“皮包合作社”的迅猛发展与“诺斯悖论”——对农民合作社的所见所思

张德元

(安徽大学 中国三农问题研究中心，安徽 合肥 230039)

2009年夏，为了完成承担的两项国家社科重点项目的研究任务，笔者带领课题组跑了7个县。我们研究任务分别是“怎样完善社会主义基本经济制度”和“农村基本经营制度”。合作经济组织是其重要调研内容，因此，在这次调研中，我们特别关注当前农民专业合作社(以下简称合作社)的发展。合作社发展存在很多问题，以下是笔者的所见所思，供大家参考。

一、“皮包合作社”迅猛发展

我们对所调研的7个县的共同印象是，自2008年始，从数量看，合作社的发展异常迅猛，增长速度几乎都是成倍的。国家的宏观数据也能印证这一点，国家工商总局2009年5月中旬发布的《2009年一季度全国市场主体发展报告》表明，截至2009年3月底，全国实有农民专业合作社13.91万户(含分支机构)，出资总额1 158.27亿元，其中仅2009年新登记农民专业合作社就有2.79万户，比上年增长25.4%，而出资额方面，更是增长了31.6%。但深入调研后，我们发现，在这些合作社中，“真合作社”少，多是“伪合作社”。一位合作社负责人就直言不讳地告诉笔者：“我们这里的合作社都不规范，多是假的，你要问我合作社在哪里，合作社就在我的皮包里，一本执照和一枚公章而已。”当年，我们开始发展市场经济时，各地一窝蜂成立公司，“倒一根电线杆能砸倒三个经理”，这其中当然不乏“假公司”，人们谓之“皮包公司”。不成想，今天我们发展合作社，“皮包合作社”又应运而生了。根据我们的调查，“皮包合作社”的“皮包性”主要表现在以下几个方面：

其一，从创设看。这种合作社是空壳的，没有自有资金，甚至社员没有入股或象征性入股，“注册资金”多是假的或虚的；正因为如此，这种合作社一般都没有自己的财务；某县的农委主任就告诉我：鉴别真假合作社的一个有效办法就是看它是否有自己的账本。

其二，从组织看。这种合作社从形式上看，其组织机构是健全的，也有理事会、监事会等名堂，但其实际控制者往往是某个“能人”、“大户”或“老板”，真正的农民合作十分鲜见。某县领导自嘲地对笔者说：“我曾经到日本考察过，人家日本是合作社办公司，而我们是公司办合作社。”

其三，从管理看。这种合作社往往也有一系列管理制度贴在墙上，但通常是不执行的，不要说“民主管理”，社员“开会”都很难得。在某县调研时，笔者要求去某个合作社实地看看，该县领导诚恳地对笔者说：“不用去，合作社就是一间房子墙上贴着各种制度，看不出名堂的，不如找农民和基层干部座谈来得实在。”其管理状况可以想象了。

其四，从运营看。许多空壳合作社是不运营的，有些合作社虽然是运营的，但实际上是“公司+农户”模式或协会性质组织套上合作社外衣，搞点技术服务或培训而已，看不出“统一经营”的迹象，更体现不了市场议价能力，也没有二次分配或返利这一说。

既然如此，地方政府何以能容忍“皮包合作社”如雨后春笋般地遍地开花呢？这其中的原因很多，但一个重要原因是，在发展合作社过程中如何处理政府与合作社的关系，上述许多“合作社”是政府催生出来的，“诺斯悖论”在这里应验了。

二、“诺斯悖论”的应验

所谓“诺斯悖论”是美国经济学家道格拉斯·诺斯提出的一个经济学论断，他认为:“国家的存在是经济增长的关键，然而，国家又是人为经济衰退的根源。”把这个“悖论”延伸一下，它的另一种含义就是：政府的干预行为本身应是一种公正无偏的公共服务，但是由于自身利益关联，有时却会导致政府的干预行为最后走到其期望结果的反面：即在一定条件下政府提供的“公共服务”有可能成为“公共祸害”。具体到发展合作社这件事情上，“悖论”要告诉我们的是：在发展合作社过程中，一方面，政府的参与或推动将节约合作社的组织成本，促进合作社的兴起与发展；另一方面，政府权力又往往是个人权利最大的侵害者，它的积极性的发挥有可能致使合作社的发展结果事与愿违。在我们调查的地区，这个“诺斯悖论”普遍地得到了应验，其主要表现在：

第一，合作社数量超常增加。如前所言，在这些地区，合作社数量几乎都是在很短的时期内成倍增长的，如果没有政府这个“看得见的手”发挥作用，那是根本不可能的。

第二，县乡干部普遍“抱怨”。他们的抱怨是：我们知道政府不应该直接介入，但我们不干则合作社就很难搞起来——许多合作社正是由县乡科技干部领头搞起来的。而且他们也已经意识到，已经搞起来的许多合作社往往“不像那么回事情”。

第三，许多农民漠然。一些合作社是搞起来了，可是农民对它漠然，甚至一些参加了合作社的“社员”也不明白合作社到底是什么。“合作”成了政府和乡村精英们的事情，普通农民漠不关心。给人的感觉是，农民们“被合作”了。

