利益组织化可以有效地化解群体性事件

2010-02-16张玉磊

中共宁波市委党校学报 2010年3期

张玉磊

利益组织化可以有效地化解群体性事件

张玉磊

（淮阴师范学院政治与公共管理学院，江苏淮安223300）

频发的群体性事件已成为当前我国社会冲突的主要形式，其根源就在于社会转型过程中高度分化的利益没有获得合理的组织化和代表。因此，实现利益组织化可以有效地化解群体性事件。政府肯定利益组织化的正当性，并在制度设计上保障利益组织化以及正确定位在利益组织博弈中的角色，可以保证社会的平稳的安宁。

群体性事件；利益组织化；政府

随着我国改革开放的深化和社会结构的转型，各类社会矛盾日益凸现。在各种矛盾的累积作用下，频发的群体性事件已经成为我国社会冲突的主要形式，成为影响社会稳定和危害人民群众根本利益的最为突出的问题。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中强调指出：“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定”，首次把积极预防和妥善处置群体性事件写进党的重要文献，并且作为构建社会主义和谐社会的一项重要任务。在此背景下，我国理论界和实务界从不同的视角对群体性事件进行了研究，本文从利益组织化的视角进行了研究，认为群体性事件的根源在于社会转型过程中高度分化的利益没有获得合理的组织化，可通过利益组织化可以有效地化解群体性事件。

一、社会转型过程中高度分化的利益没有获得合理的组织化是群体性事件发生的主要根源

群体性事件作为一种社会诸多矛盾的综合反映，需要对其进行积极预防和妥善处置。中共中央办公厅2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中称群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中串联、聚集等活动。”[1]这一定义表明：群体性事件产生的主要原因是相关利益群体的利益没有得到很好的表达和保护，公众期望借群体性事件来表达自身的利益诉求。

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，资源配置方式和劳动产品分配方式的改变推动了社会经济成分的多元化和经济结构关系的多样化，我国出现了不同的利益需求和利益群体，利益格局正在进行一次新的重组，这个过程被称为利益的多元化。[2]在原有的利益格局被打破，新的利益格局形成的调整过程中，必将使原有的社会阶级、阶层、利益群体发生结构性变化，从而引起社会结构的分化。在社会结构分化和利益格局重组过程中，不同利益群体对经济资源、组织资源和文化资源占有的数量决定了不同社会阶层的社会地位。不同利益主体之间利益区分越来越细，并且相互交叉、重叠，人们在获取、维护利益的过程中不可避免地会发生各种矛盾甚至冲突。同时，随着改革的深化，利益群体的政治参与意识不断增强，民主法制诉求不断增多。然而在现实条件下，利益群体尤其是弱势群体由于拥有的各种资源较少，利益诉求渠道不畅通，尤其是社会缺乏吸纳民众正常利益表达的制度化组织渠道，代表利益群体利益的社会组织严重匮乏，利益诉求的组织依托缺失，公民在表达自身利益时，利益表达的离散化程度较高，导致公众无法表达自己的利益诉求。由于利益诉求长期得不到党政部门的有效回应，以致矛盾持续积累，在利益受损得不到补偿的情况下，会引起相关利益群体巨大的相对剥夺感，当发现通过制度化的渠道无法解决问题的时候，就不得不借助于一种非常态政治参与的途径，甚至采取极端的表达和追求方式，如静坐、集体上访、非法举行集会游行、围堵和冲击党政机关等方式来发泄不满和表达自己的利益诉求。

社会组织化程度的高低，是市场经济和公民社会成熟程度的一个重要标志，也是现代民主政治能否健康发展的关键。当前中国频繁发生的群体性事件，其根源或者说是体制性症结就在于社会转型过程中高度分化的利益没有获得合理的组织化和代表，利益群体的政治参与要求无法得到满足，社会的利益协调机制又无法完全发挥作用，相关利益群体希望借群体性事件来表达自身的利益诉求。正如阿尔蒙德所言：“当一个社会中各种成分缺乏有组织的集团，或无法通过现存的有组织的集团充分代表自己的利益时，一个偶然的事件或一个领袖的出现都可能触发人们积蓄的不满，并会通过难以预料和难以控制的方式突然爆发。”[3]

