面向生态价值取向的政府绩效评估研究

刘 悦

(北京林业大学 人文学院，北京 100083)

面向生态价值取向的政府绩效评估研究

刘 悦

(北京林业大学 人文学院，北京 100083)

政府绩效评估是我国政府管理创新的重要工具，是衡量政府管理活动有效性的标尺。文章主要分析了生态价值取向在政府绩效评估中引入的背景，提出除包含体系性的内容外，其评估活动的价值、取向也是研究的重点，价值取向的生态化可以从各方面强化政府的生态意识，塑造良好的生态管理氛围。考虑到我国的现实因素，分别从加强政府的生态职能、明确政府的生态责任、积极构建科学合理的绩效评估指标体系三个角度分析了如何实现我国政府绩效评估价值取向的生态化。

绩效评估；价值取向；生态化

一、问题的提出

1．生态环境的严峻性

当前，在经济高速发展的同时，全球性的生态环境状况也在持续恶化。我国频频爆发的生态环境危机，已经对中国经济的进一步发展和民生的改善构成了重大威胁，并对全球生态环境产生了一定影响。

首先，我国的基本国情决定了关注生态的重要性。我国人口众多，经济薄弱，环境恶化，资源供给能力差是我国的基本国情，科学地认识经济发展与资源的合理利用的关系，是协调经济发展的关键。尤其是在向新世纪迈进过程中，我国的经济建设将有大的发展，自然资源的开发和工业进程的加快，如不注意生态环境的保护, 将会给国民经济带来更大的冲击。协调人口与自然的关系，缓解资源总量与供给的矛盾，根本的出路在于合理的开发利用，尽量改变在社会经济发展中存在的资源高消耗、重污染、低效率的生产经营局面。

其次，工业化与后工业化的时代背景。工业化发展离不开道路选择，党的“十六大”报告明确提出：“实现工业化仍然是我国现代化进程中的历史性任务。信息化是我国加快实现工业化和现代化的必然选择。坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。”中国十多年的经济快速发展，特别是近年把工业化和城市化作为发展的方向，存在很多浪费资源和破坏环境的问题，所以当前重要的工作就在于建立处理经济发展与人口、资源、环境之间关系的有效机制。

2．政府绩效评估价值取向的扭曲

我国是一个开展政府绩效评估的新兴国家，各种政府绩效评估制度正处于日趋发展和不断完善的探索性阶段。政府绩效评估的价值扭曲现象也日益凸显。

一是科学发展观目前还没有成为绩效评估的主导价值。党的十六届六中全会明确地把坚持科学发展观和建设“富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家”作为中国特色社会主义的奋斗目标。富强、民主、文明、和谐概括了社会生活的基本领域，涵盖了经济、政治、文化、社会四大层面，是我们应当遵循和倡导的社会主义核心价值观。党的十六届三中全会《决定》明确指出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。但在向经济建设为中心的转变过程中，有些地方政府把促进经济发展作为政府公共服务的惟一职能，以GDP增长幅度作为衡量地方政府及其官员政绩的主要标准，人与自然、自然与社会的和谐发展、人的全面发展等被GDP增长所消融和淹没。构建科学的政府绩效评估指标体系，就应该充分体现全面协调可持续发展和统筹兼顾的要求。

二是政府绩效评估的内容泛经济化，扭曲了评估方向。片面强调经济指标，将经济发展等同于政绩，是目前我国地方政府绩效评估指标中存在的一个主要问题。虽然当前我国各地的评估指标具体差异较大，但却极为一致地将经济发展和GDP 增长作为主要的衡量标准，招商引资成为工作重点。GDP 作为一个地区在一定时期内生产的最终产品和提供劳务总量的货币价值，体现着当地经济发展的成果。然而，GDP 的增加并不完全意味着社会财富和社会福利的增加。如果以环境的破坏作为代价而实现GDP 数字的增加，这样的发展具有短期性和片面性，极易产生短期效应，给地方的长远发展造成不利的影响。过于偏重经济指标，反而可能歪曲了绩效评估的本意。

三是我国尚未建立科学的政府绩效评估体系。相对于西方较为规范和成熟的评估制度而言，我国政府在绩效评估制度的规范化以及评估主体、方法、指标的科学化方面还有待改进。其中最突出的问题是：一方面,评估存在主观随意性，缺乏统一的制度，各地区、各部门之间的评估标准千差万别，未形成一套完整统一的绩效评估体系，既无法准确衡量政府的实际绩效，也缺乏可比性；另一方面,评估指标缺乏科学性，评估内容存在片面性甚至误导性，没有真正起到引导政府工作向科学化、理性化方向发展的作用。

有些地方政府的绩效评估难以将社会成本、生态成本、人的发展成本考虑进去；在现实的评估中，政府绩效评估的缺陷具体体现在考核指标的设置不够全面。地方政府绩效评估考核较多设置经济发展指标，比如GDP增长率、地方财政增长等，而对经济结构、增长质量、环境成本、资源消耗、民主民生等方面所设置的指标过少，甚至游离于考核指标体系之外，从而严重影响地方经济社会的协调发展和可持续发展。所以，创新并优化地方政府绩效考核体系已经迫在眉睫。

