政府专利资助政策协同研究＊

■ 刘 华刘立春＊

政府专利资助政策协同研究＊

■ 刘 华＊＊刘立春＊＊＊

针对我国各级政府专利资助政策的现状,提出了加强宏观政策指导、明确专利质量标准、建立专利资助信息交换系统的我国各级政府专利资助政策协同运行的思路,建议实施阶段分解、比例配套、重点突出、效能协同的具体资助方案,以改善我国专利结构、提高资助效率,有效发挥专利资助政策对我国专利事业发展的促进作用。

专利资助政策 协同 专利质量

一、一个检验政府专利资助政策协同效应的案例

某部属高校完成了一项由国家自然科学基金资助的项目,其主要成果是具有广泛除草活性的新农药品种,自申请中国发明专利公开后,立刻受到一些国际知名农药公司的关注,希望申请人提供样品并开展进一步的合作研发。为使自主知识产权在国际合作中得到保护并获得可预期的市场回报,该校亦就此主题申请了 PCT国际发明专利,然而该技术的国外专利申请需耗费极大的人力和财力,而该基金项目经费总额不足 30万元,不足以支撑庞大的申请费用。但如果选择对此有兴趣的国外公司来承担,在权利归属和以后的利益分享上也无疑会形成可以预见的隐患。鉴于高校所在省市均实施了专利申请资助政策,该高校分别向省市主管部门提出请求,答复是市财政资助对象仅限于本市企业,而省财政的资助则需在授权后的第二年度到位,且资助额度较小。迫于费用的压力,该校不得不在 PCT专利进入具体国家阶段后放弃多数原指定国家和地区,仅进入了其中一个国家的专利审查程序。财政部于 2009年 9月 27日发布了《资助向国外申请专利专项资金管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),这是我国第一次由中央财政设立资助向国外申请专利专项资金,实施国家层面的专利申请资助政策,该高校积极响应并提出了资助申请。但仍有一点需关注的是,《暂行办法》第七条规定:“凡获得中央财政科技研发资金以及地方财政有关研发资金支持向国外申请专利的项目,不得重复申请资助。”而事实上相当部分的政府财政研发项目经费中并不包括或不完全包括专利申请尤其是国外专利申请的费用预算,该规定是否可能将一些优秀的政府财政支持研发所形成的发明专利排除在资助范围之外,还有待政策实施后的观察。

此案例对政府专利资助政策的协同效应提供了一次实证检验,一项优秀发明专利在看似完备的各级政府专利资助政策体系的实际运作中,却得不到及时和有力的支持,而在技术创新的初期就指望国外资本的介入来解决国外专利申请的高昂费用无异于饮鸩止渴。我们认为,要使有限的财政资源能够解决高质量和具有商业价值专利所需费用的难题,其解决思路还必须以资助标准的完善和各级财政资助政策的协同为切入点。

二、国内外专利资助政策基本状况的考察

(一)部分国家基本状况

不少国家实施形式多样的政府资助专利费用的政策。1佟贺丰,王勇,张何:《国外专利申请情况调查》,中国科学技术信息研究所 2006.在新加坡,对一个申请单位的资助可达3项,初期申请每项提供 50%资助,各不超过5 000新加坡元,后期申请每项提供 50%资助,各不超过 25 000新加坡元;韩国政府对个人和小企业申请国外专利和实用新型专利资助申请费额度为每人 3件,每件不超过 200万韩元,被认可为优秀发明的专利,政府还将资助自其申请国外专利日起前两年的国内申请费用;墨西哥斯旺西知识产权计划对企业知识产权相关的商业和法律费用给予 60%的补助金 (最高可达 6 000英镑);爱尔兰企业局的专利资助计划的资助额度初期可以达到专利费用的 100%,后期随着项目的进展而递减。

上述措施显示了国外资助政策大多采取了分阶段、比例配套、限额资助的形式,这种资助方式的优点是根据专利申请的不同阶段来调整资助额度并由政府与申请人按比例分担专利费用,避免了无商业价值专利的申请。

(二)我国基本状况

我国地方政府自 1999年以来普遍实施了资助专利费用的政策,各地方政府主管部门在制定各自专利申请资助政策时大都充分考虑了本地区技术发展水平和经济实力,据此所形成的地方专利资助办法大体分为两类:

1.实报实销型。该办法不区分三种专利的类别,以在申请专利过程中发生的实际费用为资助对象,这种政策避免了重复资助的可能性,在一定程度上可节约支出。但授权后专利的年费如何支付是一个受市场影响很大的市场主体的行为选择,该阶段的专利费用是否还应由政府资助以及怎样资助则是一个更为复杂的政策抉择。

