中俄行政改革特征的理论分析

刘 毅

(中央社会主义学院,北京 100081)

从抽象意义上讲,行政是指国家政务的管理。这个概念可以从广义和狭义两个方面去理解:从广义上说,是指国家各行政系统的管理;从狭义上说,是指政府机构内部的管理。本文是从狭义角度来研究行政改革的,具体说来,是以社会转型为背景,从计划体制向市场体制转型的过程中,政府的管理如何适应这种转型的需要而实现规范化和科学化的管理。

中国和俄罗斯,由于实行的社会制度不同,经济发展水平和文化传统也不同,因此,行政改革的过程、理念和方式表现出明显的各自的特征。研究中、俄行政改革的这些特征,对于行政管理理论和实践的发展有着重要的意义。

一、行政改革过程特征的理论分析

从中俄两国行政改革过程的特征来看,俄罗斯可以概括为从激进到缓慢推进;中国可以概括为从渐进到稳步推进。

(一)俄罗斯行政改革的背景分析

苏联解体后,俄罗斯的社会性质发生了根本的变化。如何重建国家权力,恢复俄罗斯的大国地位,是行政改革的核心问题。俄罗斯整个行政改革分为两个大的时期,即叶利钦时期和普京时期。

从 1991年叶利钦当选俄罗斯联邦总统,到 1993年 12月 12日俄罗斯全民公决通过新宪法,这是激进改革时期,也是激烈的动荡时期。苏联解体后,俄罗斯联邦总统与最高苏维埃之间就改革苏维埃机制、建立新的国家权力体系等问题展开了激烈的争论,并发展为严重的政治对抗。1993年 10月,叶利钦动用武力,废除了俄罗斯民选的第一届人民代表大会,彻底取消了苏联时期建立起来的苏维埃制度。1993年 10月 1日和 11日,叶利钦以总统令的形式分别签署并颁布了《1993年俄罗斯联邦会议国家杜马代表选举条例》和《1993年俄罗斯联邦会议联邦委员会选举条例》。两院代表选举条例对俄罗斯国家代表权力机关的构成、选举的方式和程序等都作出了新的规定,成为 1993年俄罗斯国家代表机关选举的基础。根据两院选举条例,新的俄罗斯国家代表机关——联邦会议(俄罗斯联邦议会)将由国家杜马 (下院)和联邦委员会 (上院)两院组成。国家杜马代表共 450名,其中225名代表按单名制 (全国划分为 225个选区,1个选区选举 1名代表)方式与多数代表制 (获相对多数选票的候选人当选)原则由选民直接选举产生,另外225名代表则在全联邦范围内从参加竞选并获得 5%以上选票的选举联合组织和选举联盟中,根据其获得选票的多少,按比例选出;联邦委员会从 89个联邦主体中按多数制原则各选出 2名代表,共由 178名代表组成。需要说明的是,在 1993年 10月 1日公布的《俄罗斯联邦联邦会议国家杜马代表选举条例》前十天,正当两大权力机关斗争最激烈的时候,即 1993年9月 21日,叶利钦曾发布过一项有关《1993年俄罗斯联邦联邦会议联邦委员会选举条例》的命令,决定于1993年 12月 11日至 12日选举俄罗斯联邦新的立法机构——俄罗斯联邦大会。该条例规定,国家杜马代表将由 400人组成,其中,270人在单名制选区中按“传统的”多数代表制选出,另外 130人在全联邦选区中按比例代表制选出。在单名制选区中,选民倡议小组和选举联合组织均有权提名代表候选人。然而,在 10月 1日重新发布的国家杜马代表选举条例中,对有关代表人数的设置与选举方式等内容又作了很大修改。首先,将国家杜马代表的数量增加到 450人,同时扩大了按比例代表制选举的代表数额,与单名制选区内按多数代表制选举的代表数额同为 225个。用条例制定者的话说,确定这种国家杜马代表选举方式的目的是,为了“给予每个代表候选人与选举联合组织以平等机会,并充分反应选民的意志”。然而,从十天之内两次颁布选举条例这一点来看,条例的制定者们最初对杜马选举的方式并没有一个非常明确的方案。应该说,俄罗斯新议会与旧的苏维埃体制既有根本区别,又有着某种联系。新议会废除了苏维埃体制中的一党领导与议行合一,代之以体现议会民主思想的多党制与三权分立,但包含在苏维埃体制中的广泛代表性原则也决定着未来俄罗斯议会体制的发展在注重党派利益的同时,也要兼顾选民的意愿。因此,作为议会选举体制的主要内容,1993年杜马代表选举条例中第一次提出了建立“混合式代表选举体制”的主张,并很快将其付诸实施,运用于第一届国家杜马的选举。

