日本妇女养老保险的解读及启示

高宝霖 陈军清

(1、中国人民大学 财政金融学院,北京 100872; 2、全国妇联 人才开发培训中心,北京 100730)

20世纪90年代以来,日本家庭模式、雇用形态发生变化,妇女生活方式多样化,养老保险制度存在着明显的弊端。为缓解少子老龄化现象对养老金财务危机的巨大冲击,构建符合时代发展需要、适应妇女多样化生活方式的养老保险制度,日本政府及民间组织开始改革养老保险制度。养老保险制度是一种建立在性别平等基础上的福利政策,本不应存在性别差异。但由于日本传统文化、思想观念、风俗习惯、思维方式等渗透到养老保险制度中,而使其具有深刻的性别特征。本文在解读日本妇女养老保险的同时,也对构建和完善我国妇女养老保险制度有所新的启示。

一、日本妇女养老保险发展的历史背景

(一)世界妇女运动的背景。联合国在提高妇女地位、推动妇女事业发展等方面做了大量工作。1975年被定为国际妇女年。1975年以来,先后召开四次世界妇女大会,促使世界各国广泛设立提高妇女地位的机制。1995年在北京举行的第四届世界妇女大会意义重大。大会以“以行动促进平等、发展与和平”为主题,制定并通过《北京宣言》和《行动纲领》,明确了社会性别主流化的目标,以此作为争取实现两性平等的一项全球性战略。在世界妇女运动的影响和促进下,许多国家制定和实施了性别平等政策。社会性别主流化是指在各个领域和各个层面上评估全部有计划的行动(包括立法、政策、方案)对男女双方的不同含义。作为一种策略方法,它使男女双方的关注和经验成为设计、实施、监督和评判政治、经济和社会领域所有政策方案的有机组成部分,从而使男女双方受益均等,不再有不平等发生。①1997年6月,联合国经济及社会理事会给“社会性别主流化”的定义。

(二)日本妇女“年金权”的确立。日本1942年根据《劳动者年金保险法》建立劳动者养老保险制度。1944年劳动者养老保险改名为厚生养老保险,保险范围扩大到职员和女性劳动者。日本民间妇女团体经常向政府提出要求妇女独立的“年金权”议案,强制公司职工妻子参加养老保险。原有保险制度中,夫妻共同加入保险,就职于企业的丈夫和从事家务劳动的妻子作为支付养老金的对象,丈夫的保险包含妻子的部分,丈夫的养老金部分为在职雇员平均工资的76%,妻子附加部分仅为6%。随着日本经济的发展,妇女大量就业趋势明显,有工作妇女比无工作妇女的养老金高。无工作主妇在老年期与丈夫离婚,就得不到养老金。若夫妻都加入“厚生年金”保险,则夫妻养老金相加等于在职雇员平均工资的150%以上[1],这显然不合理。日本政府1985年对《国民年金法》进行修改,夫妻分别以个人名义加入国民年金,确立了妇女的“年金权”,保障了妇女老年后的经济基础。

(三)日本妇女养老保险制度的完善。1985年日本国会通过《男女雇用机会均等法》并加入《消除对妇女一切形式歧视的公约》。20世纪90年代,日本政府提出了“男女共同参与社会”的目标。1996年12月出台的《男女共同参与社会2000年计划》,对日本的税制、社会保险制度、工资制度改革均起到重要作用。1999年6月颁布并实施《男女共同参与社会基本法》,从法律上保障了男女平等参与社会、家庭和社区工作的权利。厚生省于2000年设立了“对应妇女生活方式变化等因素的年金讨论会”,2001年12月发表了《从女性自身的贡献看年金制度》报告,以构建个人为单位的养老保险体制为目标,提出了改革养老金制度方案。2002年12月,“男女共同参与会议影响专门调查会”提出《生活方式的选择与税制、社会保障制度、雇用体系》报告。目前,日本政府在养老保险制度改革中重视倾听妇女界的声音,在养老保险制度改革的审议会、研讨会中注重吸纳女性学者和包括家庭主妇在内的各阶层妇女的参与。

