论国际服务贸易的国家管制

孔小霞

(河南财经学院 法学院，河南 郑州 450002)

正是金融服务领域“放松管制”和“监管失灵”引发近一年来的这场二战后最严重经济危机，而危机下各国不适当的管制强化措施又导致贸易保护主义的抬头。从中国商务部公平贸易局的资料来看，2009年前三个季度，一共有19个国家和地区对中国发起88起贸易救济的调查，包括57起的反倾销、9起的反补贴，总金额大概有102亿美元。如果说乌拉圭回合多边贸易谈判首次将服务贸易列入谈判议题而引发全球服务贸易研究热潮的话，2008年年底席卷全球的这场二战后最严重的经济危机，以及危机下各国不适当的管制强化措施所导致的贸易保护主义愈演愈烈的事实，更令国际服务贸易的国家管制问题成为探讨热点。

一、国家管制国际服务贸易的必要性

经济全球化浪潮推动各国经济重心向服务产业转移，到1990年，服务业占全球GDP的比重突破60%，交易范围突破少数发达国家而日渐成为发展中国家的重要经济成分，各国对服务输入输出的管制也随之受到重视和加强。

(一)管制基于维护国家主权的需要

经济全球化并不意味着一国行政管理作用的淡化，相反，在“无国界经济”环境中，各国比较优势的发挥更有赖于政府管制能力的提升，国家行政管制与经济全球化变迁之间实质为互动关系。根据大卫·李嘉图的比较优势理论，各国参与国际分工、发展自己的“行业”优势是“经济”的，但任何一国的优势均是一种“潜在”，政府作为一国资源的组织者和动员者，如果它不具有对潜在比较优势的判断能力、选择能力和开发能力，“潜在”的比较优势往往会变成比较劣势。显然，主要以跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动四种方式进行的国际服务贸易乃是一把双刃剑，服务的输出可以带来可观的外汇收入，服务的输入也可以带来资金或技术，但外国服务的输入可能影响本国产业政策的实现，甚或关系到国家主权、国家安全、民族文化和社会利益，关系到一国的劳动力就业水平、国际收支平衡状况、幼稚服务业的保护、国内消费者利益的维护。要知道，教育、新闻、出版、娱乐、影视、音像制品等服务部门虽非一国的国民经济命脉，但均是上层建筑的重要组成部分，各国政府都通过制定各种政策或法规强化对相关贸易的规制，以抵御外来服务贸易伴生的意识形态入侵，保持政治、文化上的独立性，这既是维护国家主权的需要，也是主权运用的体现。

(二)管制基于市场失灵的存在

服务贸易市场存在的“市场失灵”现象为政府管制提供了空间;并且，各国政府不仅要治理本国领域内的市场失灵，还要参加治理世界市场失灵的“全球集体行动”，而信息不对称、自然垄断、经济外部性成为政府对国际服务贸易进行规制的微观经济学依据。首先，由于服务的无形性，服务贸易市场的信息不对称现象比货物贸易更加严重。服务消费者在购买服务之前往往不能感知确定的服务样品，往往不完全了解或掌握服务提供者提供服务的质量;购买服务后也只能感觉到服务的结果，形成服务信息在二者之间的不对称分布，导致服务消费者被误导、权益受损害，政府有必要通过对服务提供者的资质、许可等进行规制、审查，保护本国消费者权益。其次，由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的自然垄断在国际服务贸易中普遍存在，比如现代信息服务、交通运输、供水、供电、燃气、热力供应等服务领域;同时，服务贸易中的信息不对称，消费者更多依赖已知提供者的信息，这种心理会加强先行者优势，促进自然垄断的产生，需要通过政府管制避免市场偏离最优状态。第三，就服务贸易领域的经济外部性而言，教育文化、环境服务、卫生保健行业等缺乏管制将会产生正外部性，而缺乏宏观管理的交通运输业、缺乏环境意识的旅游服务业等会产生负外部性，这些有害的外部性都需要政府适当的管制措施来消除，保护社会成员的整体利益。