2.类别定额资助型。该办法根据申请专利的类别不同,予以不同额度的定额资助,该种资助的方法是每年资助额度变化成比例。在一级政府的资助政策中,此种方法的资助额度一般少于专利费用的实际支出,它可能导致的问题:一是多级政府对同一项目的重复补贴,造成财政资源的浪费;二是资助额度非常有限,不能满足某些重点项目申请国外专利的费用要求。

一位还没有恋爱对象的被访者说：“我到单位后，很多热心的前辈为我介绍对象，但是我现在还不想考虑这个问题，因为如果有可选择的工作，也许我会换工作。而他们大部分想给我介绍的是同行。所以，我暂时不能考虑这个问题。”

三、我国专利资助政策存在的问题

我国这种国家宏观指导性政策长期缺位,而以地方政策为依据、地方财政为支撑、各级地方专利行政管理部门为政策执行主体的政府资助专利费用运作机制的优点是资助形式便捷和资金到位迅速,较大程度地解决了创新主体申请或维持专利时的经济负担,客观上也大幅度提升了各地区专利申请量。然而,由于缺乏基于国家利益立场的宏观政策指导,加上无偿的政府财政专利费用资助政策与基于市场规律的专利制度的运行机制的对接本身就是一个政策实践中的难题,故这种机制下的弊端也就显而易见,主要表现在以下几方面:

(一)基于地方利益立场,专利资助政策协同性差

在专利权的确立和使用的整个过程中,专利申请人、专利权人、专利实施人往往不是同一主体且不在同一地区,或单位位于某地区但其行政隶属关系不属于该地区,而地方性政策往往只支持隶属地方的企事业单位的专利费用,这使得各级政府在专利费用资助政策的衔接上可能存在盲点。前述某高校的案例就非常典型,一项好的专利技术就因为得不到相应的政策支持而大大缩小其未来的市场面。在实践中,专利权人和专利实施人分属两地的情况十分普遍,而专利权人所在地区在资助时往往会倾向于被资助项目由本地区企业的实施,专利实施人所在地区也通常因为专利权人不属于本地区,地区政策只能提供少量资助或根本没有资助,这些基于地方利益立场的政策显然不利于技术在市场中的自由流转。

随着不同地区科技经济合作的不断加深,跨地域的科技创新和技术转移日益频繁,如果现有的各级地方专利资助政策缺乏相互协同的构架,那么这些政策的运行就容易出现专利费用资助的盲点或重复点,而大大降低政府专利资助政策的效用。

(二)资助对象及资助额度的设置不够合理,没有资助重点

一方面,不同类型专利的费用对申请人的负担具有很大差别,而资助政策中未能有效体现这种差别,尤其是对发明专利及向国外申请专利的现有资助比例很难起到较好地解决专利费用负担的作用,这使资助政策在客观上仅起到了重点解决实用新型和外观设计专利费用以及专利申请总量问题的效果;另一方面,不同类型或不同技术领域的专利对经济发展的作用亦有显著差别,地方资助政策大多并未对具有广泛市场前景的重点专利进行重点资助,致使政府资助弥补市场主体投资盲点的功效很难发挥,进而也使政策难以引导专利申请结构进一步优化以促进专利申请质量与数量的协调提升。

上述问题存在的原因不仅仅是地方主管部门的政策水平问题,由于地方财政的经费有限但同时还必须完成年申请量任务,扩大资助对象、降低单项资助力度就成为不得不为之的“对策”,长此以往无疑会使专利资助政策的实际效果与政策的初衷发生偏离,甚至会助长一些投机者通过简单的、重复的实用新型或外观设计来套取资助以获得申请量。

(三)受资助专利的质量较差,存在法律状态不稳定、重复资助的问题

较多地方政府主管部门以专利申请为起点实施资助程序,资金兑现到位专利资助的任务就基本完成,而不再过问申请是否获得专利权及权利的稳定性;也有一些地方政府主管部门实行的是申请、实审、授权等相关费用在相应阶段给予资助,该方式的资助程度较前者在专利程序上更加深入,但依然与专利技术的质量尤其是市场价值没有发生直接的关联;重复资助问题主要出现在实用新型与外观设计专利上,由于这两类专利采取形式审查制以及第三次修改前的《专利法》对实用新型与发明双重申请的许可,客观上使重复申请下的重复资助的发生具备了制度基础。