二、日本妇女养老保险的主要内容

(一)妇女纳入“三类被保险人制度”。日本年金保险分三大类。一类是国民年金,加入者为自营业者、农民、20岁以上的学生以及非法人化5人以下小企业的职员。二类是厚生年金,用以雇佣5人以上的私营企业事业单位的职工。三类是共济年金,它包括国家公务员、地方公务员、私立学校教员以及农林渔业团体职员等。年金支付规定加入保险后的资格是25年,保险开始支付的年龄除国民年金是从65岁开始外,其他保险方式支付年龄为男子60岁,女子58岁(1992年)。日本政府1985年对《国民年金法》进行了修改,强制薪职人员(企业职工和公务员)的配偶作为三类被保险人加入国民年金,使“年金权”覆盖到日本的全部妇女。

(二)妇女育儿休假的规定。1998年日本颁布了《育儿护理休假法》,规定抚养不满一岁孩子的从业人员不分男女,均有取得育儿休假的权利。不能送子女进保育所的,可以将育儿休假延长至一年六个月,免除其在育儿休假期间厚生年金被保险人负担的部分。2000年养老保险制度改革免除了育儿休假期间厚生养老保险费的事业主负担部分,以育儿休假前的报酬标准为基准计算养老金。2004年2月,年金改革相关法案将在职女职工育儿休假期间免除缴纳养老保险费的期间由原来的一年延长至三年。此项改革支持了女职工养育子女和对老年人的护理工作,减轻了她们在育儿和护理期间缴纳厚生保险费的负担。但是,育儿支援政策仍有局限性,其表现是:25岁到40岁之间的育儿期间养老保险享受者比例偏低,能够享受这一优待的妇女人数有限。多数企业在执行此制度上态度消极,在女职工怀孕或生孩子后,企业方表面上不违背法律予以辞退,但营造出的工作氛围使女职工不得不主动提出辞职。还有不少女职工因为担心失去工作,往往没有休满假期就回到岗位。因此,企业中真正能够按照规定休满三年育儿假期的女职工很少。[2]

(三)母子家庭的养老保险。自营业者等一类被保险人的保险费,由妇女定期去福利事务所缴纳,出于经济原因往往无法取得育儿休假,与妇女育儿休假制度无缘。据统计,截止到2003年11月1日,日本的单亲家庭中,母子家庭有122万5400户,占家庭总数的2.7%,父子家庭有17万3800户,占家庭总数的0.4%。母子家庭的数量要远远超过父子家庭,且母子家庭中20—40岁之间的母亲有76万人,母子家庭主要是离婚导致的。①厚生劳动省雇用均等儿童家庭局:《平成十五年度全国母子世代等调查结果报告》。将厚生年金加入者扩大到临时工这一养老保险制度改革能否实现,将直接影响到作为弱势群体的妇女及母子家庭的生活水平。近年来,日本经济不景气、失业率上升、国民收入减少、社会贫富差距拉大,使部分妇女因离婚、丧偶、丈夫被裁员或收入减少等原因加入到弱势群体行列,突出表现在母子家庭数量增大。因此,近期内三类被保险人制度不会被取消,若取消三类被保险人制度,则会在一定程度上抑制出生率,加剧少子化现象。

