试论我国参政党与司法的关系

李志坚

(中央社会主义学院,北京 100081)

政党与司法的关系是任何政党政治与法治的国家都需要面对的问题。在西方,实行三权分立的当代西方国家一般都是既实行法治又实行两党制和多党制的政党政治国家。其中,司法是法治的重要环节,政党是政党政治的主体。在中国,独具特色的政党制度和建设法治国家的目标,则决定了司法对参政党的相对独立性。

一、引论:西方国家政党与司法关系的两重性

“司法独立”作为西方法治的一项基本原则,产生于十七八世纪的资产阶级革命时期,这一理论要求司法权独立于立法权、行政权。进入 19世纪后,西方各国普遍形成了政党政治格局。与此相适应,“司法独立”进一步要求司法相对于政党的独立,以维护司法的中立性和公正性。但是,人们通过几百年的实践逐渐意识到,诚如司法相对于立法、行政的独立是有限的一样,司法相对于政党的独立也是相对的。“一方面,国家在制度建构上反对任何政党直接干预司法;另一方面,各个政党都希望在国家的司法问题上发表自己的主张,并实现自己的主张”[1],这就构成了西方国家在政党与司法关系上的两重性。

(一)司法相对于政党的独立性

在西方国家,司法相对于政党的独立性是一种“显性”现象,如美国的法官都声称自己不属于任何政党[2],有的国家还由宪法或宪法性文件对司法相对于政党的独立性加以规定,如美国法律规定,法官不得以党派身份从事政治活动;韩国《法院组织法》规定禁止法官参加政治活动[3]。经过联合国大会核可的《关于司法机关独立的基本原则》第 10条强调,在甄选法官时,不得有基于政治或其他见解的歧视,这也体现了司法相对于政党的独立性。

在西方国家,司法相对于政党的独立性表现为:第一,司法机关不受任何政党包括执政党的领导,司法机关行使其职权时不接受任何政党的指令;第二,任何政党都不能在司法机关中建立政党基层组织,也不能开展政党活动;第三,法官往往被要求政治中立,不能参加任何政党,不能参加政党政治活动。

(二)政党对司法的影响

与司法相对于政党的独立性这种“显性”现象相比,政党对司法的影响则具有“隐性”特点,即政党不是直接地、具体地对司法发挥影响,而是通过法官来间接地、隐性地影响司法。概括起来,政党隐性影响司法具体表现为以下四个方面①关于政党对司法的影响,参考了李雅云:《政党与司法的关系——以美国联邦大法官为例》,《中共中央党校学报》2008年第 5期;封丽霞:《政党与司法:关联与距离》,《中外法学》2005年第 4期;沈玲:《论政党对司法的影响》,《中共中央党校硕士学位论文》2009年。:

第一,通过法官任命来影响司法。在西方国家,高级法官的任命具有浓厚的政党色彩。在美国,联邦法院的法官任命由总统提名、参议院同意;在英国,大法官、上诉法院法官、高等法院首席法官、军事法院法官由首相提名,女王任命;在法国,行政法院院长由总理担任。英、美、法都是实行政党政治的国家,总统、总理、首相、议长是执政党或反对党领袖,具有政党属性,他们必然提名同本党立场相同或者相近的人担任法官,以期司法活动对本党有利。20世纪 30年代,罗斯福不断提名与自己政治主张相同的人担任联邦法院法官,使联邦法院的判决与其政策相一致,从而确保了新政的推行。美国学者承认,“在选择最高法院或联邦法院法官时,政党倾向或司法哲学是其中考虑的重要因素之一”[4],“尤其对最高法院大法官而言,从提名到核准过程都极为政治化,民主党和共和党都知道大法官可以把持最高法院中的职位数十年,因此,自然要求任命与自己有着相同观点的人”[5]。

第二,通过法官的政党倾向来影响司法。尽管西方国家在制度上一般都要求法官政治中立,但法官在任职前通常都以选民的身份参与过政党政治,以投票的形式对不同政党表示过好恶,因此,法官不可避免地具有政党倾向和偏好,这种政党倾向和偏好会对司法产生不容忽视的影响,政党也会最大限度地利用法官的这种倾向和偏好对司法产生影响。在 2000年影响美国大选最终结果的民主党戈尔诉共和党小布什一案中,联邦法院中具有共和党倾向的法官占多数这个事实,对判决结果发生了重要影响。

