我国农村民间金融制度变迁的路径——基于农村社会资本视角

张 燕，冯营丽

(华中农业大学 文法学院，湖北 武汉 430070)

从20世纪90年代开始，我国农村正规金融缺位现象越来越严重，农村金融供给环节出现问题。由于农村社会资本的优势，基于此建立的农村民间金融在经济和社会生活中地位逐渐增强，但是随着经济的发展，原本基于社会资本优势产生的农村民间金融给农民利益带来了冲击，农村民间金融发生了制度变迁，变迁中的农村民间金融同样需要制度来进行协调，所以在社会资本视角下研究我国农村民间金融制度变迁中的路径选择是当前的一个重要课题。

一、农村社会资本与农村民间金融

社会资本是资本的一种特殊形态，学者对社会资本的认识各有不同，美国社会学家林南教授认为，社会资本是镶嵌在社会结构之中，并可以通过有目的的行动来获得或流动的资源；皮埃尔·布迪厄认为，社会资本是实际或潜在资源的集合体，它们与或多或少制度化了的相互认识与认知的持续关系网络联系在一起；科尔曼认为，社会资本是个人拥有的社会结构资源，能为结构内部的个人行动提供便利；罗伯特·普特南认为，社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络；国内学者张其仔认为，社会资本从形式上看是一种社会关系网络。从以上国内外学者的观点出发，结合我国农村现实背景做进一步思考，笔者认为社会资本的概念可以概括为：镶嵌在社会结构中的资源，从形式上看是基于血缘、地域等相互认识或信任、能够联系起来并且能够为个人生活和行动提供便利的关系网络。

那么农村社会资本就是镶嵌在农村社会结构中的资源，基于农村的血缘、地域等优势相互认识或信任、能够联系起来并且能够为农民生活和行动提供便利的农村社会关系网络。根据费孝通“差序格局” 理论，我国农村社会资本这种关系网络可以分为先天性的和后天性的，先天性的关系网络是基于血缘和姻亲关系，后天性的是人与人之间后天形成的各种交往关系，包括地缘性关系和业缘性关系。

我国农村民间金融就是基于先天性的农村社会资本产生和发展的。基于血缘优势和姻亲优势的先天性关系网络其发展初期发挥着作用，在血缘或者姻亲关系之间的无息借贷是最原始的农村民间金融形式，随着我国农村经济的发展，农民的社交范围和经济交往圈子日益扩大，随之后天的基于地缘或者业缘的农村社会资本诞生了，与其发展相适应，农村民间金融形式有民间自由借贷、民间集资、民间合会、私人钱庄、农村合作基金会、私募基金和小额信贷组织，等等。

农村社会资本人与人之间的信任、互惠规范和社会关系网络等非正式约束机制的变化影响着人们之间的信用与合作关系，间接影响着农村民间金融形式的选择，拥有较多社会资本的地区，能有效控制农村信贷风险，有利于农村民间金融的发展，在社会资本存量低的地区，农村社会资本结构的变化与农村民间金融形式的变迁带来了农村金融发展的利与弊，农村社会资本重构成为必需，进而影响着农村民间金融制度的变迁。

二、我国农村民间金融的发展历程

(一)被排斥停滞时期

新中国成立后，政府取缔了典当业，对于私营银钱业先采取组建公私合营银行，再通过和平赎买的方式将银行和私营钱庄收归国有，传统的民间金融业基本绝迹。之后的人民公社时期，我国进入了严格的计划经济时代，个体经济、民营经济作为资本主义经济成分受到严格禁止，也就谈不上存在和发展民间金融的必要。“大跃进”后我国进入了公有制时代，城乡所有私营经济几乎被彻底扫除，民间金融赖以生存的土壤基本消失。因此，民间金融在这一时期处于停滞阶段。

(二)受抑制发展时期

1981年5月，国务院批转的《中国农业银行关于农村借贷问题的报告》中，肯定了民间借贷的作用。 1982年7月8日，北京市人民政府转发国务院批转中国农业银行《关于农村借贷问题的报告》的通知中规定：充分发挥信用社组织民间借贷的积极作用，必须严格区别个人之间的正常借贷与农村高利贷活动。1991年7月2日讨论通过的《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》中提出民间的借贷利率可以适当高于银行利率，但最高不得超过银行同类贷款利率的4倍。从以上来看，这段时期国家在一定程度上是允许农村民间金融发展的。