因此，只有寻求政府绩效评估正确合理的价值取向，才能建立科学的绩效评估标准。政府绩效评估也受到价值取向改变程度的影响和制约。因此，要能够更科学、有效地评估政府的绩效，就必须要及时有效地科学整合评估主体和评估客体的价值取向。

二、政府绩效评估生态化价值取向的内涵

改革开放以来，我国由计划经济体制逐渐转向社会主义市场经济体制。在这种背景下，我国政府绩效评估价值取向偏向于“效率优先”，所以地方政府绩效评估考核指标中，各项经济发展指标成为主要的考核内容，一些地方甚至患上GDP崇拜症，以GDP论成败。到了20世纪90年代，“效率优先，兼顾公平”成为政府绩效评估的一项基本的原则。进入21世纪以后，我国全面建设小康社会面临种种新机遇和新的挑战，“效率优先，兼顾公平”的价值取向被调整为“公平、效率并重”。在党中央提出科学发展观以后，价值取向不再过分突出“效率”，在政府绩效评估的目标上逐渐开始强调“社会和谐”和“可持续发展”。

目前,我国正处于由计划经济向市场经济转变的社会转型时期,经济全球化、信息网络化的浪潮，地方政府绩效评估的基本方向就是:从单纯注重经济增长转向经济社会全面、协调和可持续发展、从政府本位转向民众本位、从无限政府转向有限政府、从效率标准转向效益标准、从要素评估转向系统评估等。当前，可持续发展将其关注的焦点放在发展的手段和方式、发展的代价、发展的影响结果、政府生态环境的平衡。正是基于这样的认识，政府绩效评估价值取向中面向生态目标的可持续发展的价值取向成为必需。生态服务价值和生态安全价值是政府绩效评估生态价值导向的两个核心。

1.生态服务的价值取向

所谓政府生态服务，即政府遵循和谐社会发展的基本要求，坚持科学的可持续发展观，构建人与自然和谐共生的现代生态文明，承担改善生态环境的公共责任，充分发挥依法为全社会提供优质的生态公共产品和良好的生态公共服务。生态服务功能是指生态系统为维持人类社会的生产、消费、流通、还原和调控活动提供有形或无形的自然产品、环境资源和生态公益的能力。它在一定的时空范围内为人类社会提供的产出构成生态服务功效，如合成生物质、维持生物多样性、涵养水分与水文循环、调节气候、维持土壤肥力、对环境污染的净化作用、贮存必需的营养元素、促进冗素循环、维持大气化学的平衡与稳定等。生态服务功能的强弱取决于人类活动对生态系统的胁迫效应和生态建设效果的大小，并通过生态服务功效和生态反馈机制作用于人类活动。

在和谐社会构建中，要使生态服务理念成为政府的行为指南之一并内化为价值观念与精神动力，政府的行政理念应该从传统的“单一经济发展理念”向“经济、社会、自然的可持续发展理念”转变，从工业经济时代的“效率和公平理念”向知识经济时代的“效率、公平和生态理念”转变，从政府的“环境监管理念”向“生态服务理念”和“生态责任理念”转变。

2.生态安全的价值导向

高小平研究员曾指出，生态安全是人类在一定的生物圈空间存在时的相对可靠性、稳定性和可持续性的状态。生态安全是一个超越国家、超越地理单元、超越民族的无国别差异、无民族差异的概念，是国际社会共同的安全战略。生态安全不仅关系到当代人的生存安全也关系到未来世代人的生存安全。生态安全其自身的特点决定了其区别与其他方面的安全。生态安全具有全球性，任何一个小的危机都可能成为全球危机。生态破坏具有不可逆性，如我国西南地区出现的“石漠化”土地，流失的土壤人力很难使其恢复。生态恢复的长期性也导致许多生态问题一旦形成，若想解决就需要在时间和经济上付出很高的代价。由此看出，良好的生态环境才能保证生态资源的可持续发展，进而促进经济的发展；同时，生态安全作为生态环境改善的一个基本标志，是构建和谐社会的一个客观要求，真正实现生产发展、生活富裕，生态良好。

三、政府绩效评估价值取向生态化的实现机制

1.加强政府的生态职能

中国特色的市场经济体制决定了我国政府的主要职能是根据社会发展和公众需要提供社会服务，同时，目前西方国家行政改革方向有由新公共管理向新公共服务转变的趋势，也要求政府承担起更多的服务性职能。政府生态服务职能就是将政府环境保护职能由局部职能、专门职能转换为首要职能与全面职能，让政府从传统的环境管理者、监督者、执法者角色中凸显服务者的角色要求，实现政府环境保护职能从“管制”到“服务”的历史转型，从而使政府生态服务职能成为和谐社会中政府最具整合力、最主要的职能之一。

