陈锡文：农村改革的三个问题

文/中国人民大学农业与农村发展学院院长 温铁军

经过30年改革之后，当前农村改革发展处在一个非常重要的关头。下一步农村改革发展方向是什么、目标是什么、怎么走，方方面面都在提出自己的思想、观点。

综合看这些年农村的变化，有的非常积极，比如农村金融的推进；有些今后到底会怎样还不清楚，比如土地问题；还有一些在我看来是应该制止的，比如为了城市进一步扩张，而“剥夺”农民的现象。以下就这三个问题与大家讨论。

土地流转要综合考虑

现在，农业经营主体和经营体制在不少地方正在发生深刻变化。上一轮改革之后，农村的经营体制是以家庭承包经营为基础，统分结合的双重经营体制。

这个体制有没有问题？有问题。由于农村人口众多，农地资源相对稀缺，这造成农户经营规模非常狭小，因此劳动生产率不高，市场和国际竞争力低下。这个问题怎么解决？只有通过工业化、城镇化的过程，逐步把农村劳动力转移到非农产业和城市中，使得留在农村的经营主体能够逐步扩大经营规模。所以，凡是研究农业、农村经济的同志，大概这20多年来，一直有一个声音，就是呼吁推动农村规模经营。

这几年，各级政府推动的引导城市工商资本进入农村替代农民，成为大的经营主体。这个现象也很普遍。

对于这个问题，支持者认为，农民把土地租给工商资本，既可以获得土地租金收益，同时可以为这些经营大户或者工商企业打工，再获得一份工资，因此是比较美好的事情。但是，搞农业经济的同志在这个问题上相对谨慎。2001年，中共中央18号文件明确指出，中央不提倡工商企业长时间大规模到农村租赁农民承包地，这有政策界限。另外，据我了解，从事社会学和人类学的专家，也表现出一种忧虑，因为这改变了农村的社会结构，改变了农民的心理。

对这件事我觉得还是需要认真斟酌。但是，一些地方如火如荼地向前推进，我不想说它与现行法律和政策有什么抵触和不一致的地方，改革应当允许各地积极尝试，但法律底线还是要遵守。

推进农地流转、集中、规模经营，这是必要的。随着农村劳动力转移、流动，一定会有一部分土地需要转移集中和规模经营。但是，在推进过程中，要考虑统筹解决什么问题。如果只需要解决农业效率问题，办法有的是，也很简单，拆村庄、把农民挤到城里，农业效率一定会提高。但这引发的社会矛盾可能远远大于效率提高带来的粮食产量增长。所以，关于土地问题的使用，一定要有非常周全的考虑，不是单一的目标，而是综合目标，要解决好农业、农村、农民问题，而不是只解决一个问题。如果只顾一点不及其余，引发的后果将会非常严重。

关于农村发展和城镇化进程

我国正在积极推进城镇化，特别是去年年底中央经济工作会议再次吹响了城镇化的号角。

近两三年，全国各地农村出现了一种拆村并居的现象，即把七八个村并到一起，把农民房子拆掉、建新房。 这个思路的本意是，通过农民集中居住，节约出部分农村的建设用地，然后通过置换，拿到城市使用。

土地指标到城镇或城市之后，价格就会提高，然后政府再利用得到的土地出让金，补贴农村的新房建设。这个办法，有些专家学者支持，认为这解决了城市发展缺地、农村建设缺钱的问题。

但我认为，何必这样做呢？直接让农民卖地不就可以了吗？这里有一个最根本原因，就是没有从根本上摆脱以城市为中心、继续“剥夺”农民的情况。

有些问题需要我们非常冷静和客观地思考，即城市到底缺多少地？还需要多少地？这个问题回答不清楚，就会有问题。

中央二套财经频道报道了几个数字。第一个数字是，北京市迄今为止已经销售商品房600万套，而且不包括农民住房和没有上市的公改房，而据北京市统计局统计，目前北京市常住人口是1755万人，包括6个月以上居住人口，也包括农民。这可以算一下，如果一套商品房平均住3个人，600万套商品房可以住1800万人，比现在1755万还要大，怎么房子还紧张呢？而且这里没有算北京的农民和公改房。

