俄罗斯执行监督创新机制及启示

张绍忠 (西南政法大学俄罗斯法研究中心 重庆市学苑律师事务所 重庆 400031) ■文

俄罗斯执行监督创新机制及启示

Innova tiveM echan ism in En fo rcem en t Supervision of Russia and Its Insp ira tion

张绍忠 (西南政法大学俄罗斯法研究中心 重庆市学苑律师事务所 重庆 400031) ■文

一、单设执行机构以强化执行权制约

“执行难”和“执行乱”在苏联时期普遍存在。俄罗斯联邦独立后对民事执行机制进行了大刀阔斧地改革。改革前,俄罗斯联邦长期实行民事执行权归属法院,法院内部执行法官与执行员分权制约,法官行使裁判权和命令权,执行员行使实施权。由于另建一套司法行政执行体系代价昂贵,且会削弱法院的权力,在俄罗斯国内曾经展开是否在法院外单独成立一套机构负责执行的激烈讨论。但是,经过广泛讨论,最终多数人还是支持在法院体系外建立独立的司法警察执行机构 (司法警察即为民事执行官)。

改革后制定的《俄罗斯联邦执行程序法》对执行原则、执行措施、执行财产分配等问题都作出明确而详尽的规定。在《俄罗斯联邦程序法》和《俄罗斯联邦司法警察法》中也规定：由司法部组建司法警察体系,其中第二分支 (民事裁判执行局)负责保证各级法院民事判决的执行,由司法部副部长兼任俄联邦司法执行长,领导和管理司法执行工作。由此,俄罗斯新组建了独立于法院系统的执行员体系,使执行权由执行法院和司法部共同行使,这样就理顺了裁判和执行两者的关系。

二、民事执行监督：分权制约与程序控权

事实上,民事执行权监督机制涉及分权制约和程序控权两大方面。具体而言,分权制约是关于民事执行权如何划分、如何配置的问题,是从权力运行的源头进行防控的制度。通过对集中的权力分解,使其形成相互监督、相互制约的局面;而程序控权则是在“两权分立” (执行裁决权和执行实施权)并合理配置给不同部门的基础上,制定完善的程序规定来规制权力的滥用,是从权力运行的具体环节加以严密监督和制约。

关于分权制约,《俄罗斯联邦执行程序法》对执行员和执行法官的职权规定十分详细。执行员职权包括：作出提起执行程序的决议;当执行文件内容和法律效力不明时,有权要求制作的执行法院解释;可根据追索人申请或法院决定延缓执行;查找债务人和债务人的财产;扣押债务人财产;对执行文件确定债务人迁出的执行,可使用强制手段;作出罚款决定权;对执行债务人作出拘传的决定等。

执行法院职权：有权恢复延迟的法院裁决提交执行的期限;有权对自己作出的内容或法律效力不明的执行文书作出解释;有权决定执行文件的延期、分期、暂缓执行;有权改变执行方式和程序;有权中止、终结执行程序;此外,还有权对执行员的执行行为、拒绝实施执行行为、拒绝回避等行为的当事人申诉进行审理,以实现对执行程序合法性的监督。

关于程序控权,俄罗斯在充分赋予执行机关必要的执行实施权的同时,为防止执行中的任意性和肆意执行,严格规定执行的时间①陈 丽庄：《俄罗斯联邦强制执行制度改革述评》,《强制执行指导与参考第 15集》2006年版,第 203页。。如在执行的各个环节均设置详细的条件以便落实。除时间因素外 ,监督主要从以下两方面来实施。

一方面,执行法院通过处理申诉对执行员实施监督《俄罗斯联邦执行程序法》规定,对于执行员下列行为可在10日内向法院申诉②参见《俄罗斯联邦执行程序法》第 9、28、85条,本文所包含的条文内容均参考张西安、程丽庄译：《俄罗斯联邦执行程序法》2002年版。：对执行员提起执行程序的决议不服;不服退还执行文件决议的;对执行员延缓执行的决定;对执行员关于执行程序结束的决定;对执行员拒绝查找债务人或债务人财产的决定;查找费用支出数额的决定;如果执行文件不能执行,执行员经上级确认后将执行文件退回的决定;执行员的罚款决定。

如此详尽的执行监督规定在其他国家的立法中是很少见的,几乎对执行警察的每项可能侵害当事人权益的实施行为都作出向法院申诉救济的规定。此外,就有关法官对执行员申诉所作出的裁决,可以提出上诉或抗诉,以求对执行法官通过法院内部的审级加以监督。

另一方面,执行员还有受到司法行政管理系统内的监督,适用上级警察监督下级警察。如执行员如果在非工作日或夜间实施执行须取得主任司法警察的书面批准;如果针对一个债务人的执行涉及俄罗斯联邦主体内数个司法警察分支机构的,由联邦主体主任司法警察提供保障并监督执行 (协调监督);在执行过程中对债务人作出罚款和拘传的决定应经主任警察确认。

