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中韩行政体制改革的差异与成因

2010-02-15赵姗姗

中共山西省委党校学报 2010年5期
关键词:民主化经济体制体制

赵姗姗

(中州大学,河南郑州450000)

中韩行政体制改革的差异与成因

赵姗姗

(中州大学,河南郑州450000)

行政体制的精简高效一直是世界各国政府追求的目标。实践中,中韩行政体制改革存在着诸如改革的连贯性、行政体制改革与经济体制改革的关联度、行政体制改革与政治体制改革进行的先后顺序、民间介入改革的程度等差异,究其原因主要是因为中韩两国的建国理念不同、管理方式不同、民主政治的发展阶段不同、行政体制及法制的完善程度不同等。基于此,中国应立足本国国情,不断推动我国行政体制改革的进一步完善。

中韩行政体制改革;精简高效;差异分析

一、中韩行政体制改革的差异

(一)改革的连贯性存在差异

中国改革开放后历届政府的行政改革都有这样一个特征,即按照建立市场经济体制的要求,改革集权领导模式。这个特征从整体上说,具有明显的连贯性和渐进性,尽管在每一个具体发展时段上会有一定的差异,但是行政改革始终是围绕解决中国行政管理中存在的某些突出问题展开的。正因为如此,中国行政体制改革,受政府换届影响较小,连贯性较好,其发展走向和重大方针政策,始终是在改革开放的既定路线和原则下进行的。而韩国政府在1979年以后的行政改革中,虽然都是打着行政民主化的旗号,但是改革的主要目的、原则和措施与中国相比却有着很大的差异性。第五共和国提出的建立“正义社会”和“福利社会”,大多都未实现;卢泰愚政府除了在推进地方自治方面有所建树外,其他改革方面并没有取得多少实质性进展;金泳三政府在反腐败运动中取得了较大的进展,但是其他方面的改革由于受到激进势力和保守势力的影响也未能达到预期效果;金大中政府的行政改革由于采用了比较果断的做法,取得了明显的成效。但是,上述总体反映出韩国政府的行政体制改革并没有多大的连贯性。

(二)在行政体制改革与经济体制改革的关联度上存在差异

中国所进行的各项行政改革,都是直接与经济体制改革的推进密切相联的,并表现出直接为经济体制改革服务的指向。因为,一方面,当经济体制改革发展中遇到包括行政体制在内的种种障碍时,必须要排除经济体制改革发展的阻力,因此,其他方面的改革就理所当然地被提上了议事日程;另一方面,其他影响经济体制改革发展的改革举措实施之后,又会反过来促进经济体制改革的深入发展。中国的行政体制改革,整体上表现出为经济体制改革发展扫清障碍和为经济发展服务的特征。而韩国的行政体制改革,由于是按照每届政府的组建以及其所坚持的施政纲领展开的,加上韩国本身并不存在经济体制转轨的问题,因此,也不存在通过行政改革为建立市场经济体制服务的问题。依照韩国行政改革的发展演变过程,更多的是围绕行政民主以及自治等政治层面上的问题展开的,因而,行政体制改革与经济体制改革的关联度很低。

(三)进行行政体制改革与政治体制改革的先后顺序存在差异

韩国新时期的行政体制改革是在其政治转型的基础上进行的,在第三波民主化浪潮的进程中,其民主政体在1987年卢泰愚的“6.29”民主化宣言以后逐步得以巩固。在此以后韩国进行的行政体制改革都是在政治体制改革逐步完善的基础上进行的。由于各个党派以及其他利益团体的影响,历届政府的行政体制改革没有连贯性。但是,有利的一面就是,改革为其行政民主化提供了良好的基础,并且为其官僚制的巩固提供了条件。因此,韩国的行政体制改革受政治因素的阻碍较少,其改革的力度与深度基本上能得以实现。而中国的现代化进程,其改革的步骤首先是经济体制改革,然后是推动行政体制改革,而政治体制改革进行较晚。要完善市场经济体制,关键是要改革行政管理体制,转变政府职能。如果政府职能不转变,行政管理体制不改革,政府发展不到位,市场经济也很难得以完善。而政府职能的转变需要政治体制改革来加以推动,所以,在中国未来的政府体制改革中,政治体制改革将成为主导。

(四)民间介入改革的程度存在差异

韩国行政体制改革更注重专家与民间人士的介入。自1980年以来,随着韩国的民主化进程的深入发展,韩国政府开始重视行政体制改革过程中民间力量的积极参与,建立了官民合作机制,提高了改革决策的科学性和改革过程的透明性。这一点在金大中政府行政改革中显得十分突出。相比较而言,中国行政体制改革中民间介入的成分较少,专家介入改革的力度也不够,且未形成固定的制度。这样不仅不利于改革方案的合理性规划,而且由于改革的措施中缺乏公众参与和监督,导致改革的透明性和实效性大打折扣。