实证研究也表明上述情况并非个案。已受资助的专利中高比率地出现未获得授权、授权后未维持有效、重复授权、资助申请人未缴纳已资助专利费用以外的后续费用等法律状态异常变化的现象,2文家春:《政府资助专利费用引发垃圾专利的成因与对策》,载《电子知识产权》2008年第 4期,第 28页。表明无质量意识的专利资助政策措施的调整和完善已迫在眉睫。

(四)专利资助与相关管理部门未建立信息交换机制,缺乏重点资助项目的信息来源

对于技术创新及技术转移全过程的资助和管理,在我国往往涉及多个主管部门。诸如财政部门、科学技术管理部门、知识产权管理部门及发改委等,由于目前这些部门间缺乏有效的管理信息沟通机制,科技创新和技术转移管理部门已经获得的准确且专业的项目评价信息难以与专利资助管理部门分享,加上专利资助的审批和后续的绩效管理机制尚不完善,导致重点项目缺乏专利资助经费的情况下,一些问题专利却分享着政府财政资源。

四、实现我国各级政府专利资助政策协同的宏观思路

我国在实施专利法后的科技创新大致可分为三个阶段:第一阶段以难度相对较低的技术创新和对国外技术的改进为特点,初期的这种技术创新仅仅是提供给发明人所在单位内部使用,大多不涉及单位外部的技术转移问题,该阶段的创新成本相对较低;第二阶段的创新以针对我国经济建设中实际技术需求的创新为特点,技术创新的人力和物力投入增大,大多由本地区或少量跨地区的国内科研院所和企业共同进行技术研发;第三阶段是随着我国国力的日益增强以及建设创新型国家目标的确立而形成的,投入的大幅度增加及创新实力的提升,使高投入、高水平、跨地域合作的技术创新成为这一时期技术创新的重要特征,国内不同地区间以及国际合作与交流成为科技创新的常态,跨地区、跨国界的技术转移亦十分频繁,因此该阶段专利的国际保护问题就显得尤为突出。

目前我国地方政府实施的专利费用资助措施多是以第一阶段和第二阶段初期的情况为依据制定,这在当时对鼓励技术创新无疑起到了积极的推进作用,而且该阶段技术创新大多仅涉及本地区内,权利归属单一,在管理上也相对简单,较少涉及区域专利政策协同的问题;就目前我国技术创新所处阶段观察,由于研发的地域性拓展,不同地区之间的政策冲突的弊端显露无遗。随着技术及经济环境的发展,原有的专利制度可能已不适应发展的需要,因而应根据技术及经济发展的需要制定新的专利政策。3Thurow L c.Needed:a new system of intellectual property rights[J].Harvard Business Review,1997,95-103.故仅靠各级地方政府各自为政的专利资助政策体系已明显不能满足发展的需要,就当前的专利资助政策体制的变革,我们有以下思考和建议:

(一)宏观指导政策——主导各级政府专利资助政策的协同运作

对专利资助政策的考察不仅应当关注以各种规则形式存在的政策内容,更应注重它们之间的相互关系,以发现不同政策措施的实施中其效用是在叠加还是在抵消。已有研究表明:政府对资助范围的限定比较盲目,没有结合专利产出结构优化的效应,使得政府资助专利费用的实施反而加剧了专利产出结构的失衡。4文家春,朱雪忠:《政府资助专利费用对我国专利制度运行的效应分析与对策》,载《中国科技论坛》2008年第 11期,第 25页。故加强决策部门之间的互动与合作,实现各级、各类政策的协同实施是我国专利资助政策体系有效运行的关键。为避免政策主体之间各自为政、各守一方的局面,国家层面的政策制定者在制定宏观政策和建立协同机制时应注意明确政策系统的整体价值目标,并敦促地方各级实施政策安排和相关配套措施。为改进我国专利资助政策目前的局面,我们认为有效办法应由国家知识产权局制定一个专门的政策指导性文件,统筹部署各级地方知识产权行政主管部门在资助对象、资助标准、资助办法等方面的安排,而不是仅仅在现有法律法规的个别条款中概而述之。