三、执行改革后呈现的监督特色

第一,“警察的归警察,法官的归法官”。执行实施权交给司法警察行使,其目的是增强民事执行的强制性,威慑力,以解决俄罗斯国内的执行难。在新体制建立前,俄罗斯各级法院作出的判决,得到执行的仅占 20%～30%③刘向文：《俄罗斯联邦强制执行制度简介》,《强制执行指导与参考第 7集》2004年版,第 412页。。改革后的执行员的权力比较大,其实是把行政性质的权力几乎全部交给执行员行使,包括部分决定权 (如罚款和拘传),从而使法院从具体执行事务中脱离出来,以便专门做好裁判工作。同时为调动执行法官和执行警察的积极性,规定执行法官和执行警察可从所执行案件的款项中获得一定比例的提成,以提高执行效率。

第二,分权制约更彻底。由原来法院内部分权到另建一套行政体系以求得法院与司法部的分权。理论上分析,民事执行权的双重属性必然要求对其进行分权,将执行实施权(行政性权力)划给司法警察行使,执行裁决权保留在法院。当然还有一个现实原因,就是俄罗斯为加入欧盟,而需要依欧盟的标准进行革新。

第三,执行警察受双重监督,执行法官受法院审级监督,监督重点对象是司法警察。应当说,通过法院对法院系统外的司法警察进行司法审查是最能保障执行程序公正的制度安排,实际体现司法权对行政权的控制。而执行官上下级间的监督属于系统内监督,具有便于了解案情及提高效率的优势,但仍然以法院的司法监督为最后标准。

第四,制度设计更具人性化,体现当代民事执行的人权保障理念。在德国、法国、日本及英美国家,若执行官需在夜间及节假日实施执行行为,应当取得执行法官的事前许可。此次俄罗斯执行改革后也借鉴了这种人性化的制度设计,规定执行工作原则上在当地工作日的 6点至 22点之间进行,其余时间如果需要执行的,必须得到事前批准。只不过其规定的不是经法官审批,而是由主任司法警察的书面批准。当然,执行法官对该执行方式拥有事后审查权是不言而喻的。

四、效果和启示

大刀阔斧的改革后,俄罗斯的民事执行已大为改观。2006年,其民事执行案件总数为 23267343件,其中得到执行的案件占 59.7%,回收款与执行文件相同的占 19.8%,不能执行的占 14.2%,这相对于改革前仅为 20%～30%的民事执行率而言,执行局面可以说发生了天翻地覆的变化。2007年,其得到执行的案件已占 63.1%,回收款与执行文件相同的占 25.9%,不可能执行的进一步下降到 12.2%;2008年,得到执行的案件 72.6%,回收款与执行文件相同的占 33%,不可能执行的降为 11.4%;2009年,得到执行的案件进一步上升到 76.8%,回收款与执行文件相同的占 39.1%,不可能执行的再下降到只占 8.8%④参见俄罗斯最高法院网,http：//www.fssp rus.ru/indicators.htm l,2010年 05月 05日访问。。这样,改革后俄罗斯民事执行的效果,在焕然一新后不但没有出现反复和倒退,反而随着新体制的磨合和完善,在逐年进步和提高。

我国的民事执行改革似乎与俄罗斯改革前的争论阶段颇为相似,但我国改革更强调法院内的监督完善。实际上,在制度变革中存在利益递增和自我强化的机制,该机制使改革一旦走上某一路径,可能进入良性循环的轨道,迅速优化,也可能顺着原来不当路线进展缓慢,或许徘徊不前,甚至陷入某种无效率状态。在此,笔者不想过多阐述我国是否也应像俄罗斯在法院外配置执行实施权,毕竟我们一直是强调依据国情来解决中国问题。然而不能否认的是,俄罗斯执行监督机制中还有其他的闪现着法治熠熠光芒之处。

其一,分清 “限制权力的恣意”与 “限制权力”的区别。这是极易混淆的一组概念,我国的改革或许就已经走入了这个误区。改革前,我国执行中从开始到执行终结都是执行员一人说了算,权力太大,不受监督制约。可一旦改革就又从方方面面去限制和缩小执行员的权限。相反,俄罗斯并没有因为执行中的“难和乱”限制执行官,反倒是扩大执行警察的权限⑤2008年 2月 1日,俄罗斯联邦法律 (关于民事执行)最新修订内容正式实施。自司法警察执行机制确立十年以来,法院就一直很重视积累和总结有关执行警察的经验。而这次的新规定给予执行警察更多能够维护债权人权利、提高执行效率的权力。参见 http：//new s.yandex.ru/yandsearch?cl4url=new s.bcm.ru%2Fdoc%2F6777,2010年 05月 06日访问。,增强民事执行的强制力和威慑力。只不过对扩大的执行实施权加以严格的程序监督,防止其被滥用。实际上,处在转型与变革中的我国民事执行领域,适量扩大行政权力来辅助中立的司法权是有必要的。只不过这种必要性应当严格控制,要发挥其高效功能也要抑制其肆意。这也许是为何我国在其他方面一直强调行政主导的深层原因,但是如何达到最佳平衡点,仍然需要进一步思考。

其二,增设时间上限制性执行行为的审批。限制或禁止不文明、不人道的执行方式是世界各国执行法共同遵循的基本规则,也是落实人权保障在执行过程中的充分体现。而我国目前时常还会有背离这一原则的所谓“执行大会战”和“零点行动”发生。因此,有必要在我国增加关于执行员在节假日、夜间、特殊风俗时期不实施具体执行,如有特殊情形必须为时,应当经执行法官审查批准,取得执行许可证方可为之,从而建立温暖而富有人性的民事执行制度。

(责任编辑 赵海鸥)