二、中韩行政体制改革差异的原因分析

(一)根本原因:建国理念和管理方式不同

中韩两国的建国理念对两国政治以及行政的发展产生了很大的影响。不同的建国理念:中国采取了社会主义理念,并在新中国成立初期同苏联等国家一同结成社会主义阵营;而韩国则采取资本主义理念并同美国形成同盟关系。这种理念上的不同,造成两国在国家体制的建构上,以及建国以后国家的运行上产生了各种差异。中国主要以苏联的体制为蓝本组建了国家体制,而韩国则以美国的三权分立为主要根据形成了国家体制的外壳。不同的管理方式:中国和韩国都是在建国后面临着极端贫弱和混乱的社会秩序,虽然,两国都采取了集权的领导模式,但是在恢复国力保证民族独立性上却采取了不同的做法。韩国在美国的军事保护下主要致力于经济建设(从20世纪60年代开始),并且从朴正熙总统时期就开始积极强化与世界经济的联系;而中国一方面要自己解决国家安全保障问题,另一方面要搞好经济建设,并且,中国的改革开放是在经历了十年动乱以后,在1978年才开始进行的。韩国与中国在同盟选择和对经济发展与政治运行上的不同态度,都对后来两国的行政改革发展带来了根源性的影响。

(二)体制原因:民主政治的发展阶段不同

在韩国,由于受到美国政府“民主输出”战略的影响以及教育的普及、民众民主意识的增强、市场力量的壮大等因素的影响,从1987年卢泰愚时期开始,韩国逐步完成了从权威政权到民主政府的过渡,在改革中开始注重大众意识和民主要求,并且开始向地方分权。而1993年金泳三上台后,更是进行了大规模的行政民主化改革,注重行政改革中的民众参与,力求建立“人民为本的政府”。在这一过程中,韩国市民社会迅速发展,民间组织大幅度增多。而对于中国而言,受体制因素和中国本国国情的影响,中国的政治民主化和行政民主化的程度都不高。在中国,真正意义上的市民社会并不存在,民间组织的数量虽然有所增多,但是大多数仍是在政府的管理下存在,所以基本上还不具备大幅度地向民间放权的条件。可以看出,中国政治民主化和行政民主化的发展阶段与韩国民主政治的发展不是同一阶段,对于我国而言,应该通过政治体制的改革来逐步推动行政民主化。

(三)制度原因:行政体制、法制的完善程度不同

改革开放前的中国法治建设很是落后,在较长一段时期内,与法治建设相关的部门中除了公安部门以外,政府中的监察部和司法部基本上处于空置状态。这个时期,政府行政的基础不是依据包括宪法及其他法律在内的法规,而是主要由个人权威与政治控制相结合的形态,构成政府存在和运行所需要的合法性依据,并在组织形式上采取层层控制的等级制(以干部管理制度为本位的身份体系),这就更加强化了“官本位”现象在中国行政领域中的地位。由于法治建设相对薄弱,这一时期中国行政体制的运行主要不是根据制度的合理性,而是带有很强的人治色彩,同时,由于当时行政从属于政治并被政治所制约,这一时期中国行政体制完全受政治局势影响,随波逐流。改革开放以来,中国虽然一直在加强法治建设,分别在1979年和1986年恢复了司法部和监察部,而且全国人大的立法力度也有明显的加强,但是由于受传统观念、改革开放前的体制惯性等因素影响,法治建设还很滞后,这就在一定程度上影响了我国行政体制的规范化管理和行政体制改革的透明度、确定性和公正性等。韩国的国家体制虽然是采取了美国三权分立体制,但是政府行政一直在韩国国家体制中占上位,政府行政首脑的权力要远远大于总统,政府的行政部门既承担行政职能又履行政治职能,这就是“行政上位的行政与政治一体化”体制,这与中国的行政体制是有区别的。并且,从韩国公务员制度的发展来看,在建立现代国家的第一共和国宪法中不仅设置了考试委员会,还规定了公务员的地位与权力。

由以上分析可以看出,中韩行政体制改革的差异及形成差异的原因是多方面的,但中国应立足本国国情,有选择地吸收别国的一些经验,借鉴发达国家的优势,来不断推动我国行政体制改革的进一步完善。

〔1〕〔美〕亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮〔M〕.上海:上海三联书店,1998.

〔2〕郭定平.韩国政治转型研究〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2000.

〔3〕汪玉凯,马庆钰.中国与韩国行政体制改革比较研究〔M〕.北京:国家行政学院出版社,2002.

〔4〕宗德福.中国政府管理与改革〔M〕.北京:中国法制出版社,2001.

〔5〕金东日.行政与现代化——以中韩两国为例〔M〕.天津:天津人民出版社,2004.

D63

A

1009-1203(2010)05-0095-02

2010-08-28

赵姗姗(1980-),女,河南开封人,中州大学文化传播学院讲师,管理学硕士,研究方向为行政管理理论和方法。

责任编辑 雨文

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