宏观经济政策的国际合作和国际货币体系改革

黄范章

（国家发展和改革委员会宏观经济研究院，北京市100038）

宏观经济政策的国际合作和国际货币体系改革

黄范章

（国家发展和改革委员会宏观经济研究院，北京市100038）

经济全球化的发展要求在地区范围内和全球范围内实行宏观经济政策的国际合作，这种合作从企业层面上升到政府层面，在平时应以经济（或金融）监管为重点，增强有关制度、政策、法规的透明度，建立风险预警机制；一旦发生经济（或金融）危机及风暴，则重点应是如何联手和克服风暴。同时，国际货币体系的改革应以改革传统的决策权结构、推进监管国际化、确定国际储备基础的本位币和成立应急小组等为主要内容，并提高发展中国家的话语权，以反映世界经济发展的新格局。

经济危机；宏观政策；国际合作

20国集团（G20）峰会及财长、央行行长会议已召开三次（华盛顿、伦敦、匹茨堡），在全球应对世界金融危机中起了重大作用，其历史性意义不仅在于它是在经济全球化条件下应对经济（金融）危机的新机制，而且在于它孕育着国际经济新秩序的胚胎。

一

20世纪30年代大危机暴露了自由资本主义经济所固有的、不可克服的弊端，即所谓严重的“生产过剩危机”，不得不求助于“国家干预”，凯恩斯主义便应运而生。战后以来，西方国家在凯恩斯主义影响下，虽未能消除周期性衰退，却在长达半个世纪内避免了30年代大危机再度袭击。尽管20世纪70年代发生“滞胀”使人们对凯恩斯主义产生质疑，尽管凯恩斯主义者与货币学派及供给学派就财政政策与货币政策孰更重要问题发生争论，但历史的发展已铸就资本主义市场经济与“国家干预”结为一体，现代资本主义市场经济的运行已离不开国家主导的“宏观经济政策调节”，一些□鼓吹“新自由主义”的人被多数西方学者讥讽为“原教旨市场主义”。

但凯恩斯主义的宏观经济管理还只是关注本国的宏观经济调节，即在一国范围内实施“政府干预”，维护一国国内市场的统一性与稳定性。然而，在经济全球化的新形势下，单靠各国致力于本国的宏观经济管理已不足以确保本国经济的稳定。

经济全球化的本质就是通过经济、贸易、金融、信息网络把世界各地紧紧地捆绑在一起，把全球作为一个统一自由市场，通过有效地分配与再分配，使各地的资源优势充分利用与发挥，但经济全球化也使各种经济风险的传导机制全球化了。金融全球化是经济全球化进程中一支重要生力军，金融业的蓬勃发展，特别是衍生产品形成的虚拟经济的发展，会通过利率、汇率、股价、各种衍生产品组成的金融网络，把一个国家的金融风险很快传导到其他国家或地区，也可以让一国的虚拟经济风险扩散到本国或别国的实体经济。而且金融投资资本特别是金融投机资本，不仅会利用某国或某地区的制度或政策漏洞进行冲击，甚至还可以“翻手为云，覆手为雨”，人为地制造金融市场的动荡。

可见，在经济全球化条件下，要防止经济危机或风险，需要有一个跨国界的（区域的或全球的）、统一的宏观经济管理。为了应对这次国际金融危机，美国著名经济学家耶鲁大学杰弗里·加滕教授于2008年11月3日在美国《新闻周刊》发表文章，呼吁“我们需要一个全球性央行”，但其中的难度非常大。欧盟经营了几十年，虽建立了共同市场，建立了欧洲中央银行，确立了统一货币（欧元），虽说可以实行地区性、超国界的统一货币政策，但迄今无法实行超国界的统一财政政策。而且，英国仍坚持保留本国央行和英镑以及自身的货币政策。所以，尽管经济全球化要求有超国界（地区或全球的）统一的宏观经济政策调节（或管理），但目前不可能做到，而且在未来很长的时期内也未必可望做到。唯一选择就是在地区范围和全球范围内实行宏观经济政策的国际合作。