1993年中共中央下发6号文件《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，整顿金融秩序，农村民间金融的制度环境严峻起来。1998年6月国务院第5次常务会议通过《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，同年，中国人民银行颁布了《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》和《金融违法行为处罚办法》。这些规章在一定程度上起到了控制金融风险的作用，但是也产生了这样的后果：民间金融没有合法的地位，抑制了市场中合理的民间金融的发展。2003年12月出台的《中华人民共和国银行业监督管理法》规定：“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构的业务活动。”至此，民间金融彻底转入地下经营。

(三)规范引导发展时期

2004年中央1号文件中明确指出：“鼓励有条件的地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下，通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农服务的多种所有制的金融组织。”2005年的1号文件又提出：有关部门要抓紧制定农村多种所有制金融机构的准入条件和监管办法，启动小额信贷组织的试点工作。2006年中央1号文件再次提出：鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法，引导农户发展资金互助组织，规范民间借贷。中央连续三个1号文件都强调建立多种所有制的金融组织，这就表明原有的农村金融机构面临着变化，给农村民间金融一个重大的发展机遇。2007年银监会发布了《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《农村资金互助社组建审批工作指引》等行政许可实施细则。2008年5月8日，中国银监会发布了《小额贷款公司试点指导意见》，为民间借贷行为松绑，其中规定自然人、企业法人和其他社会组织可以投资设立小额贷款公司，尤其是在2008年11月，由中国人民银行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办，在法律上明确界定民间借贷与非法吸收公众存款、非法集资的界限，让民间借贷走向契约化、规范化，促进民间借贷的长足发展。从《贷款通则》到《贷款公司管理暂行规定》和《村镇银行管理暂行规定》，再到《关于小额贷款公司试点的指导意见》，眼下又有《放贷人条例》，管理层在对民间借贷法律扩容的同时，不断对农村民间金融进行松绑。

三、我国农村民间金融制度变迁与农村社会资本的天然契合

(一)农村社会资本与农村民间金融的天然交点与基点——信任

1.信任是农村社会资本的核心元素

首先，农村社会资本是由公民的信任、规范以及网络构成，信任是农村社会资本的重要构成要素，体现在基于信任将朋友、家庭、社区、工作联系成人格网络，通过合作来提高社会效率。其次，在一个区域内，信任程度越高，关系网络便会越密集，公民就越有可能为了共同利益而进行合作，从而形成农村社会资本普遍互惠的规范。第三，信任更容易在范围小但联系紧密的区域内产生和传递，从而形成规范的网络。但是现代社会结构复杂而庞大，人口流动性大，陌生人群增多，信任不能有效地在这种区域内传递，进而影响着农村社会资本结构的变化。

2.信任是农村民间金融产生的根基

社会信任是农村民间金融的根基，是社会资本的核心，它是在一定区域内人们通过血缘或者地缘关系的交往而形成的，是一种难以普遍化的特殊信任 。信任分为制度信任与非制度信任，制度信任是依托法理规则建立起来的人类信任关系，而非制度信任是依据伦理道德规范建立起来的信任关系，农村民间金融便是建立在非制度信任之上的。在民间金融交易活动中，非制度信任的信任程度高低依次为：血缘之间的信任，亲戚朋友之间的信任，非正规组织，如合会、商会、钱庄等组织的信任。我国农村社区人群之间彼此熟悉，基于血缘、姻亲关系能够将信任传递，信任在民间金融中扮演着“抵押品”的角色，使得民间金融能够安全地发展。

(二)农村民间金融发展的逻辑基础——农村社会资本

农村社会资本能够加强人们之间的信任与沟通，提供相对完全的借贷信息，降低农村民间金融的交易成本，促进农村民间金融的自发形成。农村民间金融是在基于一定的地缘、血缘信任关系而形成的社会资本基础上产生的，农村社会资本关系网络中成员的社会交往甚密，交易活动建立在充分的信任之上，从而解决了信息不对称和契约执行问题，并形成长期互动和共同监督。农村社会资本是降低农村民间金融风险的非正式制度基础，农村社会资本起到了约束借贷双方行为的重要作用。所以说农村社会资本是农村民间金融发展的逻辑基础。

农村社会资本的“差序结构”是农村民间金融形式变迁的基础。农村民间金融的无息借贷、有息借贷、组织化的民间融资这几种民间金融形式分别与不同结构的社会资本紧密对应，先天性的农村社会资本结构下，无息的或者低息的农村民间金融就能适应金融发展和社会稳定的需求，但是当后天的农村社会资本成为主流时，便要求民间金融形式与制度变迁，有息的、组织化的民间金融应运而生。