(四)妇女厚生年金分割制度。在2004年养老保险改革前,夫妻离婚时丈夫得到的养老金是自己名下的厚生年金和基础年金,全职主妇的妻子可得到自己名下的基础年金,但不能支取丈夫的厚生年金。丈夫离婚再婚,丈夫去世后的遗族厚生年金①遗族厚生年金(遗属福利年金):在厚生年金保险加入者死亡,并满足一定条件时,死者的遗属可领取在国民年金的遗族基础年金上补充的遗族厚生年金。来源:日本茅崎市官方网站。将归于其现任妻子名下,对前妻很不公平。没有经济收入的主妇担心离婚后生活水平下降,即便夫妻感情破裂也不敢轻易离婚,陷入想离婚却不能的状态。2004年6月出台的养老保险改革方案规定,2007和2008年分两个阶段导入“离婚时厚生年金分割制度”。于2007年4月1日实行,规定婚姻期间的厚生年金(夫妇合计)可以加以分割。施行的三类被保险人离婚时厚生年金分割制度规定,离婚时三类被保险人可以自动分割配偶厚生年金的一半。即使没有达成离婚协议,妻子也可以得到一半的厚生年金领取权。[3]

(五)非正规雇用妇女的权益保障。2007年4月,日本内阁通过《被雇用者年金一元化法案》,将现行多种形式存在的公共养老金制度一元化,实现同一报酬情况下缴纳同一保险费、获取同一养老保险。该法案预定2011年施行。当今,日本900万临时工中只有1%—2%的人符合加入厚生年金的条件,如新方案得以实施,将有10—20万临时工加入厚生年金。此举将缩小正规雇用与非正规雇用者之间的差距。由于妇女在临时工中所占比例较大,2007年从事非正规雇用的妇女已经占到了53.5%。②参见《新闻赤旗》,2008年3月1日。此项政策将惠及劳动时间短、工资低、工作不稳定且福利待遇低的妇女,使其权益得到一定的保障。

(六)女性的遗族年金与连生遗族年金。遗族年金制度支付条件只针对母子家庭,父子家庭无缘享受。双职工家庭和全职主妇家庭存在着不平等,在缴纳养老保险期间,即便两个家庭的夫妇工资总额相同、缴纳保险费相同,全职主妇家庭支取的高龄遗族年金也会比双职工家庭要多。2004年遗族年金制度得到修改,但仍不够完善。日本老龄基础年金的标准金额,以20—60岁加入制度满40年为标准设定,1993年的标准金额为每人73.73万日元。不符合一定条件的被保险人死亡时,其妻子和未成年子女还可获得遗属基础年金支付。厚生年金、共济年金的领取资格与国民年金相同,20—60岁加入制度满25年,年龄达65岁(满60岁可获特别支付)。但是,基本上看不到对配偶者进行终身支付的连生遗族年金的现象。[3]遗族年金的修改,从2007年4月起,子女未满30岁的遗族配偶领取遗族年金的期限,由无限期改为5年领取时间。妻子自身的老龄厚生年金全额支付。[4]

三、日本妇女养老保险的变化情况

(一)传统家庭模式弱化了老人护理功能。日本厚生年金制度设计建立在“男主外,女主内”的传统性别分工模式上。多数妇女结婚或生子后就辞职做全职主妇。此家庭模式的最大特点是以家庭为单位而非个人。随着经济的发展、出生率变化,更多妇女走向社会,日本双职工家庭数量上升,传统家庭的观念、结构、规模、功能等方面都发生了很大变化,家庭的赡养功能减少,核心家庭、单身家庭、老年家庭日益增多,依靠家庭来赡养老人从客观上讲已不太可能。越来越多的妇女走出了家门,参加各种社会活动,使家庭的护理、赡养功能弱化。日本劳动组合总联合会对“有需要护理老人的家庭”的实际情况调查显示,在家庭护理老人的人当中,有50%的人“虐待过需要护理的人”,有36%的人“曾对需要护理的人感到憎恨”,有46%的人“因护理家庭中的老人而感到疲劳”。但是现实中日本老年人的护理大多依赖于家庭,并且护理卧床不起的老年人的85%为女性,34%为子女的配偶,27%为自己的配偶,40%的老年人或者独居或者只有夫妻在一起生活。日本厚生省“国民生活基础调查”表明,在家庭护理老人的50%以上是超过60岁的老年人,“老人护理老人”的现象十分严重。③参见日本总务厅《高龄社会白皮书》,平成十一年(1999)。

