上确定了大体框架和社会保险改革的目标-“人人享有社会保障”。但制度的具体内容需要完善,社会保险关系对劳动力的流动的束缚仍是亟需完善的内容之一,以简单性原则为标准制定的社会保险关系的转移和接续的规定在实践中很难执行。

2.2 社会保险关系转移和接续的现状

新的社会保险制度刚建立之初,由于社会保险制度覆盖范围只涉及到城镇的正规就业者群体,社会保险关系严格与户籍及职工的劳动关系高度一致,社会保险关系随着职工正常的工作调动能正常转移和接续。但是,随着社会保险制度覆盖范围的不断扩大,更多的群体被纳入进来,社会保险关系和户籍关系等不再一致,社会保险关系的接续问题日渐突出。

2.2.1 基本养老保险制度下的跨地区困难

市场经济条件下的一个必然结果是劳动力要素的自由流动。我国养老保险制度由于采取的是部分积累制。若养老保险基金收支发生赤字时由当地政府财政“兜底”,而我国的财税制度是市(县)级的“分灶财政”,这样造成许多职工跨地区流动时社会保险被迫中断等现象。这一问题与社会保险制度的统筹部分的统筹层次有关。到2007年底,全国除十三个省市实行了省级统筹调剂,其他省市仍旧主要是县市级统筹,全国有2000多个市(县)级单位,由于每个“统筹范围”的地方政府部门,对本范围养老保险工作负有责任,在政策制定上有一定的权利,因而我国养老保险制度的所谓“统一制度”,仍然只能是一些制度原则的统一、缴费率的统一、缴费基数比例的统一、缴费最低年限的统一,而并不涉及制度实质性、操作性的内容,例如个人的缴费与待遇的对应,历史债务的责任承担等问题。另外,各统筹区域内的养老保险基金也采用的是一种几乎相对独立、封闭的运作模式统筹基金负责该地基础养老金和过渡型养老金的支付,并承担按照计发办法所计算养老金低于最低养老金的那部分差额的补差任务。如果统筹基金入不敷出,则由统筹地区同级政府财政兜底。这就意味着,统筹地区同级政府对基本养老保险基金负最后的责任。这样,当基本养老保险关系在统筹地区之间发生转移的时候,各地区的利益关系就发生了变化,各地政府对养老保险基金的责任也随之发生了变化。在现行的“分灶吃饭”的财政体制和“属地管理”前提下,在没有有效的调整机制下,养老保险关系的转移会因为统筹基金责任的变化而演变成各级政府、财政之间计较利益得失的博弈工具。对此,各地政府作为独立主体的“经济人”自然意识到,并理性地采取了相应的对策:出台一系列基本养老保险关系转移方面的限制性政策。比如社会保险关系接续直接和接入地的户籍挂钩,不承认其转出地的养老保险缴费年限,只转移个人帐户,缴费年限不得少于15年等政策限制。[3]对于跨地区流动的职工几乎不可能满足这样的条件。

2.2.2 不同养老保险制度间的接续困难

我国社会保险制度是配合城镇国有企业改革和我国市场经济体制改革而进行的。采取的策略是渐进式的方式。这样势必造成社会保险制度的“路径依赖”和“碎片化”格局,比如,我国城镇的养老保障制度就有针对企业的基本养老保险制度和针对机关事业单位的退休制度等。各个制度内待遇差别较大,使得职工的流动很困难。另一方面,我国长期以来的二元经济、社会结构产生了许多问题。如农村的社会保障、社会福利、养老制度一直被忽视。近年来,各级政府大力推进农村社会保险制度建设,农村的养老保险制度形成了以地方政府为主导的千差万别的格局。但是,农村的养老保险制度从整体上看,多是以城镇基本养老制度作为最终目标或以基本养老保险制度为参考,直接建立类似的制度。当农民工普遍流动时,考虑到以下两个因素:一是基本养老保险制度对城镇职工的流动限制等因素。大多以社会保险关系接续直接和接入地的户籍挂钩;不承认其转出地的养老保险缴费年限,只转移个人帐户,缴费年限不得少于15年等为接续条件。二是农民工的数量。尽管不同的学者、机构测算的数据不太一致,但是,通常认为人数应该在2亿左右,这甚至多于城镇基本养老保险的人数。当这一数以亿计的农民工频繁流动时,其社会养老保险关系的转移就更不可能实现。农民工大量“退保”现象必然频繁出现,引起的社会问题和产生的不良后果可想而知。