一些国家或主要经济国家之间的宏观经济政策合作，是在经济全球化条件下实行的一种国际合作形式。过去的国际经济合作，无论贸易合作还是投资合作都以企业为主体，即使政府之间关税合作（优惠）也都落实到企业层面。而宏观经济政策合作将经济合作从企业层面上升到政府层面。这种新形式的合作，可以有不同层次的提升，最初的合作是有关国家进行定期宏观经济政策对话，即有关国家的财长和央行行长就各自财政政策和货币政策进行政策性对话，进而发展为政策性磋商，再发展为政策协调，终而发展为统一行动。诚然，进行这种国际合作，必须以尊重各国主权、平等协调、互助互利为基本原则，只有在这些基本原则的基础上，国际合作才有生命力，才能成功和持久。

这种宏观经济政策的国际合作，在平时应以经济（或金融）监管为重点，增强有关制度、政策、法规的透明度，建立风险预警机制，以防经济（金融）危机或风暴发生。一旦发生经济（或金融）危机及风暴，则重点应是如何联手应对和克服风暴。

值得强调的是，这种宏观经济政策合作随着经济（金融）全球化的发展也有多种形式。有双边的，如中国——美国官方高层经济和战略对话机制；有地区的，如东亚地区10+3框架下财长及央行行长定期会议；还有全球性的，如2008年11月15日在华盛顿召开的20国集团首脑会议，2009年4月和10月20国集团伦敦和匹茨堡首脑会议及之前的财长与央行行长会议，讨论合作应对当前世界金融危机并达成一些重要共识。还需指出，20国集团的全部国民生产总值占全世界的85%，人口占世界人口的2/3，其活动及影响具有全球意义。它最早成立于亚洲金融危机后不久的1999年12月，属于一般对话性质，但在2009年伦敦会议，其作用与性质有了显著的提升，已就刺激经济、扩大公共开支、加强金融监管、给国际货币基金增资等一系列重大决策达成了共识。特别是在匹茨堡会议期间，各国领导人和部长们曾就是否启动“退出”机制还是继续刺激经济这个重要问题进行了深入讨论，并达成继续刺激经济的共识，对增强世界人民的信心，遏制经济颓势起了重大作用，其意义将是深远的，甚至是历史性的。

二

20国集团及其旗下财长和央行行长会议在这次国际金融危机中凸显了实行跨国界的宏观经济调节的重要职能，成为适应经济全球化下实现跨国界进行监测、防范、应对危机的新机制。然而，这种适应经济全球化要求而产生的跨国宏观经济政策的国际合作，是在联合国框架之外形成的新机制，它不仅意味着对传统世界经济秩序的突破，而且更意味着新经济秩序的萌发或胚胎。

传统的世界货币体系是在1944年《布雷顿森林协定》基础上建立的，这个协定有两大成果：其一是确立以美元为中心的国际货币体系，各国货币与美元挂钩，美元与黄金挂钩，规定35美元兑1盎司黄金。随着欧洲复兴，美国经济地位相对削弱，美国不得不于1971年宣布美元与黄金脱钩。然而，美元主导的国际货币体系格局未变，而且美元不受约束地发行，使这一传统的国际货币体系成为当今国际金融危机的深层次的体制根源，无怪乎国际社会要求改革世界货币体系的呼声四起。其二是在联合国框架下建立了国际货币基金和世界银行两大国际合作机构。当初建立这些机构主要是帮助战后有困难的国家恢复与发展经济，后来在世界银行与国际货币基金之间有明确的分工，世界银行主要是给不发达国家提供项目建设的长期贷款，而国际货币基金则为出现外贸逆差而有支付困难的发展中国家提供周转性的短期贷款，但二者都没有协调各国宏观经济政策的职能，不能适应20世纪60~70年代后出现并日益增强的经济全球化历史趋势的要求。要在地区内或世界范围内实现各国宏观经济政策合作，只能突破传统的国际秩序而在联合国框架外进行。为共同应对世界金融危机而召开了20国集团首脑会议及相关的财长与央行行长会议，第一次、第三次是应美国总统布什及奥巴马之邀在美国的华盛顿及匹茨堡召开，第二次是应英国首相布朗之邀在伦敦召开，既不是由联合国召开或主持，会议地址也不是联合国所在地纽约，联合国所属世界银行及国际货币基金负责人也属被邀之列。会议的主角是20国的首脑及其财长与央行行长，世界银行和国际货币基金负责人虽被邀出席，却作为被讨论的对象，由首脑和部长们就扩大公共投资、加强金融监管、给国际货币基金增资、反对保护主义等问题达成共识，形成决议，以适应经济全球化条件下应对金融危机的需要。这些决定与共识不是世界银行和国际货币基金所能做到的，充分表明传统的国际经济秩序和有关机构已不适应全球化发展的需要，宏观经济政策的国际合作需要有20国集团之类的新机制来实现。