(二)妇女生活方式选择的多样性。日本妇女年龄就业率呈现M型,刚毕业和三四十岁时为就业高峰,多数妇女工作一段时间再结婚、养子而离职,孩子稍大后又就业。随着日本妇女教育程度和社会地位的提高,其思维和生活方式发生变化。《关于男女共同参与社会的舆论调查》的结果表明:妇女即便结婚也要工作的意识普遍增强,持“等孩子稍大些再工作为好”观点的妇女人数最多,持“生孩子后要继续工作”观点的人较多。多数未婚女性理想的生活方式是“结婚、生子,工作一辈子”或“结婚、生子,退职,孩子稍大再工作”。女性独身率、晚婚率、高就业率表现了日本现代女性的婚姻和生育意识与传统观念截然不同,她们的行为方式出现多元化和流动性。

(三)妇女工作的低就业率。多数妇女选择生孩子后在家从事育儿和家务,待最小一个孩子上学后再工作的模式。当妇女重新工作时,多数不是成为正式雇用者而是成为派遣工、合同工、临时工、小时工等非正式雇用者。全职主妇数量大减,使全职主妇模式下的养老保险制度已不合时宜。据日本总务省2008年2月29日发表的劳动力调查统计,2007年非正规雇用者所占比率创历史最高纪录,达到33.5%。妇女一旦辞去工作,就很难找到与自己以往经验和所学专业符合的职业,从事正规工作的机会很少。不少妇女因为家务、育儿、护理等家庭责任的增多,多选择短时间劳动的钟点工、合同工等非正规雇用的工作。据统计,2006年从事一周工作不足35小时的短时间雇用工作的妇女为865万人,占全部短时间雇用者人数的71.8%。①日本厚生劳动省:《平成十八年版工作女性实际情况》。许多非正规雇用者被挡在厚生年金加入者门外,大批老年妇女只能依靠低额国民年金维持生活。日本妇女在经历一段时间的育儿期后,以经济独立、社会参与、实现自我价值、补贴家用等理由开始重新工作,但就业率较低。

(四)少子现象及其根源。联合国定义的少子化是指一个国家的出生率长期低于标准为2.1的人口置换水平(即一位女性一生所生的孩子数)。日本在1940年后半期曾出现过短暂的婴儿高峰期,从1950年开始日本妇女的生育水平持续减少。1981年日本14岁以下的低年龄人口比例首次减少,此后持续减少。1997年日本步入少子高龄化社会,15岁以下人口低于65岁以下人口。据2002年统计,男子的平均寿命是77岁,女子85岁。长寿使年金、医疗等社会保险费增大,对低迷的日本经济产生了巨大压力。日本国家统计局数字显示,截至2004年 4月,0—14岁儿童为1801万人,比2002年同期减少了7万人,这是第二次世界大战后首次出现下降趋势。1900年日本一名女性一生平均生5.1个孩子,1950年是4人,1960年是2.2人,1970年是2人,2002年是1.32人,2003年是1.3人,2004年是1.29人,为日本100年来的最低点。[5]日本的总人口中儿童日渐减少,老年人口比例上升。

少子化现象归根到底是由日本女性思想意识及生活方式的变化及生育、教育孩子而引起负担增加导致的。年轻人的结婚观、价值观并未发生根本改变,而经济的长期低迷、个人收入不稳定、养育孩子的成本增加是主要根源。随着女性地位的提高,她们渴望与男性一样得到体面工作,她们一旦得到比较稳定的工作岗位,就不愿再回到家庭中,从事经济上依附于男性的家庭事务。