3 社会保险关系接续不畅的主体因素

产生城镇职工跨地区流动或农民工社会保险“退保”这一现象的原因有很多,这些因素从社会保险关系的主体角度来看,归纳起来,主要有以下两点:

3.1 地方政府间的“博弈”导致社会保险关系接续不上

在现有的基本养老保险制度中,个人账户实行的是基金积累制,从2001年辽宁全省的“个人帐户”做实的试点开始,中央到地方,政府都十分重视养老保险个人账户的做实问题,在养老保险关系转移过程中,制度也明确保障了投保人个人账户的转移,但统筹账户部分实行的却是现收现付制,以投保人名义缴纳进入统筹账户的金额被用于当年当地(指统一统筹地区)退休人员的养老金支付,对于缴费人而言,他们的基础养老金将由未来退休地的年轻人的统筹账户支付,因此现在的缴费只是体现了未来领取基础养老金的一份权益,但这种权益在确定基本养老金数额时并没有严格的一一对应关系,即基础养老金是由当地上一年在岗职工月平均工资为基数确定的,与之前职工对当地统筹账户的贡献大小无关。根据目前统一政策,基本养老保险跨统筹区域转移只转个人账户,而统筹账户在制度设计过程中的模糊处理使职工一旦涉及养老保险关系的跨统筹地区转移时就会出现不同统筹区域间责任与权益不对等的情况。对迁出地而言,一旦劳动者转走养老保险关系或者退保,他们的统筹基金就留在了当地,同时也缓解了未来该地养老的负担,对迁入地而言,政府则不愿轻易接纳一个未曾对当地统筹基金做过太多贡献,却要当地来承担养老责任的劳动者。对那部分责任不清而数额较大的基础养老金,每个统筹地区都不愿承担,按照布坎南的公共选择理论,我们把地方政府看成一个有理性的、自私的“个体”。政府这一“经济体”对基本养老保险关系转移的制度壁垒也就应运而生。一旦养老保险关系无法顺利接续,流动就业者就只能选择退保,根据现有制度他们只能拿回个人账户中的资金,统筹账户部分同样由于制度设计的模糊化而无法落实。也就是说,统筹账户设计中缴费贡献与享受权益对应关系的模糊处理造成了跨统筹区域政府以及个人的养老保险责任不清,而不明确的养老保险责任增加了基本养老保险关系转移的难度,使流动就业者受到不同程度的利益损失。

3.2 参保人的“道德风险”诱使社会保险关系接续不上

全国的基本养老保险制度只是在制度原则上统一,在管理上依然实行分级治之。受经济发展水平严重不平衡的影响,不同地区的养老保险负担有很大差异,无论费率、缴费基数、计发基数还是基金总量都存在差异,制度的缴费的差异性必然导致各地区在养老待遇方面的差异。这一状况使一些面临退休的人有可能会产生“到社会平均工资较高的地区办理退休关系”的“道德风险”。因为根据现行基础养老金待遇核定的办法,基础养老金的数额是由退休地上一年度社会平均工资与本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数确定,与个人的缴费贡献不挂钩,可以预见,一个在社会平均工资较低的甲地区工作多年的人,如果在即将退休前在社会平均工资较高的经济发达乙地区找到一份工作,并办理了养老保险的接续,根据现行的《社会养老保险条例》乙地区就应该为这个人办理退休。这个人就可以拿到比原先工作地应该拿到的养老金高出许多,必然产生新的不公平。事实上,近几年确有一部分人通过各种途径千方百计由养老金待遇较低的地区转移到养老金待遇较高的地区,增加转入地养老金支付压力,造成劳动者之间新的不公平,对社会保险制度产生了不良的影响,在一定程度上,正是参保人员的“道德风险”行为的存在催生了各地政府对养老保险关系转移的限制性政策的出台。这些“土政策”的自我保护,一方面有效地遏制了“道德风险”的发生,起到了遏制通过转移劳动力的社会保险关系而获得较高的待遇企图;另一方面,也势必会阻碍了正常劳动力的流动。