第二个数字，节目组在北京做了两个普通社区调查，一个在望京片区，一个是在城南片区，连续一个星期，看小区每天人车进出情况和晚上灯亮情况。结果，有一个小区，大约卖了1100套房子，每天早晨出门上班的车辆约100辆，走出来的人不超过200人，到晚上不亮灯的房子超过70%。南边社区好一些，不亮灯的房子超过40%。

如果事实真是这样，给城市供地干什么呢？就是给投资者和投机者提供投资、投机的空间而已。

另外，城镇化建设也不只是建房子这么简单，而是就业、住房、社保等很多条件都需要成熟。所以，我认为，中国一定要有两个并行不悖的推进方向：一是在城市建设中，大中小城镇并行不悖向前推进；二是新农村建设和城镇化并行不悖地向前推进。改革的目标是什么要搞清楚。

农村金融问题

这几年农村金融的发展成就很大，无论是机构设置、产品创新、服务改善，还是贷款数量的增加，都可圈可点。根据最新数据，截至今年一季度，我国银行业金融机构涉农贷款余额是95900亿元，数量确实很大，但这在全部贷款余额中占23%。在95900亿元涉农贷款中，真正到农户手里的是22201亿元，占全部涉农贷款比重不到20%。农户贷款占全部信贷余额只有5.1%，这个数字，几乎是20年没有变化。所以不难理解，为什么金融界讲农村金融改革付出很大努力、迈出很大步伐、取得很大成就，但是农民还是说“不行”。

农村金融有三个问题需要把握。第一，“三农”贷款增长如此困难，不能完全责怪金融机构，银行已经是股份制了，追求高利润没错。政府要让银行做事，就要给银行创造条件，给予相应的政策支持和优惠。推进市场化取向改革是对的，但过分市场化的后果也很严重。比如农村金融，如果政府不担责任，任何地方也搞不了农村金融。

第二，农村金融没有搞好，政府要承担首要责任，但我也认为，银行自身也有责任。银行至少在机构、人员以及制度上，不能适应农业、农村的需求。另外，如果没有“三农”情结，做好农村金融想都不要想，这是一场脱胎换骨的改革。

第三，现在大家谈论最多的，是农村土地承包权和宅基地使用权“两权抵押”，不让抵押，不能给农民发放贷款，因为没有担保机制。我想说，这是一个问题。但允许抵押就能解决吗？其实，我国国有银行过去不知道制造了多少不良贷款，哪批贷款没有抵押？同样的道理，怎么就对农民这么认真呢？

目前有些地方开始试搞“两权抵押”，这要非常慎重。农村社会的特殊性，很多银行同志不了解，随随便便进入，也会碰得头破血流。如果真的信用失败，你真敢去拿农民的地和房？在法律上，我国担保法规定，农民的宅基地和承包地使用权是不能抵押的。过去制定这一条，可能更多考虑的是农民的社会保障。现在即使不是社会保障，也涉及到农村的基本制度——土地是集体所有，现在集体经济组织法、集体资产处置办法也没有，“两权抵押”能抵押成吗？有些银行机构盯着农民的房子和地不放，其实“一号文件”和其他政策提了很多担保物，但很多银行都不接受，比如农机具，作为固定设施的农业大棚和养殖场、仓储等，这需要银行往前迈步。

总的来讲，我们要建立一个符合中国现实和国情的体系，既有商业性金融、合作性金融、政策性金融配合，也有银行业金融和保险业金融配合，还要有财政和金融配合。

（作者系中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，中央财经领导小组办公室副主任。文章根据作者5月30日在中国人民大学农村金融高层论坛上的演讲整理，标题为编者所加，未经作者审阅。）