二、利益组织化可以有效地化解群体性事件

社会冲突理论认为，当阶级、集团与个人的不同利益及其意见的表达与实现经常受阻，社会就会积累冲突的因素。此时开辟多种经常性与制度化了的渠道，排泄社会积累起来的冲突因素，可以避免或减少冲突。因此，好的社会制度并不是表现为其中没有或很少有矛盾或冲突，而是表现为它能够容纳矛盾与冲突，在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策或过于脆弱，而是能够表现出很强的解决冲突与纠纷的能力。所以，群体性事件的解决，不在于消灭利益的多元化以及在此基础上形成的利益冲突，而在于通过改善基本的社会和制度环境，对分散的利益诉求进行整合，促进分散利益的组织化，使高度分化的利益获得合理的组织化和代表。所谓利益组织化，是指在高度分化的社会中，一些分散的利益主体基于其利益的基本一致性，而进行联合并以一定的组织结构约束这种联合的状态。[4]利益组织化之所以能有效地化解群体性事件，主要有以下几个方面的原因：

1.利益组织化可以增强利益群体的利益表达能力。利益表达是一定的利益主体通过一定渠道直接或间接地向利益表达客体反映情况、提出意见、主张利益，并以一定的方式努力实现其既定利益的一种行为。[5]现代政治实践证明，一个阶层或集团利益表达的力度与有效性往往取决于其自身的组织化程度。群体性事件产生的重要原因就是利益群体利益表达的离散化程度较高，利益诉求缺乏有效的组织，使得利益群体的利益表达能力不足，公共政策无法反映利益群体的利益诉求。可以说，代表自身利益的有效社会组织的缺失是当前利益群体利益受损的重要原因。相比于分散的、未经组织的利益而言，利益的组织化可以将众多个体的利益诉求和信息在组织内部进行集中、过滤、归纳和协调，相同的利益主张被叠加，相反的利益主张得到协调，从而使利益主体的利益表达更加集中，利益主体也就可以获得更大的话语权、拥有更多的参与资源、更丰富的信息，增强对公共政策的影响力。

2．利益组织化有利于利益群体利益表达的理性化。利益表达方式按理性化标准可以分为理性化的利益表达方式和非理性化的利益表达方式。理性化的利益表达方式就是在制度和法律限定的范围依照程序进行利益表达，非理性的利益表达指受到情绪左右、脱离了规范化要求的利益表达方式。当制度化渠道无法实现利益诉求时，利益群体就会选择非理性的利益表达方式。群体性事件是以集体行动的形式表现出来的，其载体通常是聚合在一起的人群。分散的、未经组织的利益个体会产生聚众化的倾向，产生无组织、无计划、一哄而起、临时性、面对面的聚合行为，在采取行动方面往往只在“无所事事”和“无所顾忌”两种极端方式之间进行选择。[4]这种非理性的利益表达往往偏离行动的初始目标，而且很难得到控制，具有很大的破坏性，极易引发社会的不稳定。群体性事件就属于这种欠缺组织化的非理性利益表达，它是利益群体在其正当诉求通过制度化渠道得不到有效表达时而采取的极端方式。通过利益组织化可以使利益群体的利益表达理性化，因为利益组织化可以使分散的个体分担集体行动的成本，分享行动的受益，并且可以通过组织化的激励、制约机制，协调个体的行动步骤、节奏和方向。组织化在获得行动能力的同时，又可以将这种能力控制在理性的、有节制的范围内，这就为利益群体与相关政府主体间的理性协商提供了基础，避免了利益群体非理性利益表达所带来的不可控制的破坏性力量，防止了群体性事件的发生。