4 社会保险关系接续不畅的财务原因

社会保险关系的不能正常流动的原因除上述的地方政府利益博弈和参保者的“道德风险”原因外,我们还可以从社会保险制度的转变源头上来分析。主要是中央政府没有完全确定“转轨成本”责任,采取了模糊的做法,以期这些债务慢慢被多方主体消化。这里主要涉及到两个养老债务的问题:养老金隐性债务和转轨成本(养老债务的显性化数额)问题。社会保险制度中很多问题的存在最终根源就是正视这一成本或债务。因此,有必要先弄清养老金隐形债务、转轨成本的自身概念及两者的关系,才更有利于分析社会保险关系转移困难的深层次原因。现行的社会保险制度—“部分积累制”是从“现收现付制”转轨过来的。我国绝大部分理论都认可:养老金隐性债务指一个养老金计划向职工和退休人员提供养老保险金的承诺,等于如果该计划在今天即终止的情况下,所有必须付给当前退休人员的养老金的现值加上在职职工已积累、并必须予以偿付的养老金权利的现值。养老金隐性债务作为一个存量概念代表了政府能够明确预计到,并必须列入财政计划的直接和隐性的债务。[4]

而对转轨成本的认识较为模糊,一般学者都把社会保险制度的隐形债务直接等同于转轨成本。实质上两者是有区别的,本文认为成本的概念产生于即使在部分缴费已分流到个人账户,但仍要继续向养老金领取者(和未来的退休人员)支付退休金而出现的融资缺口,它是一个流量的概念。转轨成本的产生是由于仍需要在一定时期内偿还旧体系的债务。该融资缺口源于养老金隐性债务,但并不等于养老金隐性债务,因为新制度大部分的缴费和支出仍旧“现收现付”,这一部分历史债务是不显性的,当前债务则是由继续的缴费所覆盖,即不需要新制度偿还的。可见,需要偿还的债务才是转轨成本。当然,转轨成本在数量上也远远小于历史债务的数量,很多研究者明显地混淆了二者区别。很多的学者用不同的方法和数据测算了历史债务,大约在2.5万亿到6万亿之间,由于数额巨大,现实中的政府没有明确承认养老金债务,只是在寻求其他减少转轨成本的办法。实际上,政府已尝试着使用3种组合来减少隐性养老金债务和支付转轨成本:第一,中国保持着缴费率为13%、替代率为20%的小规模现收现付支柱(国务院26号文件),缴费的约4个百分点被用于转轨目的;第二,老职工被保留在老体系中,这将在一定程度上减少转轨成本;第三,政府没有削减养老金,而是希望扩大养老金覆盖面能提供一些额外的资金。但这些方法都未能提供足够的资金来支付转轨成本;中央政府财政不得不最后“兜底”,这种“不明不白”消化转轨成本方式却最终加大了中央政府的负担。[5]因此,政府必须明确各自债务,反映在基础养老金上,各级政府,企业,个人的缴费和待遇必须是一一对应的,这样社会保险关系的合理流动必将自然形成。

5 社会保险关系转移和接续的建议及对策

5.1 积极创造条件,提高养老保险基金的统筹层次

二十一世纪,我国显然已经进入一个共进共荣的新阶段,共进共荣需要“服务效应”,也更需要“制度效应”,需要各地政府共同营造一个统一、公平的法制环境。整合各地的公共政策,克服政出多门、各自为政的倾向,只有这样才能为全国社会保险一体化的顺利进行提供制度保障。

统筹区域的划分无疑为养老保险基金圈定了带有地域色彩的“势利范围”,只要在现行制度下,基本养老保险关系的转移涉及到跨统筹区域的利益变动,阻碍转移的动力就会一直存在。解决基本养老保险关系转移难的关键是解决养老责任在不同地区间的认定和落实问题。而解决养老保险基金责任不清的根本有效办法是实行全国统筹,如果实行全国统筹,则基本养老保险关系转移就不再是问题。也就是说统筹层次越高,伴随着养老保险关系转移的问题就越少。事实上,近几年来,中央政府也一直努力提高养老保险统筹层次,并取得了一定的效果。但是到2007年底有十三个省市实行了省级统筹,很多省市如江苏省已实现了省内的社会保险关系的自由流动。

5.2 改进计发办法,分段计算养老保险权益[5]