1993年 12月,新宪法通过后,俄罗斯逐步抛弃了激进改革的路线,走上了缓慢推进改革的道路。这种改革的基本特征,就是在现有的制度框架内,调整政府职能,建立公务员制度,实行社会和解政策。

(二)中国行政改革过程

进入新时期,中国的行政改革可以划分为两个大的阶段:

一是“改革开放”初期的政府机构改革。这一时期,从 1978年党的十一届三中全会至 1992年党的十四大之前。这个时期的行政改革,主要是适应改革开放和经济建设的形势,改革国务院领导体制,大幅度精简政府机构,实行干部离退休制度等。

二是党的十四大之后至今。这个时期的行政改革,主要是适应社会主义市场经济的发展,适应经济全球化的要求,转变政府职能,深化管理体制改革。例如,1993年政府机构改革的重点是转变政府职能。经过改革,国务院原有部委 42个,调整为 41个;原有直属机构 19个,调整为 13个;原有办事机构 9个,调整为 5个;国家局仍设 15个;国务院各部门行政编制总计 48000余人,按 20%精简。又例如,1998年的政府机构改革。这次改革,国务院组成部门由 40个减至 29个,减量为 11个,减幅为 27%;政府工作人员减量 16000人左右,即由 31000人缩减到 15000人左右,减幅达 50%;撤消了机械部、煤炭部、化工部、电力部、电子部、轻工总会、纺织总会、石油天然气总公司、石油化工总公司等主管工业经济的专业管理部门。再例如,2003年政府机构改革。这次国务院机构改革的主要任务集中在以下方面:深化国有资产管理体制改革,设立国务院国有资产监督管理委员会;完善宏观调控体系,将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会;健全金融监管体制,设立中国银行业监督管理委员会;继续推进流通管理体制改革,组建商务部;加强食品安全和安全生产监管体制建设,在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局,将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构;将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会;不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。

中国的行政改革一开始就是渐进的,然后是稳步推进。其主要内涵是:第一,根据改革开放和经济建设的需要,对原有的行政体制进行完善和调整,但不是作根本性的变革,并且任何一项改革出台之前都先进行试验;第二,行政改革的主要议题有两个:一是转变职能,二是精简机构;第三,建设服务型政府成为行政改革的基本目标,2006年中央提出了建设服务型政府的目标,社会管理的任务越来越繁重。

二、行政改革理念特征的理论分析

俄罗斯行政改革的理念特征是坚持法制先行的原则。俄罗斯政府在行政改革过程中,几乎每个大的行政改革措施出台之前,都要先颁布相应的法律和各种条例,然后依据这些法律和条例进行行政改革。仅举 1995年的选举为例:1995年 6月和 12月,根据俄罗斯宪法,俄罗斯国家杜马先后通过了《国家杜马代表选举法》和《联邦委员会组成程序法》,并以这两个法律为基础选举产生了第二届联邦会议。根据《联邦委员会组成程序法》,每个联邦主体各有两名代表进入联邦委员会。该法的公布实施改变了联邦委员会代表产生的方式,使联邦主体国家执行权力机关首脑进入议会完全合法化。

1995年以后,各联邦主体都通过了自己的宪法或宪章,在此基础上又制定了各自的《代表权力机关选举法》与《代表地位法》,明确规定了各自代表权力机关的组成方式、组织机构、职权范围以及代表的法律地位等等,并以此为依据选举产生了第二届地方代表机关。只有个别联邦主体是根据俄罗斯总统的命令,按照地方行政长官的法令组织其代表权力机关选举并确定其代表的法律地位的。

中国行政改革的理念特征是以中国特色社会主义理论体系为指导,从实际出发,根据改革开放和经济建设的需要进行行政改革。在具体操作过程中,往往是先进行局部的试验,在取得一定经验后再逐步推广,然后再通过法律固定下来。仅举公务员制度为例:1993年先通过《国家公务员管理条例》,后来在部分省、市实行试点,试点成功后,在全国范围内推广,到了 2005年,正式通过《国家公务员法》。

