改革开放以来党内民主建设的发展与启示——以党章内容的修订为视角

苗伟东，卜叶蕾

（1.中国人民大学，北京100872；2.华北电力大学，北京102206）

改革开放以来党内民主建设的发展与启示
——以党章内容的修订为视角

苗伟东1，卜叶蕾2

（1.中国人民大学，北京100872；2.华北电力大学，北京102206）

党章是党的根本大法，是党内民主建设的最高法规。改革开放以来，党章关于党内民主内容的修订经历了由抽象到具体、由内容简略到丰富翔实、由强调集体权利到彰显党员个人权利的发展历程。总结这一历史发展进程可以得出如下启示：党章关于党内民主的内容修订，是我们党对党内民主实践经验的总结和升华，是我国社会、经济不断发展促使党内民主建设有序推进的结果，是我们党不断加强党内民主制度化建设的体现。

中国共产党；党章；党内民主；启示

党内民主是党的生命。改革开放以来，党对党内民主建设进行了坚持不懈的实践探索与理论创新。从党的十二大到党的十七大，先后制定、修正通过了六部党章。每一部新党章的制定和修正无不体现着党对党内民主实践的新认识、新发展，同时党章中党内民主内容的每次新变动又无不促使党内民主在实践中发生新变化，展现新特点。可以说，二者之间已经在某种程度上实现了良性互动，不断推动着党内民主建设的发展和创新。

一、改革开放以来党章关于党内民主建设内容的修订

1976年10月，“四人帮”被粉碎，“文化大革命”运动结束。在遭受十年“文革”严重摧残后，我党及时总结党的建设的经验教训，重新修订党章内容，使党内民主建设又重新回到了科学发展的轨道。

党的十一大立足于对“四人帮”的批判，着重强调了党内民主的重要性。大会政治报告在时隔21年后，三次重提“党内民主”。叶剑英在代表党中央所作的关于修改党章的报告中提出，“必须充分认识发扬民主的重要性。任何破坏党的民主生活，侵害党员民主权利的行为，都是违反民主集中制的，是党的纪律所不允许的。”大会修订通过的党章两次出现了“党内民主”的提法，规定“一切重要问题都由集体决定”，“决不允许任何人压制批评和打击报复。压制批评和打击报复的人，应当受到查究和处分”，“党员对于党组织的决议、指示，如有不同的意见，允许保留，并有权在党的会议上提出讨论”。〔1〕（P231）这反映出我们党已开始汲取了“文革”时期党内民主生活遭受严重破坏的教训，对党内民主问题开始比较重视了。但是，党的十一大由于未能从理论和指导思想上完成拨乱反正的任务，“在指导思想尚未拨乱反正的情况下，十一大党章不可能解决新的历史条件下党的建设的许多新问题”。〔2〕（P246-247）其突出的表现是党的十一大没有能够及时恢复中共八大党章关于党员权利内容的规定。

1982年9月，党的十二大重新制定了新的党章，从根本上修改和清除了党的九大、十大和十一大党章中“左”的错误，继承和发展了党的七大、八大党章的优点。新党章分为总纲与条文两大部分，条文部分共有10章50条内容，是党的历史上一部内容完备、体系成熟的党章，也为改革开放后党内民主政治建设奠定了基础。党的十二大党章中关于党内民主建设内容的修订主要体现在三个方面：一是关于党员权利。党章恢复了关于党员权利的规定，规定党员享有八项权利，并强调党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的权利。二是修订了党的代表大会和委员会、集体领导等方面的内容，如党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，重大问题都要由党的委员会民主讨论，作出决定，并明确提出，不允许任何领导人实行个人专断和把个人凌驾于组织之上。三是关于党内监督内容，党章专列了“党的纪律检查机关”一章，对纪律检查机关的设置、任务、工作机制等作了具体明确的规定。对党员权利体系进行重新构建和完善是十二大党章在党内民主建设上的历史性贡献，其为党内民主建设提供了不竭动力和源泉。