如果要对现有基本养老保险制度不作较大改动的基础上解决流动就业者的基本养老保险关系接续问题,则必须将制度创新的目标转向现行的养老保险金计发办法上来。通过引入分段计算养老保险权益的方法,在地方间建立具有足够激励性和约束性的机制,实现区域间基本养老保险关系互通互认,使劳动者在各个不同时期形成的养老保障权益都得到承认,在退休时累积计算,并在养老金待遇中予以体现。这种地区间社会保险权益结算机制的引入,关键是要解决地区间的养老保险权益结算机制,并成为财政体制的一部分。同时,由于各地养老金待遇有差距,除个别例子外,必然形成由养老金待遇较低的地区向较高地区流动的趋势,在制度设计中必须充分考虑“道德风险”的发生。

明确中央、地方、个人的养老责任,适时落实养老金权益。目前,全国较长期内各地区的经济发展总体关系格局仍旧还是以竞争为主,因此,设计一套合理的制度框架,在均衡各竞争主体的利益的基础上促成地区间的合作就显得尤为重要。针对养老保险关系跨地区转移问题,要建立适时落实养老金权益与责任的机制,从而有效缓解因责任模糊化而带来的利益冲突。社会保险制度以保障劳动者合法权益、维护社会公平,首先要明确社会各方的责任。准确估算转轨成本而不是历史债务,并明确中央和地方的责任,专门落实解决渠道。“中人”和“新人”的基础养老金权益,应当在就业、参保时期的相应地区落实。因为他们曾经为当地的统筹基金做过贡献。在此基础上,可以建立地区间养老保险权益结算机制,明确各地对职工的养老责任,有效减轻因为养老保险关系转移而带来的地区利益冲突。

加强社会保险关系管理。社会保险机构要把社会保险关系管理作为主要任务,要加强对社会保险登记、申报、缴费、缴费记录、待遇计算、待遇支付等环节管理,建立社会保险关系建立、转移、变更、终止等管理制度和管理办法。应该把个人账户管理作为社会保险关系管理的重点来抓,以推动社会保险关系管理工作全面开展。

5.3 适度动用全国社会保险基金

我国从2000年开始建立全国社会保险基金,加上多方筹资和基金本身的增值,到目前基金已达到20 000亿左右,因此,在一定的情况下可以适当地动用储备基金消化转轨成本,起到正本清源的作用,逐步化解转轨成本,由此来减少转轨成本带来的直接问题——个人空账、社会保险转移不畅等社会问题。

References)

[1]郑功成.社会保障学 [M].北京:商务出版社,2000.[Zheng G ongcheng,Social Security[M].Beijing:The Commercial Publishing press.2000.]

[2]邓大松.社会保险关系顺利接续事关重大,[J].中国劳动保障,2005:(10).[Deng Dasong,The Transfer of Social Insurance Relations Becomes So Crucial,[J].China Social Security,2005:(10).]

[3]方强.养老保险关系转移难问题透析,[J].地方财政研究2006:(2).[Fang Qiang,A Study on Shifting The old2Age Insurance,[J].Local Financial Research 2006:(2).]

[4]夏波光.养老保险关系接续:忧思与破解.中国社会保障,2005(5).[Xia Boguang,The Tranfer of old2Age Insurance:Thinking and Explaining,China Social Security,2005(5)]

[5]杨宜勇.全国统一社会保险关系接续研究 [J].宏观经济研究,2008:(4).[Yang Y iyong,A Study on The National Social Insurance Relation.[J],Macroeconomic Research,2008(4).]

Transferring and Continuing on Social Insurance Relationship

YANG Feng2shou
(University of International Business and Economics,Beijing 100029,China)

Free mobility of labour force factor definitely plays a greatly important role in improving the economic system of marketing,for instance,improving the allocative efficiencyor accelerating the pace of urbanization construction.In reality,free mobilityof labour force factor was limited not only by the objectively basic social relationship,such as household registration system,labour relationship,but also social insurance relationship.The fact that withdrawing insurance relationship is so common just shows the difficulty in transferring and continuing the social insurance relationship.It would produce the negative consequence,directly damaging the benefits of the laborer and the improvement of the social insurance system.Imperfect social insurance would strengthen the unfairness of the social insurance system.During the process of harmonious society construction,transferring social insurance relationship becomes more urgent and more necessary.This article applies theory related to economics and management to analyze the reason of difficult mobility,such as low level of overall planning,based on the current condition of transfer of social insurance in China,and offers the corresponding suggestions on policy.

social insurance relationship;labour;transfer

F840.61

A

1002-2104(2010)01-0050-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.01.009

2009-07-12

杨风寿,副教授,主要研究方向为社会保障。

(编辑:温武军)