(三)管制源于服务贸易自由化的驱动

国际服务贸易的自由化是指一国政府在对外服务贸易中，通过立法和国际协议，对服务和与服务有关的人、资本、货物、信息等在国际的流动，逐渐减少政府的行政干预，放松对外贸易管制的过程。国际服务贸易的自由化需要通过国家管制的优化来实现。服务贸易自由化是国际贸易发展的必然，WTO谋求通过多轮的多边贸易谈判不断减少和消除各成员方有碍国际服务贸易的措施或壁垒，逐步实现服务贸易自由化。尽管贸易壁垒往往隐含于规制法规之中，但国家管制并不必然等同于服务贸易壁垒，服务贸易自由化也并不意味着解除服务贸易领域的国家管制。国家管制的滥用容易导致贸易保护主义，成为自由化的障碍;但透明、公正、有效的国内规制不仅是政策目标实现的需要，而且可以纠正自然垄断造成的竞争不完全，提高服务行业市场的竞争程度，缓解或纠正因信息不对称、外溢性而造成的市场不完全，提高服务行业市场的效率，促进服务贸易自由化。

二、国家管制国际服务贸易的基本特征

由于服务的无形性和同时性，服务行业的广泛性和重要性，各国政府对服务贸易的管制形式多样、内容复杂，普遍呈现以下特征:

(一)以形式多样的国内规制立法为主要管制方式

其一，由于国际服务贸易标的的无形性、生产和消费过程的同时性，对服务贸易的管制一般不能通过海关监督或进口配额等相对透明直接的措施来监管，加之服务行业的广泛性，各国对服务贸易的管制体现为各种国内法律、法规和部门规章，借此限定开业权、专业服务提供者的资格、许可条件和程序等，而实施差别待遇、拒绝承认域外证书、限制人员技术信息流动和指定交易等服务贸易壁垒往往隐含其中。其二，由于服务贸易方式与资本、劳动力、技术和信息等生产要素的跨国移动密切相关，某些服务的提供需要通过商业存在或入境提供等方式进行，管理国际服务贸易的政策与移民政策、投资政策、其他要素跨国流动的政策、教育文化交流政策以及意识形态政策相结合;加之服务提供者与消费者对贸易标的的所有权和使用权关系较货物贸易复杂得多，有时分离(提供者拥有所有权、消费者拥有使用权)，有时统一(统一归于提供者)，均导致国际服务贸易管制制度异常复杂。第三，WTO参照《联合国中心产品分类系统》将服务贸易划分为12大类、一百六十多个分部门，服务行业的广泛性及较大的差异性更增加了管制国际服务贸易法律法规的多样性和复杂性。

(二)以市场准入作为服务业对外开放的管制要点

市场准入主要是指“开业权”，服务贸易领域的市场准入是指一国对他国的服务和服务提供者进入和参与该国国内市场的控制。它主要涉及两个问题，一是外国的服务和服务提供者能否跨境进入一国市场;二是其在入境后能进入哪些市场。像教育、新闻、出版、娱乐、影视、音像制品等服务部门，虽非一国的国民经济命脉，但其市场开放程度直接关系到国家主权、社会稳定、伦理道德和意识形态等敏感领域，各国政府基于保持本国在政治、文化上独立性的初衷，自然产生防范和抵御外来意识形态通过国际服务贸易入侵之心，往往以严格限制开业权、控制市场准入数量、拒绝承认域外证书、限制人员技术信息流动和国家垄断经营等设置贸易壁垒，这在发展中国家更加明显。

(三)以保护性立法作为扶植国内服务业的重要手段

随着服务业在国民经济和世界经济中地位的攀升和服务贸易的迅速发展，国际服务贸易在国际贸易中的比重越来越大，全球经济竞争的重点正从货物贸易转向服务贸易，服务业与服务贸易对国民经济和国际收支的重要性日益凸显。同时，随着信息技术在服务贸易中的广泛应用，一系列关系国家经济命脉、主权、安全的关键领域被引入市场，也使得各国不得不把以信息流动为主的国际服务贸易作为战略问题加以处理，从保护国内幼稚服务业和新兴服务业、减轻国内就业压力、维持国际收支平衡、维护国家主权和安全、保护本国消费者利益等目的出发，对服务的输入输出制定了各种法规、政策和措施，对其强势服务部门实行自由化政策，对弱势服务部门实施保护。这些保护措施的隐蔽性、灵活性较强，使得国际服务贸易的自由化面临着比货物贸易自由化更大的阻力。