第三,通过法官的惩戒和退休来影响司法。以美国为例,弹劾联邦法院法官需由众议院提出弹劾案、参议院 2/3以上通过,而参议院、众议院两院议员基本都是政党党员,因此,政党可以通过对法官的弹劾与罢免来对司法发挥影响。在美国,甚至连联邦法院法官的退休也深受政党影响。联邦最高法院法官往往选择在他所倾向的政党占据总统职位时退休,以便为该党创造一个任命倾向于本党的法官的机会,从而增强该党在司法上的影响力。例如,政治上倾向于民主党的联邦最高法院法官塔南已病入膏肓,但拒绝去做手术,因为当时正值共和党的林肯执政,他怕万一死在手术台上,林肯就可以提名倾向于共和党的人担任首席法官。而倾向于共和党的法官霍姆斯推迟做手术的时间,也是为了不给总统威尔逊任命倾向于民主党的人来接任的机会。

(三)两重性中的第一性:司法相对于政党的独立性

强调政党对司法存在的影响,并不意味着在西方国家司法已沦为政党的附庸和工具。在两重性中,司法对政党的相对独立性是第一位的,而且,司法在一定程度上具有对政党影响的“免疫力”,如强有力的法律信仰和司法权威能够抵御政党对司法的影响。此外,法官终身制使法官在获得任命后也有可能将国家利益和法律权威置于政党利益之上。美国勒尼德·汉德法官曾对法官助理说:“年轻人,我应该对谁负责?没有人能够解雇我。没有人可以克扣我的薪俸。即使是华盛顿的老家伙,他们有时可以推翻我的判决,但却不能使我按照他们的意愿判决。每个人都应该对某个人负责。我应该对谁负责呢?”他转身过去,指着法律藏书架说:“对这些关于我们的书籍。我正是要对它们负责。”[6]

二、本论:中国的参政党与司法的关系

我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,这一政治制度在组织结构方面体现了核心一元性和结构多元性的统一,在这一政党制度下,形成了“共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政”的政治格局[7]。根据这一政治格局,政党与司法的关系包括执政党与司法的关系和参政党与司法的关系两个方面。研究中国的政党与司法的关系,必须重视对中国的参政党与司法的关系的研究。

同西方国家政党与司法关系的两重性一样,参政党与司法的关系也具有两重性:一方面,根据当代中国的宪政体制,司法保持相对于参政党的独立性,参政党不能“以党代法”,参政党要尊重司法机关依法独立行使其职权;另一方面,根据当代中国的宪政体制和政党制度,参政党及其成员参加包括司法机关在内的国家政权,参与社会政治事务,因此,又对司法产生一定的影响。

(一)司法相对于参政党的独立性

司法相对于参政党的独立性体现在:第一,参政党基本上不在司法机关设立组织和发展成员。现行有效的《最高人民检察院政治部关于检察人员不得加入民主党派的通知》规定:“根据中共中央统战部《关于民主党派组织发展问题的通知》的精神,并经中共中央统战部协商各民主党派中央同意,民主党派不在检察系统发展成员,也不在检察系统进行民主党派的宣传和组织活动。检察人员也不得加入民主党派。”在实践中,参政党也几乎不在法院系统建立组织和发展成员。第二,参政党没有类似中国共产党各级党委政法委的机构 (虽然民革、民建、农工、九三等参政党中央设有社会和法制委员会、法制建设委员会或法制委员会,但这些委员会在性质上属于“专委会”,其职能完全不同于中国共产党的政法委),参政党组织和成员个人包括参政党组织的主要负责人,都不能对具体案件的办理作出指示。第三,我国司法机关和党政机关一样,实行“党 (共产党)管干部”,参政党不掌握司法机关工作人员的提名权和任免权,担任司法机关领导职务的参政党成员也不掌握其分管部门处室负责人的提名权和任免权 (根据《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的规定,担任司法机关领导职务的参政党成员享有人事任免建议权)。