(五)人口老龄化问题严重。20世纪60年代日本确立国民养老金制度时,平均年龄在60岁前后徘徊,当时预计支付年限以10年为基准,现在平均寿命已经接近80岁,支付年限要延长一倍,这是当时人口预测所始料不及的。据2008年日本厚生劳动省公布的统计,2007年日本女性平均寿命是85.99岁,居全球首位,男性平均寿命为79.19岁,居全球第三。根据日本厚生劳动省2008年发表的白皮书,50年后(2055年)日本人口将从现在1.27亿下降至9000万,其中高龄化比例占4成。②日本厚生劳动省:《平成二十年版厚生劳动白皮书》,2008年。日本65岁以上人口占总人口的比重和老龄化指数,2005年分别为20.2%和146.5,预计到2025年会上升到30.5%和304.1,2055年将分别达到40.5%和485.2。人均寿命在1950—1955年间只有61.6岁,2005—2010年间达到79岁,50年间延长了16岁;65岁人口的平均余命,1960年男的只有11.62岁、女的只有14.10岁,2005年分别达到男子18.13岁和女子23.19岁。[6]日本人均寿命和平均余命都在增加,使人口老龄化问题严重。形成的主要原因有三点,即死亡率下降、出生率大幅下跌、平均预期寿命延长。

(六)总和生育率在提高过程中呈减缓趋势。近几十年来,日本出现了明显的晚婚、晚育、非婚趋势,其原因主要有女性的高学历化、女性劳动力参与率的提高、女性就业率的上升、高额教育费用、高度紧张的竞争环境等社会经济因素。

厚生省人口与社会保障研究所分别于1986年和1992年对总和生育率进行了两次估计,财政经济研究所于1994年进行了一次估计。三次预测均认为总和生育率在提高的过程中呈放缓趋势。1986年的预测认为,总和生育率从1990年的1.84提高到2050年的2.04,1992年预测这一比率将从1.54提高到1.91,而1994年预测这一比率从1.53提高到1.71,即从2.04→1.91→1.71;到2050年日本总和生育率也不会高于2.0。三次预测的不同点是所估算的总和生育率有很大差异,表现出随着测算时间的推移有悲观倾向,对2020年的估计数据分别为1.99、1.80、1.42,2040 年的数据分别为 2.02、1.86、1.63,呈现出逐渐下降的趋势。日本65岁以上年龄人口占总人口的比重一直攀升,预计将从1990年的12.0%上升到2020年的25.4%,这一比率高于与日本同期步入老龄化社会的其他国家。[7]

以上数据表明,日本的总和生育率下降和老龄化趋势加速,这就意味着劳动人口抚养负担的加重和养老保障缴费率的上升。

四、对我国构建妇女养老保险制度的启示

(一)我国应加大对个人储蓄性养老保险的税收政策支持。目前,我国对于个人进行储蓄险养老保险的税收政策是,如果购买寿险基本上是实行“缴费不扣除、受益不缴税”的两不管政策,如果通过银行储蓄则要就利息所得缴纳20%的个人所得税。自由职业者、个体户和家庭妇女基本上没有纳入社会保障范畴,养老风险几乎完全由个人或家庭承担。自由职业者、个体户和家庭妇女只要向社会保障部门累计缴费满15年,就可以按月领取养老金。因国家未出台相应的税收优惠政策,买个人储蓄性养老保险收益不如银行储蓄实惠。由于受传统观念的影响,我国个人购买寿险的比例很小,大部分都是通过银行储蓄来积累养老资金,这就意味着缴费没有在个人所得税前扣除,实际上是不鼓励人们进行个人储蓄性养老保险,不免与国际通行做法大相径庭。应积极鼓励保险公司和其他金融机构承办寿险业务相关收入全部免税,以提高投资收益回报。[8]