国际服务贸易的管制与国际服务贸易壁垒仅一步之遥，服务的无形性和同时性，服务行业的广泛性和重要性，服务市场的垄断性导致各国政府对本国服务业的保护更多采用非关税措施，代之以严格限制开业权、控制市场准入数量、实施差别国民待遇、拒绝承认域外证书、限制人员技术信息流动和指定交易等非关税壁垒。隐蔽性、保护性、灵活性和互动性较强，使得国际服务贸易的自由化面临着比货物贸易自由化更大的阻力。因此，实现服务贸易自由化的重要手段，不是集中于如何削减关税，而是通过谈判，谋求各方政府修改国内法律法规，减少对服务贸易的限制。

三、国家管制国际服务贸易的国际冲突与协调

各国基于本国利益对服务贸易的管制不可避免地影响到国际服务贸易的发展，相应的国际协调应运而生，既有双边的、区域性的协调，也有行业协调(如国际电信协会、国际民航组织、国际清算银行、国际海事咨询组织等国际性行业组织主持下的协调)，更重要的是多边服务贸易安排。WTO框架下的《服务贸易总协定》作为当前最基本最重要的全球服务贸易多边协调规范，主要倡扬以下原则和精神:

(一)尊重国家管制的自主权

GATS的最终目标是通过多轮的多边贸易谈判，不断减少和消除各成员方有碍国际服务贸易的措施或壁垒，实现服务贸易自由化。由于国际服务贸易发展在地理分布上的不均衡，加之服务贸易本身部门庞杂、业务复杂且往往涉及一国敏感问题，服务贸易自由化目标的实现远比货物贸易艰难。国家管制国际服务贸易的国际协调实质是实现各成员方国内政策目标的实现与国际服务贸易自由化的平衡，GATS谋求服务贸易自由化的方式是逐步减少乃至取消对服务贸易的限制，而不是取消成员方的国内规制权力。

在序言中，GATS肯定了所有成员国为实现符合国内政策目标而制定新规定以管理境内服务的权利，并对发展中国家和最不发达国家在国内政策方面的特殊需要和最不发达国家的严重困难予以考虑。在正文中，GATS进一步具体规定了在求同存异的基础上逐步提高各成员方的承诺水平以实现服务贸易逐步自由化的目标，并将国家管制国际服务贸易所应遵循的国际义务区分为一般义务与具体承诺分别规范。成员方经过谈判按不同形式的服务提供方式就市场准入和国民待遇及其他影响服务贸易的措施在各服务部门或分部门的适用范围和条件做出具体承诺。市场准入和国民待遇是服务业对外开放的基础和核心，前者规定的是进入市场的条件，后者规定的是进入市场后的地位问题。

(二)明确国内规制的基本纪律

没有规制自由，服务贸易自由化就会缺乏成功的前提，没有规制纪律，服务贸易自由化就会丧失成功的保障。GATS有关国内规制的多边纪律是服务贸易自由化条件下所产生的各成员方主权及其限制相互关联互动的结果和具体化，它通过第6条对国内规制的一般纪律、第7条对国内规制的延伸规定(承认)、第16条和第17条所确定的多边纪律，从政策目标的合法性、对贸易限制最小化、透明度、等同性和国际标准的取向性等方面约束成员方的规制权力，鼓励政策措施的中性化，旨在将国内规制措施对贸易的限制降到最低限度。

GATS有关国内规制的一般纪律主要可归纳为以下3个方面:

1.国内规制措施应公开透明

为了确保公平的国际服务贸易竞争环境，尽可能地减少服务贸易壁垒，GATS要求各成员管制服务贸易的法律、法规、规章、措施的制定、变更和实施要遵守透明度的纪律要求。各成员方政府的相关部门及其所设立的咨询点有义务将国内影响GATS实施的普遍适用的措施、签字参加的影响或涉及服务贸易的国际协定与电信咨询资料通过公布、公开出版、设立咨询点和联络点或以其他方式(如公告、广播、网络等)知会公众，相关法规的执行程序、复审或上诉程序要透明化。

2.国内规制实施方式应合理、客观和公正

GATS第6条第1款明确规定在已作出具体承诺的部门中，各成员方应保证所有影响服务贸易的普遍适用的措施以合理、客观和非歧视的方式实施。要建立起司法、仲裁、管理机构和程序，以便对服务消费者和提供者的要求迅速做出反应;对服务提供授权的申请迅速做出决定;成员方不应利用移民限制措施来阻碍GATS的实施等。第6条第4款授权服务贸易理事会通过进一步的多边谈判设立适当机构制定必要的纪律，在保证服务质量所必要的前提下，基于客观、透明的标准，确保资格要求和程序、技术标准和特许要求等措施不构成对服务贸易的不必要障碍;如果成员方的法律或措施对贸易产生了限制效果，则该法律或措施限制贸易的程度不应当超过为了实现其政策目标所“必要的”的程度。必要性标准是判断国内规制措施对贸易是否具有不当限制的关键，成为WTO对国内规制进行制约的核心。