(二)参政党对司法的影响

目前,参政党对司法发生影响的途径主要有三个方面:

第一,参政党成员经过法定程序担任司法机关领导职务,参与司法活动。与西方国家不同,我国法律并不要求所谓“法官政治中立,不参加任何政党,不参加政治活动”。在我国,司法机关工作人员可以具有政党身份,如绝大多数法官、检察官都是执政党党员,但也有一小部分是参政党成员。参政党成员担任司法机关领导职务是参政党参加国家政权的具体体现之一,新中国成立初期,最高人民法院院长沈钧儒、副院长张志让,最高人民检察署副检察长蓝公武均为参政党成员。改革开放以来,培养选拔参政党成员担任司法机关领导职务这项工作得到了进一步加强,中共中央组织部、中共中央统战部多次发文要求切实做好这项工作。由于参政党不在司法机关设立组织、发展成员,目前主要从大专院校选拔从事法学教学科研工作的参政党成员担任司法机关领导职务。现任最高人民法院副院长万鄂湘、最高人民检察院副检察长姜建初均是参政党成员,省市两级人民法院、人民检察院中也有不少参政党成员担任领导职务。担任司法机关领导职务的参政党成员一般分管某一方面的具体业务工作并担任审判委员会委员或检察委员会委员,直接或间接参与具体司法业务工作和具体案件审理。根据宪法、法律和政策,他们在工作中应当自觉接受中国共产党的领导,应当以宪法和法律为最高准绳,独立行使审判权和检察权。但是,司法自由裁量权是一种客观存在,这意味着司法人员在行使司法权时拥有一定的自由裁量空间,而司法人员的参政党成员身份和意识,可能对自由裁量权的行使产生某些影响。例如,在涉及劳资纠纷的案件中,如果法官是主要由经济界人士组成的参政党的成员,那么,受政党意识、社会阅历、价值取向、知识结构等因素影响,他有可能在行使法律允许范围内的自由裁量权时“无意识”地发生偏向。

第二,参政党以组织名义或以成员个人名义,在人民政协提出提案,以个人名义在人民代表大会提出议案,通过中国共产党召开的协商会、谈心会建言献策,通过法院、检察院召开的座谈会反映情况问题,对司法工作提出意见建议,对司法产生影响。如果说担任司法机关领导职务的参政党成员对司法产生影响是一种内部影响、微观影响的话,那么,参政党通过提出议案提案、意见建议对司法产生影响则主要是外部影响、宏观影响。例如,由于参政党在我国具有特殊的政治地位,因此,参政党提出保证司法公正、提高司法效率的意见建议,必将在宏观上对司法政策产生影响,进而对个案的处理产生微妙效果。

第三,参政党成员通过担任人民陪审员、特约检察员、专家咨询委员等方式参与司法活动。人民陪审员制度和特约检察员制度既是我国司法制度的特点之一,又是参政党成员对司法活动产生影响的重要渠道。参政党成员担任人民陪审员,根据有关法律规定,享有与审判员相同的权利,参与调查案件事实、决定法律适用;参政党成员担任特约检察员,可以对检察工作提出意见建议,经检察长批准参加有关案件的审查、复查和调查工作,列席参加检察委员会会议讨论有关案件。参政党成员担任人民陪审员、特约检察员参加司法活动,其行为具有“两重性”:一方面,直接参与司法活动;另一方面,对司法机关及其专职人员行使权力的行为进行监督。此外,近年来从中央到地方,不少司法机关建立了专家咨询委员会,一部分具有法律专业背景的参政党成员 (主要是法学教授)担任了人民法院或人民检察院的专家咨询委员,对司法工作中遇到的具有典型性、普遍性和疑难性的专业问题提供咨询意见,对加强司法改革工作提供建议,对专项调研课题提供咨询意见,反馈社会各界对司法机关工作和队伍建设的意见和建议并为其他需要咨询的事项提供意见。这些专家意见也对司法产生了潜移默化的影响,在特定场合下,还对司法结果产生了直接影响。