(三)农村民间金融制度变迁因素——农村社会资本的变化

农村民间金融的各个发展阶段，反映了农村社会资本的现状，体现了制度变迁的不同过程。由于农村社会资本的关系性和地域性特征，决定了最初的民间金融只局限在一个信任等级比较低的系统内，先天性的农村社会资本起着主要作用，主体之间彼此非常信任，还贷率高、金融市场风险小，推动了农村经济的发展，尽管这时的农村民间金融是非法的，但在制度的选择上给予了农村民间金融发展的机会。

随着组织规模的扩大，血缘、地缘关系开始被业缘关系所替代，以血缘、地缘关系为交易范畴的初级行动群体逐渐被分工协作目标明确的次级行动群体所取代，并形成农村社会以自己为中心由近及远外推的“差序格局” ，建立在血缘、地缘关系上的农村社会资本减少，后天性的社会资本开始占据主要位置，参与者的信息不对称日益严重，信任满足感降低，出贷者为了维护自身权益便设定了不同的利率作为交易风险成本来补偿这种不确定性风险损失，这就产生了有息借贷。农村民间金融中的利率没有统一的制度规制，高利贷也在其中恣意发展，扰乱了社会秩序，这一时期国家是抑制农村民间金融发展的。随着民间借贷向组织化发展，经营良好的民间金融在农村经济中的作用逐渐增强。为了我国农村经济的发展，农村民间金融的发展需要规范，这就必定会引发农村民间金融的制度变迁。

四、我国农村民间金融制度变迁的路径分析

(一)农村民间金融发展的非正式制度安排——农村社会资本的重构

由血缘关系、地缘关系等形成的特殊信任是减少民间金融道德风险的非正式制度基础，农村社会资本在交易区域较为狭小时，信息搜寻、甄别以及监督贷款资金使用情况的成本较小，借贷主体利用长期稳定的关系网络较大程度上解决了信息不对称问题。但在流动加速、异质性逐渐增强的现代社会，社会群体结构变化快，人们的传统血缘家族观念逐渐淡薄，更加重视个体价值实现与利益获取，社会资本的不稳定性增加。后天性的社会资本逐渐取代了先天性的社会资本，而在后天性社会资本中，农村社会资本存量降低，原来局限于狭小区域内的信任已经不能胜任金融的风险。农村社会资本作为农村民间金融发展的非正式制度，承担了交易网络监督、信任、规范的职能，能够及时补充正式制度的空缺，分散社会风险。所以，在农村民间金融逐渐发展壮大的地区，通过农村社会资本的重构来提高农村社区的信任度是我国农村民间金融发展的一个重要路径。农村社会资本的重构应该从以下几个方面进行。

(1)加强传统文化的教育。在我国的传统文化中，重视道德与文化的融合，道德是维持社会秩序的工具，基于道德而使人们之间的信任普遍化，在农村民间金融发展的初期，借贷双方也是因道德而遵守交易规则，避免交易风险，人们只有在纷繁复杂的现代生活中将道德与传统文化植根于内心，信任存量才会增加，从而有利于农村社会资本的重构。

(2)加强法治教育。法治理念将强制性和惩罚性的权利义务凝练于居民的社会信任中，可以加强社会信任在农村民间金融交易活动中的潜在地位，为社会资本重构及其发挥效力提供坚实后盾。

(3)确立政府的适度管制职能。管制与社会资本之间存在着一种复杂关系。一方面，如果社会资本的存量为零，或者说没有信任，那么，即使管制的成本高昂也要实施管制，否则交易无法达成；另一方面，如果通过政府的管制，交易信任逐渐建立并能够自我维持，政府就不应当继续管制，否则可能导致市场信用再次降低。

(4)培育民间社会组织。建立民间社会组织有利于构建“社团式”社会资本，也有利于互信、合作的社会资本的重构。民间组织的建立基础超出家族的血缘关系，这种社团式的公民参与网络为人们提供了一种信息传递、建立信任、理解并达成共识的横向交往结构，它“增加了人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本”，而且“可以作为一种具有文化内涵的模板，使未来的合作在此之上进行”。借助于民间组织这样的社会中间层结构，可以帮助人们建立跨区域、跨组织的社会联系，这就为重构互信、合作的社会资本提供了组织保证。

(二)农村民间金融发展的制度安排——农村社会资本重构的制度保障

一方面，信任只能停留在人的主观层面，社会资本的重构不能完全确保农村民间金融交易活动基于道德层面而健康发展，信任这一“抵押品”也不能完全避免金融的风险。所以，给予农村民间金融制度安排弥补信任失效显得尤为必要，是对农村社会资本在农村民间金融中作用的补充，同时也是农村社会资本重构的制度保障。“明智的政策能够鼓励社会资本的形成” ，正式制度是社会资本重构的重要保障，是农村民间金融走向法制化、规范化，降低金融风险的路径选择。