其一，加强职能整合,完善生态管理的组织体系。政府生态服务职能的实现需要强有力的组织保障。目前我国生态管理存在着严重的部门分割问题，政府各部门在生态意识、生态责任和生态保护行为上步调并不完全一致，形成了环保部门“生态优先”、“协调发展”，某些经济部门“发展优先”、“生态滞后”的“职能抵消”现象，要使政府各部门都参与到环境保护中，就需要构筑为生态环境服务的政府整体职能，就要建立有足够决策参与权、环境执法权的管理组织体系。同时，还应建立环保部门实行自成体系的垂直领导或跨层级的环境监督，使地方环保部门具有相对独立的环境管理与监督权限。其二，提高政府生态服务的能力。政府能力的强弱决定了政府职能的实现程度，提高政府能力的重要途径之一就是职能方式的转变。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上强调新形势下的环保工作要实现历史性的三个转变，其中之一就是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。这要求政府尽快建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系；做好政府生态服务的综合协调监督工作,协调计划、农业、林业、水利、国土资源和建设等部门加强对自然资源的规划和管理；加强区域及国际间的环保合作，及时处理各种环境突发事件。其三，重视职能替代，创建为生态环境服务的公民制约机制。职能替代即社会公众对环境保护的自觉维护、参与和监督，可以在一定程度上“替代”政府的某些职能，从而缩小政府职能范围而强化政府主要职能。我国政府可以把一部分环境职能转移给社会，如加大生态教育与研究的投入和规划，把具体的生态教育、研究逐步转移给社会组织；增强环境引导职能，让更多的非政府组织、企业和个体参与到环保中来,使环境保护成为全社会共同的责任。为此，政府要在满足公众环境知情权、拓宽环保参与渠道、保障公众环境权益方面积极创造条件，鼓励公众参与环境决策、环境监督和环境保护。

2.进一步明确政府的生态责任

政府生态服务范畴的划分、政府生态服务理念的树立以及相关职能的调整，都是为了适应我国生态环境的客观实际，为了给生态环境提供更好的服务。在此基础上，政府进一步实施可操作的措施，落实对自然、经济、社会三方面的生态责任。政府作为自然资源拥有者的代表，要管好和用好自然资源，为自然生态的恢复和保护承担责任。

首先，必须明确政府的施政理念，变传统的施政理念为服务型的生态化的施政理念。在行政决策、公共政策、法律法规的制定过程中强化生态服务和生态安全意识，强化行政人员在行政执法中的生态责任意识，引导各级政府领导干部树立科学、正确的政绩观，逐步推进绿色GDP考核的进行，积极转变传统的唯经济发展至上的思维；其次，要从中央到地方，在各级政府中落实行政问责制。近年来地方政府在问责实践中积累了大量的实践经验，但是仅有问责制度是远远不够的，还要将其与科学合理的政府绩效考核体系结合起来，与干部职位晋升等公务员管理体制结合起来，寓责任于以考核为基础的奖惩体系中，从制度上保障责任的落实与监督的有效性；再次，要强化公民参与在引导政府树立生态价值导向上的作用。强化公众对于绩效考核尤其是生态政绩考核的参与，可以采取多种形式的参与方式，如意见征集、网络民意调查、听证制度等，积极规范媒体和公众在考核参与中的行为，引入第三方乃至多方监督力量，实现监督主体的多元化与网络化，保障责任的落实与追究。

当前，一些地方政府并未意识到这个问题的严重性和紧迫性，为了地方利益和短期利益甚至不惜以牺牲生态环境为代价。所以，现在的关键在于深化全体国民特别是政府官员对这个问题的认识，养成自觉的环保意识，并将这种意识转化为实际行动。

3.积极建构科学合理的绩效评估指标体系

在政府绩效评估中，指标体系的建构是核心问题，绩效指标的设置决定了政府工作的主要内容和努力方向。绩效指标体系的建构决定着整个绩效评估的科学程度，同时影响着政府工作的科学程度。按照“科学发展观”的要求，建立科学的政府绩效评估指标体系，应该体现城乡协调发展、区域平衡发展、经济社会共同发展、人与自然和谐发展，国内发展和对外开放统筹的指导原则。

国家行政学院研究室副处长、副研究员徐珂博士在他的《政府执行力》一书中指出，既要积极推行政府绩效评估，又要有理性、合理的预期，不能操之过急。特别是在制定绩效指标时，要遵循客观全面的原则，周密、合理、客观地制定绩效指标，涵盖政府的重要绩效，并且要真实地反映政府绩效。徐珂博士认为设计政府绩效评估体系，必须以确立科学合理的绩效评价指标为核心并将“推行绿色GDP”作为要遵循的原则之一。在绿色GDP体系下，生态环境指标将作为考核政绩的重要参数，人力资源将会成为一国财富的主要组成部分。同时，也把“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低车祸率”、“提高水的清洁程度”等涉及社会公正、文化、教育、公共卫生的指标作为绩效考核指标。

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责任编校：陈 强，王彩红

2010-07-28

刘 悦,女，山东济南人，硕士，研究方向为行政管理理论与实践。

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1007-9734(2010)05-0020-04