(三)中国参政党与司法的关系与西方国家政党与司法的关系的不同

对比西方国家政党与司法的关系,中国参政党与司法的关系在遵循两重性的同时又有着很大的不同,具体表现为:第一,西方国家往往要求司法人员不参加任何政党;在中国,参政党成员可以在保留其政党身份的同时担任司法人员。第二,在西方国家,执政党与在野党、反对党都力图对司法产生影响,它们之间的影响具有竞争性;在中国,执政党对司法的影响和参政党对司法的影响之间不存在竞争性,而体现出合作性。第三,在西方国家,政党对司法的影响以政党组织发挥作用为主,以政党党员个人发挥作用为辅;在中国,参政党对司法的影响以参政党成员个人发挥作用为主,参政党组织发挥作用为辅。第四,在西方国家,政党对司法的监督主要是外部监督,即通过三权分立制度对司法进行监督;在中国,政党对司法的监督既有外部监督,即通过人民政协、中国共产党召开的座谈会等对司法进行监督,又有内部监督,即参政党成员在担任人民陪审员、特约检察员时,在行使其法定职权的同时,对司法机关专职工作人员的职务行为进行法律监督。第五,西方国家司法人员的选任、惩戒、退休深受政党政治影响,不仅仅是执政党,反对党、在野党都可能对此产生重大影响;在中国,根据党管干部原则,参政党对司法人员选任、惩戒、退休的影响相对较小。以上五点不同,归根到底是由于我国的政治制度、政党制度和法治模式不同于西方的政治制度、政党制度和法治模式。

三、结论:提高参政党与司法关系的科学化水平

处理好参政党和司法的关系,是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的必然要求,也是建设社会主义法治国家的客观需要。根据当前我国参政党与司法关系的实际状况,借鉴西方国家处理政党与司法关系的有益经验,提高参政党与司法关系的科学化水平应当坚持“一体两面”:既要继续保持司法对于参政党的相对独立性,又要更好地发挥参政党对司法的合法合理影响。

(一)继续保持司法相对于参政党的相对独立性

从整体上看,目前,参政党与司法保持了“合理距离”,司法保持了相对于参政党的相对独立性。要继续保持这一相对独立性,必须注意两个问题:

第一,参政党不能对已经审结或正在办理中的个案就案件处理结果提出监督意见。由于参政党的特殊政治地位,参政党向中共党委、人大、政协、法院、检察院就具体案件提出的监督意见可能对案件处理结果产生直接影响。有学者指出,人大对法院的监督,不应干涉法院对具体案件的审理,而应通过审议法院工作报告来对法院进行整体性监督以及通过监督法官行为规范和职业伦理来对司法进行日常性监督[8]。同理,参政党在司法领域履行民主监督职能,应当对司法政策执行情况、司法程序、司法行为和司法人员职业伦理进行监督,而不是对具体司法结果进行监督。有学者指出,“权力本位”一直代表着传统法律思想观念的价值底蕴,而“法律至上”的法治理念远未建立起来,因此,一些人往往会有意无意地置自己于法律和司法机关之上,插手具体司法事务,或以法律监督为名,行“干涉司法”之实[9]。

第二,作为法学专家的参政党成员要慎重发表“专家意见”。近年来,不少法院、检察院在办理重大疑难案件时往往会求助于法学专家,并将专家意见作为办案的重要参考;一些重大案件的当事人也会委托律师组织专家进行论证,形成“专家意见书”,并提交给法院、检察院,以期对案件处理结果产生影响。然而,理论界、实务界往往对这种“专家意见”存在较大争议。作为法学专家的参政党成员,不仅具有法学专家的专业身份,而且具有参政党成员的政治身份,特别是同时还拥有人大代表、政协委员的政治光环,因此,要慎重发表专家意见,以避免“专家意见”影响司法结果。

(二)更好地发挥参政党对司法的合法合理影响

当前,在中国政治制度、政党制度和法治模式下,发挥参政党对司法的合法合理影响,应当抓住以下四个着力点:

第一,进一步加大选配具有较高法律专业素养的参政党成员担任司法机关领导职务的力度。参政党成员担任司法机关领导职务是参政党发挥对司法合法合理影响的重要途径。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确规定,省级司法机关必须配备党外干部,并逐步推行到市县司法机关,但由于在实际选配党外司法干部时片面强调要有行政级别台阶,使大批优秀党外法律人才被排除在选配司法干部的门外,以致一些地方党外司法干部长期空缺[10]。实际上,参政党拥有一批具有较高法律素养的成员,不少参政党成员还是知名法学专家。因此,要以落实中央 5号文件,实施公务员法、法官法、检察官法,深化司法系统干部人事制度改革为突破口,创造条件选拔更多的参政党成员担任司法机关领导职务。当然,担任司法机关领导职务的参政党成员要严格按照宪法法律规定履行法定职责,处理好身份的两重性——既是司法人员,又是参政党成员,以确保司法公平正义。

第二,积极调查研究,从宏观层面为司法工作建言献策。在过去相当长的时期内,参政党“涉法”参政议政主要是提出制定和修改法律的意见建议,这与当时我国法律体系还不健全、立法任务繁重的情况相适应。时至今日,中国特色社会主义法律体系初步建立,法治工作的重心将从立法环节转向法律实施环节,与此相适应,参政党“涉法”参政议政也应将重心转移到对包括司法在内的法律实施情况提出意见建议。根据当前实践,参政党组织及其成员可以通过中国共产党的协商会、座谈会,人民代表大会及其常务委员会会议,政协会议,法院、检察院座谈会,对司法工作提出意见建议。当然,根据人民法院依法独立行使审判权、人民检察院依法独立行使检察权的宪法规定,这种建言献策应当在宏观层面上进行,如围绕深化司法改革、提高司法效率、促进司法公正、消除司法腐败等提出意见建议。

第三,进一步发挥人民陪审员、特约检察员和专家咨询委员的作用。在一些司法机关,虽然已经选聘了一部分参政党成员担任人民陪审员、特约检察员和专家咨询委员,但在实践中并没有切实发挥他们的作用。有的参政党成员反映,他们在担任人民陪审员、特约检察员或专家咨询委员后,除了在一年一度的座谈会上听取法院和检察院一年来工作情况的介绍外,别无其他任何具体工作。这显然不利于参政党发挥对司法的合法合理影响,因此,必须完善相关工作机制,切实发挥人民陪审员、特约检察员和专家咨询委员的作用。

第四,加强自身建设,提高参政党成员和机关工作人员的法律素养。民主党派政党功能的大小主要不在于人数的多少,而在于成员素质的高低和代表性的强弱[11]。提高参政党成员的法律素质,对于更好地发挥参政党对司法工作的合法合理影响具有重要意义。参政党机关作为参政议政的参谋部、信息部、后勤部,作为贯通上下的咽喉、联系左右的纽带,其工作人员应当具备一定的法律素养。参政党中央和各省、市参政议政工作部门都应当配备一定数量具有专业法律知识、良好法律素养的工作人员,为参政党发挥对司法的合法合理影响提供人才保证。

[1] 卓泽渊.法政治学[M].北京:法律出版社,2005.79.

[2] 李雅云.政党与司法的关系——以美国联邦大法官为例[J].中共中央党校学报,2008,(5).

[3] 韩大元.外国宪法[M].北京:中国人民大学出版社,2005.340.

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[5] 施密特.美国政府与政治[M].北京:北京大学出版社,2005.341.

[6] 阿奇博尔德·考克斯.法院与宪法[M].北京:北京大学出版社,2006.26.

[7] 甄小英.关于增强我国政党制度包容力的几点思考[J].上海市社会主义学院学报,2008,(4).

[8] 强世功.立法者的法理学[M].北京:生活·读书·新知三联书店,2007.223-228.

[9] 夏锦文.世纪沉浮:司法独立的思想与制度变迁——以司法现代化为视角的考察[J].政法论坛(中国政法大学学报),2004,(1).

[10] 钟晓渝.参政党在司法体制改革进程中的作用[A].民革中央调研部.司法体制改革专题研讨会论文集[C].2005.

[11] 袁廷华.对加强参政党建设理论研究的几点思考[J].吉林省社会主义学院学报,2008,(2).