7国（美、英、法、德、日、意和加拿大）集团在20世纪90年代中期因增加了俄罗斯而成为8国集团，但就宏观经济政策合作讲，起作用的还是7国集团财长与央行行长会议。但7国集团的财长与央行行长机制只是主要发达国家之间的宏观经济政策合作，即所谓“富国俱乐部”，未能反映近20多年来经济全球化条件下全球范围内产业转移促成发展中地区的经济兴起，发展中国家在世界GDP、全球贸易、全球资本流动中的地位与作用愈来愈重要。亚洲金融危机后，由7国集团发起于1999年成立20国集团，把一些重要发展中国家包括在内，当时20国财长和央行行长会议也只是一种对话机制。如今国际金融危机的严峻情况，迫使美英等主要发达国家为了应对国际金融危机不得不吸纳主要发展中国家而召开20国集团会议以及财长和央行行长会议，就财政政策、货币政策进行对话、磋商和协调，20国财长与央行行长会议所实现的宏观经济政策国际合作，要比7国集团更具有全球性，而且会议的性质比以往20国集团有了实质性提升。

需要着重指出，20国集团最近三次会议所获得的成果主要是：（1）建立一项1.1万亿美元的扶持计划，以恢复全球信贷和就业市场及经济增长，并联手扩大财政支出，预计今年年底其总额将达5万亿美元；（2）改造金融监管体系，对包括对冲基金在内的所有重要金融机构、金融工具和金融市场，建立全球一致性的监管框架；（3）增资国际货币基金近万亿美元（包括SDR）并改革国际金融机构；（4）反对贸易保护主义。此外，20国集团匹茨堡会议还决定，为适应中国、印度、巴西等新兴国家的经济实力增强，对国际金融机构的投票权额度加以适当调整，新兴国家在国际货币基金的额度增加5%，在世界银行的投票权增加至少3%。尽管这种调整尚属微调，但这不仅意味着新兴国家将在国际经济事务中拥有较大的话语权，而且开始触及国际经济秩序中的核心结构及游戏规则。这种全球性的宏观经济政策合作在历史上还是第一次。这些重大决定是联合国所属的国际货币基金和世界银行无法做到的，而且这一切是由20国而不是由联合国所主导的。还有，20国集团匹茨堡会议发表《领导人声明》，明确提出这种会议每年举行一次，而且确定2010年6月和11月分别在加拿大和韩国举行。这便把宏观经济政策合作推向机制化和制度化。如果说，1985年《广场协议》建立的7国集团的财长与央行行长会议机制，还只是意味着对旧世界秩序的一种“突破”，那么，20国集团最近三次会议所产生的机制，则意味着世界新秩序的孕育或胚胎。无怪乎英国《每日电讯报》2009年4月3日头版报道采用如此醒目标题：《G20：布朗宣布世界新秩序》。

三

国际社会对改革国际货币体系的呼声由来已久，大体有两类主张：一是主张将旧体系“推倒重来”的激进主张，即立即彻底推倒布雷顿森林体系，包括目前一主多元的格局，重构国际货币体系；二是主张“渐进式”改革，他们不仅是言者，而且是行者。欧元的出现就是打破美元在国际货币体系中独霸地位、争取至少平起平坐地位的重大行动。此外，不仅英镑、日元想保持甚至扩大其在国际货币体系中的影响，而且俄罗斯卢布、印度的卢比、中国的人民币也在加速国际化进程。