3．利益组织化可以更好地保护弱势群体的利益。群体性事件的参与者多属拥有政治、经济、文化和社会资源较少的弱势群体，如城市无业人员、下岗工人、退休人员、疾病患者、农民及农民工等。强势群体利用其组织化和整合力上的优势，对公共政策的制定和执行过程具有更强的影响力，对社会公共舆论的影响和话语形成的能力也更强，甚至形成了弱势群体对强势群体的依附型关系，结果造成强势群体对于公共利益一定程度的扭曲与损害。而相比于拥有更多资源、更具组织化的强势群体而言，弱势群体在追逐自己利益的过程中，由于其组织化程度较低，在国家的政治构架中缺少表达利益的渠道和影响决策的方式，难以有效维护自身的利益，无法平等享有参与社会竞争和共享发展成果的机会。而通过利益组织化，可以使分散的弱势群体通过组织化的方式参与政治过程，使弱势群体获得更强的参与能力和行动能力，矫正政治参与过程中利益代表的不平衡结构。因为弱势群体以共同利益为纽带组织起来，不仅能以合法的渠道参与社会规则的制定，而且通过集合成组织化更强的利益集团，能够以积极平等的姿态争取自身利益，与强势利益集团抗衡，进行“参与分配的斗争”。所以利益组织化能更好地保护弱势群体的利益。

4．利益组织化有利于减轻政府处置群体性事件的难度。利益缺乏组织化会增加政府处置群体性事件的难度：一方面，由于利益组织的严重匮乏，在群体性事件潜伏、露头、爆发的各个阶段，不仅特定群体“代言人”或代言机构缺位，而且人大代表、政协委员以及工会、妇联等群众代言人和群团组织也普遍“不在场”或丧失代言权、话语权，以致缺乏充分的预警机制，大大增加了及时发现、化解群体性事件的难度；[6]另一方面，处置群体性事件时，由于社会组织的缺位，国家面对的是原子化的个人，无法找到谈判代表，只能同众多分散的个人展开利益协商，同时处理相互冲突的利益表达，还面临着时间的压力，这大大增加了交易成本。通过利益组织化可以解决上述问题。按照科斯定理，由于简化了要素之间的签约过程和数量，组织具有节约交易成本和降低社会费用的优势。分散的利益主体在经过组织化后，政府面对的是以组织化形式出现的利益团体，各利益主体的利益诉求在利益团体内部得到整合，使利益表达更集中，不仅放大了个人利益主张，而且也可避免使政府陷入高成本的信息处理和低效率的信息反馈泥沼，从而减轻了政府处置群体性事件的成本。

三、利益组织化的实现路径

从制度和行为经济学的角度看，由于降低交易成本的驱动，对相同但分散的利益将产生一种“组织化”的刺激。因此，只要具备适合的政治和社会条件，利益组织化将会是一个行动趋势。随着中国公民社会的成长，公民权利意识的觉醒，社会空间正在迅速增大，利益组织化的实现越来越具备现实条件，其现实反映就是结社组织尤其是维权类社会组织迅速发展。例如，许多地方的农民建立了公开、半公开或者不公开的农民协会和农民维权协会，城市中也出现了大量的帮助农民工和企业主谈判的农民工组织以及一些在劳资纠纷中利益受到损害的工人组织起来的草根劳工机构等，这些都是现实中具体的利益组织化形式。

但是，目前我国无论是利益主体的组织化意愿，还是利益组织化所需的政治和社会环境，都与理想的利益组织化程度相距甚远，其突出表现就是社会组织的匮乏和行动能力严重不足。因此，利益的组织化不会自动实现，其健康发展还需要公民权利意识的进一步觉醒、公民社会的不断成长，更重要的是需要制度的认可和安排，需要政府在体制上构建合理的利益表达机制，使各个利益群体在制度范围内能够合法的，以组织化的形式出现，来表达自己的利益诉求，尤其要引导那些人数众多而又相对弱势的利益群体有效地组织起来。因此，在利益组织化的实现过程中，政府发挥着关键的作用。