我们认为,这个指导政策应该体现以下原则和方法,即:阶段分解、比例配套、重点突出、效能协同。“阶段分解”是指将受资助专利流程分为申请、授权及维持、技术转移实现三个阶段,各阶段实现有差异的资助措施。申请阶段和技术已转化阶段实行弱资助或不资助,授权维持阶段实现强资助,申请阶段的费用可在授权后再实施补贴,以避免为单纯追求申请量而提出的专利申请,而专利实施后的维持费用自然应该有相应的市场回报来承担;“比例配套”是指不同的专利类型实施不同比例的资助措施,鉴于我国的实用新型制度正在被滥用,5Uma Suthersanen,Reader in Intellectual propertyLaw&policy,QueenMary,University of London.UtilityModels and Innovation in Developing Countries,UNCTAD-ICTSD Project on IPRs and Sustainable Development February 2006.而外观设计部分也存在类似问题,因此对发明专利实施高比例资助,而实用新型和外观设计可将资助比例适当降低,从而使资助政策能够体现专利结构优化的政策导向;“重点突出”是指对那些与国家和地方产业发展政策一致或经论证具有巨大市场潜力的专利应实施政策倾斜,比如对此类重点项目进行全额资助;“效能协同”是指各级地方政府的在资助政策的制定和实施中,应相互沟通、效能互补,以避免重复资助或资助盲点情况的发生。

(二)科学合理的专利质量标准——明确并提高政府对专利资助的资格审查条件

专利质量标准的确立是合理实施专利资助政策的关键,不同的利益立场对专利质量的判断有不同的标准,现有研究较多是基于审查者和使用者角度的观察,而从我国政策抉择的实际需要看,作为第三方政府资助者立场的专利质量标准的确立是非常必要的。

立足于审查者立场的专利质量标准,其主要观点包括:Wagner的专利申请文件质量说,即专利申请文件符合国家法定授权的条件;6Wagner R.P.The PatentQuality Index.Available at:www.law.upenn.edu/blogs/polk/pqi/documents/2006_1_presentation.pdf,2006.Griliches的授权率专利质量说,7Griliches Z.:Patent Statistics as Economic Indicators:A Survey.Journal of Economic Literature,1990(28):1661-1707.即以专利授权率反映一国专利的平均质量;Burke和 Reitzig的专利审查质量说,8Burke P.F.and ReitzigM:Measuring PatentAssess mentQuality:Analyzing the Degree and King of(In)Consistency in PatentOffices’DecisionMaking.Research Policy,2007,36(9):1404-1430.即专利不但要符合国家法定授权标准,而且还要依照专利授权的技术质量标准对专利进行审查;国内学者万小丽博士认为,被引次数、权利要求数量和发明人数量是可以横向或纵向比较评价专利质量的有效指标。9万小丽:《专利质量指标研究》,华中科技大学博士学位论文 2009年。

立足于使用者立场的专利质量标准,其主要观点包括:Graf以及 Thomas的法律质量说,即符合法律的授权标准及专利法律效力的可靠性,10Graf S.W.: Improving PatentQuality through Identification of Relevant PriorArt:Approaches to Increase Information Flow to the Patent Office,Cite as 11 Lewis&Clark L.Rev.495(2007).专利效力是否经得起考验也应成为专利质量考核标准之一;11Thomas J.:The Responsibility of Rulemaker:Comparative Approaches to Patent Administration Refor m Berkeley Technology Law Journal,2002,17:728-761.Philipp主张的技术质量说,12Philipp M.:Patent Filing and Researching:IsDeflation in Quality the Inevitable Consequence of Hyperinflation in Quality?World Patent Information,2006,28:117-121.即从专利范围为他人不能入侵的程度来界定专利质量,这也指发明本身的先进性;Hall和 Harhoff的经济质量说,13HallB.H.and HarhoffD.:Post-Grant Reviews in the U.S.Patent System:Design Choices and Expect Impact.Berkeley Technology Law Journal,2004,19(3):989-1015.即专利质量可以从没有专利保护就不能实施的角度来考核。

立足于政府资助者立场的专利质量标准的确立是当下我国政府资助专利费用政策抉择的核心依据。上述基于审查者和使用者立场的专利质量标准可以概括为法律专利质量标准和技术经济专利质量标准,它们多是从审查者或使用者单方角度的考量,在标准的实际应用中往往也易导致各相关政府部门基于各自的利益立场出发进行考量。而专利从申请—授权—应用是一个动态的过程,涉及多种不同利益主体和相关主管部门,因此政府资助者衡量专利质量的标准也应该是利益整合后的综合标准,如果以某一阶段利益相关者的立场作为评价专利质量的标准来确定资助对象其结论无疑是片面的,还可能造成各级政府部门政策导向的错位和混乱。