中俄两国的行政改革理念,各有特点。但从实际效果分析,中国的行政改革理念更符合制度变迁的规律。俄罗斯坚持法律先行原则,可以保证改革在法律的指导下进行,但这个法律不一定同现实相吻合,更不一定同人们的观念相吻合。俄罗斯几次激烈的社会冲突,如 1993年总统和议会的冲突,1995年围绕着总统选举准备工作的冲突,其根本原因就在于:虽然相关的法律和条例都是健全的,但人们的理解却相差太大,以致无法统一。中国是从实际出发,坚持实践先行原则,先进行试验,在取得经验后,再研究制定法律,实践系统化了,人们的观念调整了,法律也制定出来了。这种做法,将行政和法制很好地结合起来。在制度变迁的过程中,最容易发生冲突的,就是硬性的规章和软性的习惯之间的冲突。中国的做法,就是充分地看到了两者之间的突出关系;在试验的过程中,人们的观念在逐步地调整,能使软、硬两者协调发展,这更能体现制度变迁的规律。

三、行政改革方式特征的理论分析

俄罗斯的行政改革是同政治体制改革同步进行的。俄罗斯行政改革的大背景是伴随着政治制度的根本变革而展开的。俄罗斯从原来的社会主义国家而转向资本主义的三权分立的国家,行政体制也同这种变化紧密相连。垂直的行政体制被打破,以地方自治为特征的行政体制急剧发展,传统的国家干部体制也被打破,以政治中立为特征的公务员制度迅速建立,苏共一元化领导的体制急剧衰颓,以总统制为主导的“三权分立”的制度在动荡中不断完善。综合上述背景,行政改革也呈现出激烈变化的特征,在变革中不断完善,这是其中的基本特征。

中国的行政改革是在原有的政治体制框架内进行的改革。中国在长期革命和建设中,形成了一整套符合国情的政治制度。这些中国特色的政治制度,是实现人民民主的重要形式。中国的行政改革、政治体制改革,都是中国特色政治制度的自我完善和发展。从宏观上分析,行政改革更多地是围绕“简政放权”、“界定职能展开”;从微观上分析,更多地是围绕“制度体系”、“科学管理”等展开,目标是提高行政效率,服务于改革开放和经济建设这个大局,是为中国特色社会主义建设服务的。

任何一种制度体系的建立,都是有其必然性的,都有着深刻的社会原因和文化原因,如果能作适当的调整,尽量不要采用全面和激烈的变革方式,因为行政改革涉及到成千上万人的切身利益,搞不好会导致激烈的社会冲突。更为重要的,对以前的全面否定,就人们的有限理想来看,肯定是不对的。不要过多地相信人们自身的认识程度,而要更加相信实际探索和具体实践的作用,因为这可以保持主观和客观的相对一致。

四、中俄两国行政改革的规律性认识

比较中、俄两国的行政改革特征,可以得出以下规律性认识:

(一)必须始终保持对国家有效的垂直控制

行政改革过程,一个最基本的原则,就是要保持垂直控制体系的运转。韦伯的官僚制理论的核心内容,就是依靠层级制约连接起一个完整的体系。尽管人们对此观点有争论,但官僚制仍然是行政体制的基本模式。诚然,很多改革措施涉及到对垂直控制的部分否定,但在改革过程中,一定要找到对旧体制的替代物。西方一些国家表面上看起来很乱,但实际上社会很稳定,最重要的原因是有一支稳定的公务员队伍和稳定的行政控制体系。

(二)制度创新必须坚持硬性因素和软性因素协调发展

制度是由硬性的规章制度和软性的生活习惯与传统两个方面组成的。在行政改革的过程中,往往硬性的规章制度改变起来都很容易,而艰难的是软性因素的改变。俄罗斯几次严重的冲突,都是因为人们对通过的法律文件不认可引起的。这种现象的深层次原因是人们价值观的冲突。要想让人们的认识和所通过的法律条文保持大体上的一致,应注意几点:一是要有一个判定是非的基本座标,这个座标只能是社会发展的状况,社会发展了,人们才能认同现有的制度和法律;二是对传统的继承,任何人都不能脱离传统,将传统转换成现代因素,这是人们最能接受的;三是辅助座标,即其他国家和地区是怎么做的,这种影响也是不可忽略的,这就是要扩大对外开放的程度。

(三)行政改革的核心内容始终是政府职能的转变

行政改革的内容有很多,但核心内容还是政府职能的转变。在社会改革的过程中,从理论上说,政府应该是管得越少越好,不能什么都管,能交给市场的就一定要交给市场。但从实践上说,国家处在改革的转型期,各种矛盾较多,情况比较复杂,这些又要求加强政府的调控能力。要把握好理论和实践两者之间的度,就要紧紧抓住职能转变这个核心,根据实际需要界定政府行使职能的界线,不断明确哪些该管,哪些不该管。抓住了这个核心,其它问题才好解决。