(二)建立辅助的护理保险制度。我国在人口快速老龄化的同时,近年来还实行计划生育制度,结果使我国年轻人的数量急剧减少,在城市几乎全是独子家庭,再加上女性的职业化特征日趋明显,从而使我国传统的老年人“家庭护理”越来越不能满足老年人生活的需求,未来老年人的“家庭护理”已经不可能。我国应像日本那样,通过护理保险制度建立起符合我国国情的科学、规范、高效的养老保险制度与医疗保险制度,为妇女和广大居家养老家庭提供各种生活配套服务。

(三)逐步延迟养老金领取年龄。人口老龄化使财政负担沉重,日本等发达国家用两种办法延迟领取养老金年龄:一是渐进式延迟,每两三年延迟1岁,减轻政策调整振荡;二是提高妇女领取养老金年龄。我国正在加速进入老龄化社会,为了应付由此带来的沉重的负担,延迟养老金领取年龄的做法值得借鉴。我国规定的领取养老金标准年龄为男60岁,女职员55岁,女工人50岁。它有三大弊端:一是脱离人口年龄结构实际。领取养老金年龄是在20世纪50年代初规定的,当时全国人口平均预期寿命不足40岁。现在平均预期寿命已达70岁以上,延长了30多岁,国家对领取养老金年龄的规定未做任何调整,这显然不合理。二是加重了老年保障计划的财政负担。在我国现实的人口结构下,规定60或65岁为领取养老金年龄,老年赡养系数大不相同。以60岁与65岁作为退休年龄,在2000、2020、2030年的老年赡养率分别为以下两组:26.2%、40.4%、60.9%和9.2%、13.3%、17.8%。[9]可以看出,60岁退休的制度负担率是65岁退休制度负担率的3倍多,造成了沉重的财政负担。三是对我国经济的竞争能力有潜在的负面影响。当前全国养老保险的缴费比例已经达到工资总额的25%以上,造成劳动力过早浪费。我国在世界经济中的竞争优势,目前主要仍体现在劳动力价格低廉上,而“低龄养老”的现象使我国养老保险费用持续上升。

(四)完善我国领取养老金的现行办法。我国当前正处于新旧退休制度过渡期,领取养老金的受益人分三种,即“老人、中人、新人”。“老人”指1997年养老制度改革之前退休的职工。“中人”指1997年养老制度改革前参加工作而在改革后退休的职工。“新人”指1997年养老制度改革后参加工作的职工。“老人”仍按国家原来的规定支付养老金,同时执行养老金调整办法,简称“老人老办法”。“中人”根据我国养老保险法规和政策的规定参加社会养老保险,已经建立个人养老保险账户人员,达到退休年龄,累计缴费满15年,可以领取养老金,养老金按月发放,简称“中人结合法”。“新人”达到退休年龄,累计缴费满15年,可以按月领取养老金,简称“新人新办法”。2009年9月1日,《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号文件)出台,使我国对农民的养老保险有了具体规定;2010年1月1日起《全国城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》等国家养老保险政策的出台,使我国构建统一的城乡养老保险制度的目标正在成为现实。

[1]陶立群.日本在改革、建立一体化养老保险制度中可借鉴的经验[DB/OL].http://www.ocan.com.cn/zjlt-t31.htm/.

[2]年金——保险比率·征收体制强化等课题[N].日本经济新闻,2006-10-12.

[3]贝启明.探讨退休金问题——持续可能的社会保障制度改革[M].东京:出版地中央经济社,平成十八年5月.

[4]朱艳圣.日本的年金制度及其改革[J].当代世界与社会主义,2008,(6).

[5]张俊勇.试析日本养老金制度的困局[J].南京人口管理干部学院学报,2008,(3).

[6]张玉棉,张少磊.日本公共年金制度改革及面临的新课题[J].日本问题研究,2008,(2).

[7]田近荣治.日本的公共养老金制度:给付迅速扩大的后果[J].经济导刊,2000,(5).

[8]吕学静.日本社会保障制度[M].北京:经济管理出版社,2000.

[9]王清.调整我国退休年龄的依据分析[J].改革开放论坛,2000,(6).