1．政府在执政理念上要肯定利益组织化的正当性。利益冲突是人类社会一切冲突的根源，也是所有冲突的实质所在。现代社会是一个社会结构和利益群体明显分化的社会，各种利益诉求的表达、利益矛盾和利益冲突，将成为一种常规性的社会现象，任何一个社会都不可能完全消除利益冲突。如果一个社会的政治制度无法给公众提供利益表达的渠道，随着社会利益分化的增长，利益群体就会转向制度之外去寻找，从而酿成政治动乱。正如美国政治学家亨廷顿认为的：“发展中国家公民政治参与的要求会随着利益的分化而增长，如果其政治体系无法给个人或团体的政治参与提供渠道，个人和社会群体的政治行为就有可能冲破社会秩序，给社会带来不稳定。”[8]因此，如何通过一种有效的制度过程使各种不同的利益通过交涉、协商求得“最大公约数”是政治过程所面临的基本问题。这就首先要求政府在执政理念上要承认中国社会利益高度分化的现实，要容纳各种形式的利益表达，肯定利益组织化的正当性。为此，政府要改变单一政府公权力为重心的执政理念，根据治理理念及其善治诉求，减少对社会的控制，鼓励公民社会的成长和公民参与。政府必须认识到，社会管理的多元参与性是现代社会的一个基本特征，作为利益组织化行动结果的社会组织，它与政府不是零和博弈而是正和博弈的关系，社会组织不仅能够整合民众离散化的利益表达与诉求，而且还能提供一个制度化的国家与社会利益协商的平台与机制，有效制衡国家权力，缓解国家与社会之间的摩擦与矛盾，减少群体性事件的发生。为此，政府要为社会个体的组织化创造制度空间，使个体利益通过组织化的结构和方式进行表达，从而使社会矛盾以必要的、合法的形式展示于公共领域之中，使公共问题在公共空间之中得到化解。

2．政府要在制度设计上促进利益组织化。利益组织化的实现离不开政府相应的制度安排和政策支持，政府应大力鼓励社会组织尤其是代表民间力量的社会组织的发展，改革目前的以管控为主要特征的社会组织管理体制，减少政府对社会组织的管制和控制色彩，增强规划、引导、协调、交换、服务以及必要的扶持功能，以做到主动向民间力量开放公共空间和分权。

首先，改革目前的社团登记管理制度。利益组织化的前提和核心是公民的结社自由权，社团作为具有不同需求的公民自组织起来提供准公共物品的一种组织形式，为了实现组织利益，社团往往会把参与政治进程并寻求影响公共政策作为一种现实的选择。因此，社团作为特定人群的利益表达者参与政治过程，是现代民主国家的普遍政治现象和特征。而目前针对社团组织实行的双重登记管理制度严重地限制了公民的结社自由权和社团作用的发挥，成为实现利益组织化的最大的制度性障碍。因此，基于中国社会现实和社团组织发展的需要，必须改革目前的社团登记管理制度，改革的核心就是切实保障公民的结社自由，降低民间组织设立的门槛，促进利益组织化。具体政策是取消现行的双重管理制度，实行单一制登记办法。公民要成立社团组织，只要清楚地申明成立组织的目的和活动宗旨、组织内部管理和运作的规定、组成人员的身份证明、活动场所、活动方式和资金来源等，就可以直接到民政部门登记，而不必再由某机关作业务主管部门。民政部门在接到成立社会组织的申请后，如果了解到申请者的情况属实，则用规定的程序在规定的时间内进行登记，并发给有关证书。

其次，加快建立一整套针对社团组织的法律、法规和规章，尽快出台新的社团管理条例或社团法。鼓励结社的根本途径是对其进行法治化管理，国家应根据现阶段社团组织的实际情况，制定和完善不同层次社团组织的法律、法规和规章，用法律的形式明确各类社团组织的性质、地位、宗旨、组织形式、管理体制、经费来源、财产关系、内部制度、人员保障、登记管理、权利义务及其与社会成员和政府的关系等，使社团组织制度化、规范化和法制化。当务之急要出台新的社团管理条例或社团法，并制定与之相关的行业协会法、商会法、基金会法等，改变用行政方法对社团组织进行管理的方法，依法对社团组织进行规范、监督和管理，建立和完善对社团组织依法监督、管理的长效机制。