另一方面，农村民间金融处在一个制度变迁的重要关口，这也是对农村社会资本变化的回应。基于对制度变迁的理解，强制性制度变迁需要诱致性制度变迁来进行前期探索、积累经验，诱致性制度变迁需要强制性制度变迁来完成后期任务。诺思认为，制度变迁类似于物理学中的惯性，一旦进入某一路径，无论好坏，就可能对这一路径产生依赖。对于诱致性制度变迁的产物——农村民间金融，在其发展过程中，原制度路径的缺陷越来越明显，为了改变其路径依赖，最终还是需要由政府来完成正式制度的供给。

1.改善农村民间金融制度环境

农村民间金融作为与正规金融制度相竞争抗衡的金融，国家对它的法律定位是灰色的，一直处在非法状态，我国的金融立法主要针对正规金融，如《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《票据法》等，而专门针对农村民间金融的法律几乎是空白。建立健全与民间金融相关的法律制度，为民间金融发展提供合法的制度环境是关键。国家立法部门应尽快赋予农村民间金融合法的法律地位，要求借贷双方或者融资各方必须在规范合法的形式下签订契约，对农村民间金融借贷双方的权利义务、交易方式、契约要件、利率管制、税务征收、违约责任和权益保障等方面加以规范，用法律手段规范治理农村民间金融借贷市场。

从法律制度上明确界定合法的农村民间金融与非法金融之间的界限，不应该单纯地将所有的农村民间金融组织都视为非法组织、将所有的农村民间融资活动都排斥于法律保护的范畴之外。美国纽约州通过对放债人发放牌照来对其监管，以保证放债人行为的合理性。中国香港制定了“放债人条例”，允许企业和私人放债，但对放债行为通过法规加以约束。南非则制定了“高利贷豁免法”，规定不管是金融组织还是个人，只要借出款项在5 000美元以下，不管利率水平多高，只要到小额贷款管理机构登记并交付一定的登记费后就视为合法。中国人民银行起草的《放贷人条例》草案就明确界定了民间借贷与非法吸收公众存款、非法集资的界限，在法律规定的利率范围内、形式合法、资金流向合法的借贷应该被允许，这也应该是农村民间金融的立法趋向，对于洗钱、非法集资、非法的标会、应会以及以诈骗为目的的各种集资性合会等非法地下金融，政府应严厉打击并坚决取缔。

2.健全农村民间金融市场进入和退出制度

(1)市场准入方面。我国《商业银行法》规定：设立农村商业银行的注册资本最低限额为5 000万元人民币，注册资本应当是实缴资本。这给农村民间金融的发展带来困境。第一，现有的民间金融机构很难达到5 000万元注册资本的最低限额；第二，发起人的资本不能来源于银行贷款，必须是实缴资金，这无疑给民营资本进入金融市场设置了壁垒；第三，我国金融机构的设立采取的是审批制，进入金融业是需要经中国人民银行批准的，而人民银行始终不批准民间金融进入金融市场，凡擅自从事金融活动的均被视为非法机构，是要予以取缔的。农村民间金融组织难以达到金融机构的标准，而只好以“高利贷”、“私人钱庄”、“集资”及各类合会组织的形式进入地下金融市场，加大了金融市场风险，扰乱了市场秩序。

降低市场准入的门槛，在制度安排上应适度放宽符合一定条件、遵循一定行为准则和行为规范的民间金融，原则上应该按照合法的市场准入程序模式，颁发经营许可证，允许进入市场，并为其发展提供一种宽松、规范、开放的制度环境。给民间金融正确的引导，只要股东人数、资本金、经营者资格及其他有关条件达到法律规定的市场准入门槛，民间资本就可以发起组建民营金融机构，进入金融市场。

(2)在市场退出方面。目前，针对我国农村民间金融还没有合法的市场退出制度，一旦其面临着金融风险，如“倒会”，民间金融机构只能听之任之，损害债权人的利益，威胁农村金融环境，阻碍农村经济发展。农村民间金融机构在面临风险的时候，是应该继续发展还是应该退出市场，应该由健全的退出制度来决定。对于不按规定进行经营的农村民间金融机构，可以根据其进入市场的资金和规模、当时可流动和可调动的实有资金数额以及市场退出制度来决定其依法自行兼并、联合或重组；而对于风险达到一定程度或有重大违规行为的农村民间金融机构，可以参照我国的《企业破产法》来进行破产清算，对其进行清理和关闭，确保在农村民间金融市场退出时民间金融机构债权人的利益，同时维护农村民间金融生态环境，确保农村经济的健康发展。所以健全农村民间金融机构的市场退出机制，有助于从程序上建立主体的退出机制，有效地防范农村民间金融组织的风险，降低其带给金融领域的负面影响。