改革国际货币体系势在必行，我认为，应从以下几方面努力：

1.改革国际货币体系和传统世界经济秩序中的决策权结构。长期以来，国际货币基金和世界银行由20多名执行董事作出决策，只有几个主要国家各拥有一个席位，其他董事席位分别由几个国家或几十个国家遴选。主要根据各国对国际组织的缴纳额分配表决权，美国拥有17%表决权，中国的表决权长期只有2%点多，近些年增至3%点多。虽说美国不能为所欲为，但只有它实际掌握一票否决权，因为章程规定重大决议必须85%票才通过。20国集团匹茨堡会议鉴于发展中国家兴起的现实，不得不许诺给中国、印度、巴西等新兴国家增加决策权，要在国际货币基金中至少增加5%的额度及在世界银行中至少增加3%的投票权。为此，会议要求一些代表权高于经济实力的国家（欧洲国家）让出部分决策权给这些新兴国家，而美国仍保持一票否决权的地位。尽管改革步子不大，但毕竟让新兴国家在国际经济、金融体系中扩大了话语权，开始触动旧体系和旧秩序的核心部分。今后将会进一步改革决策权或投票权的分配原则及分配结构，彻底改变“一票否决权”的局面。

2.加强金融监管，推进金融监管国际化。各国应扩大对本国金融监管范围，对所有金融机构（银行、证券、保险、基金）、金融产品与衍生产品及金融市场实行全面监管，确保各金融市场之间监管信息通畅和信息共享，防范跨行业及跨境乃至跨地区的风险。与此同时，推进金融监管国际化（即金融监管的国际合作），应就金融监管合作的理念、原则、监管谁、谁监管以及如何监管（即监管方式）达成共识和作出承诺，形成有力而又一致性的跨国（地区的或全球的）监管合作机制，建立有效而又及时的信息共享机制、风险预警机制。

Sharmila Parmanand用一个话题说明了己方立场：妇女参政人数的“缓慢的转变是不能接受的”。因此，我们提议政府要在议会为妇女保留30%到40%的席位。

与强化监管有关，还有两个重要问题须进一步研究并合理处置：一是金融监管与金融创新问题。衍生产品层出不穷，但带来巨大风险。为了应对汹涌而来的金融危机，各国对金融机构及产品采取了严历的监管措施，是十分必要。然而，金融创新和衍生产品毕竟有利于融通资本。但恢复经济常态运行有必要研究和区分哪些措施是应急的、临时的，哪些是过去缺失的而应纳入正常体制，哪些还须进一步完善。总之，加强监管是为了抑制新金融的消极方面，发挥其积极方面，不可因噎废食。二是银行分业经营与混业经营问题。1933年美国通过格拉斯—斯蒂格尔法案（Glass-steagal Act），实行银行分业经营，对于美国战后避免大萧条重演起了作用。1999年美国通过新银行法，恢复混业经营，成为酿成当今金融危机的政策性原因之一。美联储前主席沃尔克向奥巴马建言要重归银行分业经营。究竟是分业经营还是混业经营，这不仅只是美国的问题，也是其他国家金融业所关切的问题。上述问题20国集团会议虽未提出，但应进一步研究。

3.国际货币体系改革的核心问题之一，在于选择好作为国际储备基础的本位币。虽然一个以不受约束的美元为主导的国际货币体系成为这次金融危机的体制根源，但要想找到一个可以取代美元作为国际储备基础的本位币却很困难。因为美元之所以作为国际储备货币，不是任凭意愿，而是靠国家的经济实力。从目前情况看，在今后一段时间内美元所主导的国际货币体系尚难以改变。

周小川行长在20国集团伦敦会议前夕提出建立一种与主权国家脱钩并能保持币值长期稳定的国际储备货币，这一建议立即得到“金砖四国”和许多发展中国家的支持。不过，这是作为长期目标提出的，胡锦涛主席在20国金融高峰会议上讲，改革国际货币体系要坚持“全面性、均衡性、渐进性、实效性的原则”。显然，只有建立一个与主权国家脱钩的“国际储备货币”，国际货币体系的改革才是全面的、彻底的。在此之前，我们应推进国际货币多元化的发展。目前，除了美元、欧元、英镑、日元外，俄、印也在推进卢布、卢比国际化。中国人民币国际化的进程也将积极而稳步地推进。还应提及，国际社会还有一些人鼓吹“亚元”，如美国著名亚洲经济专家、卢杰斯大学杜达（Dutta）教授多年主张建立“亚元”，2009年3月出版《亚洲经济与亚元》（Asian Economy and Asian Money）。这一切表明，国际货币多元化趋势越来越强劲，随着国际货币多元化日益发达，美元的主导地位将相对削弱，一个与主权国家脱钩的国际储备货币势将获得国际社会的认可。