第四，合作社走样了。如前所言，“皮包合作社”已经泛滥，像点样子的少数“真合作社”也不能完全不按照合作社的基本原则组建、管理和运营，让人满意的合作社凤毛麟角。

三、合作社发展出现问题的原因剖析

首先，应该承认，合作社发展成现在这样一种局面，与大多数农民的素质还比较低有关。农民的合作意识、合作能力还不强。加之政府又常常“迫不及待”，因此，农民往往就“被合作”了。有些学者认为，虽然农民文化程度不高，但他们是“理性的”、“会算计的”，因此，农民们是“可合作”的。笔者对此不能苟同。农民“理性”只是农民合作的必要条件，它不是农民合作的充分条件。农民合作除了“理性”条件，还必须具备诸如“合作能力”等其他条件。这正如，乞丐也可能是理性的，但仅有理性并不能一定保证他致富，致富还需要能力。

其次，应该看到，之所以如此，与中国的“压力型行政体制”有关。今天，合作社发展之所以有如此乱象，“压力型行政体制”“功不可没”。“压力型行政体制”在政府日常工作中最常见的表现就是：一窝蜂、搞摊派、分任务、下指标。在这次“新合作化运动”中，地方政府又这么干了。在调查中，我们发现，上级要求下级在一定期限内必须发展出多少合作社来，并且搞评比，奖“先进”，罚“后进”。如此一来，“皮包合作社”还怎能不如雨后春笋般地诞生呢？

再次，还要指出，之所以如此，与乡村精英合谋有关。这里讲的乡村精英既包括基层干部，也包括“乡村能人”。基层干部要实现“压力型行政体制”下必须完成的政绩，而“乡村能人”则眼盯着合作社可能有来自政府的“好处”，二者一拍即合。于是，受利益驱动，“能人”们纷纷期望把他们的企业、协会包装成合作社，很显然，如果这没有来自基层干部的“合作”是做不到的。这也就从一个方面可以解释，为什么地方政府或基层干部明知一些合作社是“皮包性”的，而又能允许其登记、容忍其存在的原因。

最后，不得不说，之所以如此，与地方政府的发展冲动有关。“发展是硬道理”已经深入人心，这也是当前地方政府贯彻最彻底的来自中央的“道理”；加之现行财政体制使得地方政府“公司化”倾向十分明显，GDP的多少不仅仅是表现政绩的“光辉数字”，也是决定地方政府可用财力的“真金白银”。在这种情况下，地方政府当然是“不惜一切手段”发展经济。很自然的，合作社也就被地方政府当作“手段”急功近利了一把，让合作社承担起诠释“硬道理”的历史使命。地方官员们一厢情愿地想：尽快把合作社搞起来，农业就规模化、现代化了，于是经济就发展了。可见，他们发展合作社的思维逻辑落脚点不在“弱者联合”，而是希望“强者更强”。

四、对合作社发展的再思考

综上所述，摆脱“诺斯悖论”，及时纠正当前合作社发展的乱象已是当务之急。当然，合作社不能健康发展，与基本制度不健全、体制机制不顺、文化氛围不浓、自治空间狭小等因素密切相关，但是，这些问题非一朝一夕可以解决，必须假以时日，因此，在此对这些问题暂不讨论，笔者认为以下是近期应该做并能够做的几件事情。

第一，对合作社发展不实行“考核制”。要求各级地方政府克服急功近利思想，对合作社发展不实行“考核制”，不允许上级对下级分任务、下指标。合作社的发展是需要条件的，不可揠苗助长。要像共产党组织发展党员那样，耐心选苗并精心培养，“成熟一个，发展一个”。

第二，掀起发展合作社的宣传热潮。要使合作社能够健康发展，首先必须让干部群众明白什么是合作社、为什么要发展合作社、怎样发展合作社这些基本问题，现在干部群众对这些基本问题的认识还很模糊，发展合作社不可能不出问题。“压力型行政体制”虽然有缺点，也有它的优势，那就是它的动员能力特别强；我们应该发挥它的这个优势，拿出当年搞“路线教育”的干劲，掀起合作社发展的宣传热潮。果真如此，必将奏效。

第三，把好入门关。一些学者坐在书斋里呼吁：合作社登记的门槛过高，要降低合作社进入的门槛。错了！我们看到的情况是门槛不是过高了，而是过低了。在一些地方，合作社的登记比公司的登记还要容易，还美其名曰支持“三农”；只要造出一个合作社章程和几个规章制度文本，找几个农民作为社员——收集他们身份证作为工商局检验的依据即可，注册资金可以胡编乱造，基本上没有验资的程序。“皮包合作社”怎么可能不满天飞。

第四，先规范，后发展。有些人强调，合作社刚刚起步，可以先发展起来，然后再规范它。这种想法要不得，只要你下去看看就明白为什么了。现在，我们见到的合作社绝大多数是“老板合作社”、“大户合作社”、“皮包合作社”，这种合作社成立的目的就是为了套取国家扶持合作社的“好处”，如果任其存在下去，政府扶持合作社的资金必将成为商业资本的“俘虏”，肉包子打狗，有去无回。因此，对合作社的扶持应该暂缓，因为“皮包合作社”已经不是个别现象。有人说现在的合作社七成是假的，依笔者看不止这个比例。要对现有的合作社进行鉴别，该取缔的取缔，该整顿的整顿，然后再谈发展，再谈扶持和支持。

第五，要给合作社找个合适的“婆家”。前面的“诺斯悖论”告诉我们，虽然政府有可能把合作社办糟，但政府的参与能促进合作社发展，在合作社发展的初期尤其如此。因此，要给合作社找个合适的“婆家”，婆婆管多了不好，但没有婆家也不行。现在，工商、税务、农委都可以管合作社，都能管也就都可以不管了。虽说目前已经明确农委是合作社指导机关，但农委对合作社只有指导的义务，没有管理权力和手段，成了“假婆婆”了。

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