3.建立农村民间金融监管法律制度

(1)加强金融监管立法。立法机关应尽快通过针对各种民间金融组织监管的法律法规，特别是要加强对民间金融利率监管的立法，使其在不违反国家有关利率规定的范围内进行市场自行调节，防止非法集资和资金诈骗。我国民间金融制度的变迁使其经历了被打击取缔到尝试性地开放再到默许民间金融存在又到现在的合理疏导阶段，但现在还是处在非法的地位。将农村民间金融尽快纳入法律的规制范围，赋予其合法的地位，在对农村民间金融的管制方面适当地降低标准，放松管制，给予其适当的监管，对民间金融的利率、资金去向、集资方式等进行实时监督，引导农村民间金融健康发展。

(2)建立阶梯分级监管与区域监管系统。将农村民间金融纳入央行的管理体系，但是以分行与支行为地方主要监管主体。总行应制定出对我国民间金融机构监管的制度和办法，并制定民间金融机构经营发展所需要的货币、信贷和利率范围政策。分行将结合区域内经济发展与农村民间金融发展情况，比如我国东部沿海地区的民间金融发展迅速，经济发达，民间资本丰厚，东部区域内的民间借贷者可以在一定范围内接受相对高的利率，而我国的西部地区却相反。根据区域内利率水平、资金投向、农村融资、企业融资、活跃程度等，在总行制定的相应政策范围内制定本辖区内的具体监管实施细则和监督方案，将对民间金融机构监管标准具体化，在高出法定利率范围的情况下，应该严格限制乃至取缔。支行与分行对本辖区的民间金融机构的业务活动进行监控、汇总、分析，然后将监管信息和风险情况上报辖区内金融机构，最后上报央行监管。通过这种阶梯分级监管与区域监管系统相结合的监管系统，更及时、合理地对全国范围的农村民间金融活动进行监管。

(3)完善外部监管、行业自律组织监管和内部控制相结合的系统。农村民间金融还没有走上合法化的道路，对其监管还未纳入法律体系，合法运行的农村民间金融组织经营良好，但在利益驱使下，一旦非法运行的状态超出了金融机构可以控制的范围，若没有外部监管的介入，经营风险陡增，最终就只有以破产方式退出市场。单靠央行系统下的监管很难做到万无一失，“上有政策，下有对策”，所以应该树立全方位的监管系统。

第一，外部监管主要是指央行系统下的监管，如上所述，央行和司法部门应当采取一定措施对农村民间金融实施高效监管。第二，国际金融监管经验表明，行业自律组织是金融监管的重要主体，也是金融主体利益代表、利益表达的重要载体。行业自律组织可以制定行业内规范，同时负责本行业的规范管理、监督、协调，行业自律组织这一社会中间层主体在金融监管机构和民间金融机构之间架构信息沟通桥梁，有利于对金融机构的管理，其在降低信息不对称、有效规范协调行业内部各民间金融组织的竞争等方面，发挥着金融监管的重要作用，可以形成政府金融监管与行业自律的良好互动，大力完善农村金融行业自律组织，以行业自律组织来防范民间金融的风险。第三，根据我国民间金融机构的特殊性和其特有的生存环境，加强民间金融机构自身的控制可以使防范金融风险的成本更低、更及时，实行自我控制、自负责任、严厉惩罚。所以，建立以央行和银行监管机构及其分支机构为外部监管主体，以民间金融机构自律组织监管为桥梁，金融机构内控为基础的三种内外风险防范系统，可以增强民间金融机构监管的效率，促进民间金融机构的发展。

五、结 语

建立在农村血缘、地缘基础之上的农村社会资本必然随着农村经济的发展而发生改变，随着农村社会资本存量降低，会引起建立在其基础上的农村民间金融制度变迁，此时，农村民间金融制度变迁路径选择也必须从其建立的基础出发，对农村社会资本进行重构，使之能够适应规范农村民间金融并发挥作用，但是农村社会资本也存在自身的弊端，对农村民间金融进行制度安排，一方面能够弥补农村社会资本的不足，另一方面是对农村社会资本的制度保障。对农村民间金融的路径进行非正式制度安排与制度安排能够更好地促进其健康发展，也为农村经济的健康发展和新农村建设提供保障。

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