4.鉴于金融领域的高风险、多突发性的特点，应在20国集团框架下成立应急小组或委员会，以应对突发性事件和稳定世界金融市场。7国集团的财长与央行行长会议机制在20世纪八九十年代多次联手平抑金融市场风波，由于金融市场瞬息万变、传导性强，这个机制既要有权威性，还要决策人少和决策果断、快速及机密。诚然，为了适应新形势，这一机制不能再继续为“富人俱乐部”（7国集团）所把持，也不宜20国集团都一起上。这个应急小组（或委员会）应在20国集团框架下由少数几个主要货币国家和世界主要贸易国家的财长及央行行长组成，因为汇率的波动不仅关系主要货币国的利益，还关系主要贸易国的切身利益。这个金融应急小组（或委员会）对20国集团负责，它和20国集团一起都属于联合国外的新机制，部分地履行地区的、全球的宏观经济调节职能。

5.充分发挥20国集团伦敦会议创立的“金融稳定论坛（FSF）”及“金融稳定委员会（FSB）”等新机制的作用，探索创立一个崭新的国际货币新体系。20国集团为共同应对国际金融危机采取系列重大措施，但还有一些重大问题尚不明确和落实；有的问题虽已提出，但需长期探索。（1）强化金融监管问题如何落实，是各国分头进行，还是在充分讨论的基础上就金融监管合作的理念、原则和方式达成共识，并形成统一的法规和规则以共同遵守？对各国执行金融监管的情况，由各国自行监督还是设立统一监督机构？这种统一监督机构如何建立以及其职能范围是什么？（2）“金融稳定论坛”和“金融稳定委员会”目前是联合国框架之外新形成的合作组织，它们又如何与国际货币基金和世界银行等金融机构进行合作与联系？如何加大发展中国家在国际合作机构（如国际货币基金、世界银行以及新机构）中的话语权与表决权？如何改革已有国际机构中的游戏规则？如何赋予原有合作机构以新职能而在新国际金融秩序中扮演一个重要角色？如何将新旧“两张皮”融为一体？（3）如何推进国际货币“多元化”的发展，并在此基础上推出一个与主权国脱钩的国际储备货币等。

尽管如此，但20国集团最近三次会议已给国际货币体系的改革明确了方向，在这里国际经济（金融）新秩序已是珠胎暗结。只要20国集团的宏观经济政策的国际合作健康、顺利地推进，人们有理由满怀希望地期待若干年后一个崭新的世界经济（金融）秩序定将呱呱坠地。

责任编辑：孙志伟

Abstract:The development of economic globalization needs the international cooperation of macroeconomic policy in the regional or global scope.And this kind of cooperation is developing from the level of enterprises to the level of government. The economic or financial supervision,the enhancement of the openness of related system,policy laws and regulations,and the establishment of risk mechanism is the focus of this kind of cooperation.Once there is the economic or financial crisis existing, its focus should be how to cooperate with each other to cope with the crisis.At the same time,reform in the international currency system should take reforming the traditional structure of decision-making,promoting the internationalized supervision, determining the fundamental standard money for international reserve and establishing emergency response team as the main contents and improve the power to say for developing countries to reflect the new arrangement of world economic development.

Key words:economic crisis；macroeconomic policy；international cooperation

The International Cooperation of Macroeconomic Policy and Reform in International Currency System

HUANGFan-zhang
（Academy of Macroeconomic Research，National Development and Reform Commission，Beijing100038，China）

F114.4

A

1007－8266（2010）09－0008－04

黄范章（1931-），男，江西省宜黄县人，著名经济学家，国家发展和改革委员会宏观经济研究院原副院长，研究员，博士生导师，国际货币基金前执行董事，主要研究方向为比较经济学和国际金融。