我们认为,作为政府资助者的立场评价专利质量,这个质量标准应兼顾法律、技术、经济等多方面的需要,还要体现政府主导创新和干预市场的政策导向。法律方面,被资助专利能够满足合法性条件和授权的实质性条件,能够保持稳定的法律效力状态,以确保技术使用的排他性;技术方面,技术方案具有先进性以及不可替代性上的优势,而且在技术成熟度上能够达到应用上的需求;经济方面,被资助专利技术能够被市场认同,并转化为直接或间接的经济效益,这里包括可直接运用的专利或以防御性功能体现其市场价值的专利;政策导向方面,鉴于市场调节的局限性以及市场主体的自利性,涉及产业结构调整及风险性较高的创新活动往往并不受到市场的偏爱,政府专利资助政策与国家产业政策、科技创新政策协同作用,可以在较大程度上弥补市场失效,故专利资助政策需对符合国家和地方产业结构调整相关技术的专利以及具有高风险的原始创新技术的专利费用给予重点资助,以实现政府干预市场及引导产业发展和创新质量在专利费用资助政策上的落实。

(三)专利资助信息交换系统——建立资助政策实施过程监控及绩效评价机制

建立一个与我国专利状态流程文献系统同步链接的专利资助系统是非常必要的。在这个信息系统里,将能即时显示申请项目在专利流程中法律状态的基本信息及各相关部门对申请项目的评估意见,如国家知识产权局可将专利申请的审查意见及检索报告纳入该信息系统,各级、各地主管部门能根据该专利在流程中的法律状态和技术主题的水平评价判断是否应该给予该阶段的专利费用资助;并可根据系统所保留的资助记录避免同一项目在不同地区资助政策下的重复资助,或者出现资助政策的盲区,以及根据专利文献内容判断是否属于本地区重点发展行业的发明创造而决定是否给予重点资助。

专利资助政策绩效评价是考察实施这种制度合理性的基本方法,更是不断完善政策措施、提高政策绩效的依据。我们在考察各地区专利资助政策的过程中,发现有些地区在专利资助政策的实施过程中,注重对专利资助项目的后续跟踪,根据遇到的问题不断调整完善相关政策措施,也有的地区是政策实施一贯制,反映出各地的不同资助政策水平及实施效果。财政部《暂行办法》第四章“资金监督与检查”中也特别强调了资助资金管理问责问效措施,并要求“国家知识产权局及地方财政部门应当加强对项目执行情况和专利资金使用情况的监督检查,追踪问效。”我们认为,鉴于我国目前多层次政府专利资助政策的全面实施,该措施的落实更需依赖专利资助信息交换系统,使各级政府资助管理部门在这个系统中实现及时有效的信息交换,杜绝重复资助、骗取资助、虚报费用或资助缺位等问题,使各级政府资助形成协同效果,使政府资助与受资助专利的法律状态相一致,使受资助额度与专利的质量标准相一致,并在这些因素的考察中实现对资助政策绩效的评价。

五、结语

政策系统的宏观目标视阈下,协同效应强调的是一个有效的政策组合的运行成本和运行绩效都优于单一的政策子系统。我们在本文中倡导政府专利资助政策的协同,就是期望该系统在内部、外部以及内外部之间形成综合协同效应。这里的内部协同效应,主要是指各级政府专利资助政策之间的措施衔接、资源整合和效应叠加,从而有效提升专利资助政策体系的整体绩效;外部协同效应则是指将政府专利资助政策与专利费用减缓办法和奖酬制度、科技创新资助相关计划、专利实施与产业化等政策衔接配套,从而实现该政策体系与创新性国家建设总体政策目标的协同。

政府作为专利资助政策的制定者和执行者,在构建追求协同效应的相关政策体系中具有很大的能动性。随着知识产权的创造、运用、保护、管理相关要素的社会化和知识产权制度国际化趋势的纵深发展,各种旨在利用知识产权促进经济社会发展政策的关联性日益加强。而行政政策比法律具有更大灵活性,更易适应不断变化的技术创新和技术转移的需求、弥补市场规律调节的不足、强化政府宏观调控的效果。因而,在知识产权制度的研究中以“比以前从更宽泛和更复杂的方式上使用制度概念”,14Nielsen,K.and Johnson,B.Institutions and Economic Change:New Perspectives on Markets,Firms and Technology[M].Edward Elgar Publishing,1998.15-16.并以更先进的理论和方法来指导制度实践,是科学发展观下我国知识产权事业发展所必须的选择。专利资助政策体系的建立和完善反映着创新型国家配套政策体系的规范化水平,我们期望本文能够对这个体系的完善有所启示。■

＊ 本文系国家知识产权局 2008年度软科学研究项目阶段性成果(项目编号 SS08-A-07)。

＊＊ 作者系华中师范大学知识产权研究所所长、教授、博士生导师。

＊＊＊ 作者系华中师范大学知识产权研究所助教。