3.促进国际服务标准的一致性

服务提供者的资格对于服务质量至关重要，各国对外国服务提供者的资格都有严格规定。为使成员方有关服务提供者的资格要求、资格程序、许可要求、许可程序、技术标准不构成国际服务贸易的壁垒，GATS第7条规定了对境外服务提供者资格承认的纪律，以引导国际有关服务提供标准的一致性、国际化。从各成员方国内规制及区域合作的实践看，相互承认安排和共同采用国际标准或某公认组织标准是促进标准国际化的两个常用方法。其中，相互承认难在谈判，但易于执行，双边性质的相互承认安排应给予第三方谈判加入的机会，并提供验证其他成员方专业人员能力的程序，才能避免相互承认安排的负面效果;共同采用国际标准或某公认组织标准，更有益于服务贸易自由化的促进，也是WTO希望和努力的方向，但从标准制定到认可需要较长的时间。

(三)WTO框架下国内规制服务贸易谈判的相关进展

国内规制服务贸易谈判的主要目的是制定具体的、普遍适用于服务业的多边纪律。为了实施GATS的要求，1995年3月1日服务贸易理事会将会计行业作为尝试制定国内规制纪律的优先部门，通过了《关于专业服务的决定》，成立了专业服务工作组，1998年年底，专业服务工作组完成了会计部门国内规制纪律的制定。这些措施的贸易限制程度不会超过实现合理目标的必要程度，这些合理目标可以是对消费者、服务质量、专业竞争力和专业完整性的保护。这些要求比GATS第6条第5款严格得多。1999年4月26日，服务贸易理事会设立了国内规制工作组，取代专业服务工作组继续进行普遍适用的多边准则或针对具体部门的规则的制定，以保证成员有关资质要求和程序、许可要求和程序以及技术标准的各项措施不构成不必要的服务贸易壁垒。尽管成员普遍表示有必要制定关于国内规制的多边规则，但各方对此的期望值存在较大差异。自多哈回合启动以来，成员就国内规制议题进行了深入的讨论，普遍认为国内规制是多哈回合服务贸易规则谈判最有可能取得的重要成果。2005年年底，美、欧、日、印度等成员就此议题提交了多份提案。WTO国内规制工作小组会议中，就必要性测试曾在合法性政策目标、必要性测试的标准和实施、替代性方案等层面上进行过讨论。这些问题尽管已提到会议讨论日程，但仍属于探索尝试阶段，因此并没有具体达成共识。

国内规制措施必须是能达到管制目标的并且可合理地获得的最少贸易限制措施。WTO框架下的目标是贸易障碍最小化，国内规制的多边纪律从政策目标的合法性、对贸易限制最小化、透明度、等同性和国际标准的取向性等方面对国内规制提出更高要求，所要实现的效果是使国内规制措施对贸易限制的程度最轻，鼓励政策措施的中性化。

当前，虽然不少WTO成员采用贸易救济措施的频率加快，但是他们还是以在WTO规则范围内行事为托词。对此引发的服务贸易摩擦，除了双边、多边及行业协调磋商外，更应注重通过WTO争端解决机制来辨别和确认这些管制措施的合规性，就好像将这些管制措施放到WTO的“B超机”上进行透明化、公正性评价，以最大限度地揭露和抵制贸易保护主义。

［1］商务部.例行新闻发布会实录［EB/OL］.http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/ae/ah/200910/20091006561474.htm l.

［2］商务部服务贸易司.世界服务贸易发展的趋势［EB/OL］.http://tradeinservices.mofcom.gov.cn/h/2007 －07－09/2933.shtm l.

［3］汪尧田.国际规则发展契机——加入WTO后的中国［M］.上海:上海财经大学出版社，2002.

［4］(美)马 图(Aaditya Mattoo Pierre Sauvé).国内规制与服务贸易自由化［M］.方立英，译.北京:中国财政经济出版社，2004.

［5］韩 龙.WTO服务贸易中的规制纪律与规制自由——对GATS国内规制问题与发展趋势的透视［J］.法商研究，2003，(3):129.