再次，政府通过公共服务社会化的方式为社会组织发展提供资助。经费不足是我国所有社会组织面临的共同难题。许多社会组织在激烈的经费竞争中，要么违背公益宗旨而过度追逐利润，丧失其合法性和公众的信任，要么对外拓展能力弱，项目经验不足，在激烈的经费竞争中迫于生存压力而自生自灭。因此，社会组织的发展需要政府资助，但这种资助不是直接的财政拨款，而是通过公共服务社会化的方式进行，即政府负责提供资金，社团组织承担服务性工作，具体做法就是政府在教育、医疗、社会保障体系等公共领域的经营中淡出而由社团组织在该领域经营，政府通过公开招标、合同外包的方式向社团组织购买服务。

3．政府要正确定位在利益组织博弈中的角色。利益组织化之所以能够防范群体性事件，一个重要原因是在于其能够改变利益主体政治参与过程中不平衡的利益代表结构，构造一个各种不同利益团体进行竞争的结构，以更好地保护弱势群体的利益。然而对不同的利益主体而言，组织化所需要的资源、组织的成本、组织的效率甚至组织的能力都存在很大的差别，其结果是，对于不同的利益主体而言，虽然都有“组织化”的需求，但并不是所有的利益主体都能达到相同的组织化程度。也就是说，社会中不同的利益主体必然存在利益组织化程度的不均衡态势。而现在的制度安排更有利于在社会分化过程中地位上升的群体，个别强势利益集团与政府“合谋”，垄断利益表达的途径，借助对政府的影响力而维护其既得利益，干扰政府的公共政策，导致“政府俘获”，使政府在各利益群体的博弈中出现角色偏差，如不公正地对待不同的利益团体，同强势利益集团利益合流等。因此，政府作为社会关系的调节器，要正确定位在利益组织化中的角色，努力成为“中性”政府，公正地处理各利益群体之间的矛盾。特别是针对弱势群体在利益博弈中处于劣势的现状，政府要规范和引导强势利益群体，使其不能滥用其强大的影响力。同时，扶持弱势利益群体，引导弱势利益群体有效地组织起来，真正实现社会的利益均衡。为此，政府一是要建立健全畅通的利益形成机制和利益表达机制，提供一个良好的制度平台，使社会不同的利益主体能够在体制内形成有效的利益组织，在制度范围内有效、畅通的表达自身的利益诉求，让不同的利益群体在制度框架内通过相互竞争来相互协调、相互约束；二是要在各利益群体充分地表达了利益诉求的基础上，整合不同利益主体的利益要求，制定出能反映不同阶层利益群体利益的公共政策，保证广大人民群众切实享受到改革发展的成果。

[1]魏新文．处置群体性事件的困境与出路[J]．中共中央党校学报，2007，（1）：90-94．

[2]杨春福，王方玉．利益多元化与公民权利保护论纲[J]．南京社会科学，2008，（3）：76-81．

[3]阿尔蒙德．比较政治学：体系、过程和政策[M]．上海译文出版社，1987：202．

[4]王锡锌．利益组织化、公众参与和个体权利保障[J]．东方法学，2008，（4）：24-44．

[5]姚望，非理性表达的行动逻辑及矫正路径选择[J]，北京化工大学学报（社科版），2008，（4）：4-7．

[6]张紧跟．从社会组织的视角看群体性事件[J]．探索与争鸣，2009，（3）：18-19．

[7]科斯．论生产的制度结构[M]．上海三联书店，1991：92．

[8]亨廷顿．变革社会中的政治秩序[M]．华夏出版社，1988：56．

（责任编辑杨黎源）

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1008-4479（2010）03-0044-05

2010-01-30