在党的十三大召开前的一年多时间里，关于政治体制改革的讨论在国内形成热潮。在其推动下，十三大党章对发展党内民主提出了四个方面的重大措施：一是第一次将“差额选举”机制引入党内选举，明确规定可以直接采用候选人多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。二是进一步完善党内讨论和决定重要问题的办法和程序，明确提出决定重要问题，要进行表决。这一规定为后来干部任免制度中的“票决制”奠定了基础。三是增加了关于党的全国代表大会职权的表述，突出了党代会的地位和作用，将关于党的各级代表大会的代表和委员会的产生方式由原来的“可以经过预选产生候选人名单”修改为“可以采用差额选举办法进行预选”；党组织决定重要问题规定“要进行表决”。总的来看，党的十三大是把发展党内民主作为推动中国政治体制改革的一个切入点来认识和讨论的。此后，从1988年开始，中央组织部先后在浙江、山西、河北、湖南等省的12个县市进行首轮党代会常任制试点，这表明党内民主发展已进入了更为深入的探索和实践阶段。

党的十四大党章，尤其重要的总纲部分对“民主集中制”作了重大调整。党章将民主集中制的定义由“在民主的基础上实行高度的集中”修改为“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”，第一次把“党必须实行民主的科学的决策”写进了党章的总纲部分。党章的第10条“民主集中制原则”内容中增加了“党的各级组织要使党员对党内事务有更多的了解和参与”的条款。第二章党的组织制度中对党的各级代表大会和委员会的选举办法等内容也作了较大调整。在第四章，将党的县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区的代表大会“每三年举行一次”调整为“每五年举行一次”，任期也作了相应的调整。把地方各级委员会全体会议每年至少召开“一次”调整为至少召开“两次”。据粗略统计，十四大党章中修正了大约八十余处，而文字改动就更多。实际上十四大党章的修正，是我党适应改革开放发展的需要而进行的一次全方位的修正。

党的十六大修正的党章在总纲里添加了加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度的规定，同时修改了党章第10条内容，即将“凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”调整为“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”，对集体领导作了更加明确、规范的表述。第44条条文，即党的各级纪律检查委员会的主要任务中增加了“组织协调反腐败工作”的新内容，并补充规定各级纪律检查委员会要“对党员领导干部行使权力进行监督”、“保障党员的权利”。总之，十六大党章把党内民主建设提升到战略高度，突出强调了纪检机关在保障党内民主建设中的作用。

党的十七大党章为了充分尊重党员的主体地位，在总纲里增写了“保障党员民主权利”；为了增加党务工作的透明度，在第10条增加了“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与”；为了进一步推进基层党组织的党内民主，党章第29条规定，提出基层委员会、总支部委员和支部委员会的委员候选人要“广泛征求党员和群众的意见”；为了在闭会期间发挥代表的作用，党章对党的代表大会制度进行了完善，规定“党的各级代表大会代表实行任期制”；为了加强党内监督，在总结历年来反腐倡廉工作经验基础上，规定了“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”和党委报告制，即中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督，党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督。党的十七大党章通过修订党务公开、实行党代会任期制以及巡视制度等内容，大大拓展了党内民主发展的空间和舞台。

二、改革开放以来党章中有关党内民主内容的变化特点

通过以上对改革开放以来六部党章中有关党内民主内容修订的叙述和比较，我们可以看出党内民主的发展呈现出以下三个特点：

一是党内民主从抽象走向具体。“民主”是一个抽象化的理念，简单地说就是“人民作主”。“党内民主”是由党的性质、党的宗旨决定的。中国共产党是工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，党的宗旨是全心全意为人民服务，党的最终目标是实现共产主义。为了这样的宗旨和目标，党员就会自觉自愿地集合在党的旗帜下共同奋斗。因此，党员之间的关系，本质上只能是平等关系，而不能是等级关系。党内的上下级关系，是建立在平等基础上的工作分工，党内不允许有特殊公民和普通公民之分。党的十二大党章非常鲜明地确立了党员地位平等原则，包括党员权利的平等、党员义务的平等以及“党的纪律面前人人平等”，并对党员参与决策与管理党内事务的程序、形式等作出了具体规定。党的十二大以后的历次党代表大会对党章的修订，使党内民主建设内容更加丰富、完善和具有可操作性。

二是党内民主从内容简洁向具体、翔实、完善的方向发展。认识总是随着实践的发展而不断深入的，党内民主建设也不例外。随着改革开放后党内民主实践内容的不断丰富和发展，作为党内民主集中体现的党的章程，也必然在其修订中深刻地体现和反映这一内容。1982年十二大党章就是在总结“文革”运动中任意践踏党员权利，从而使党的建设遭受严重挫折的实践教训的基础上，明确地在党章中增加了“党的纪律检查机关”一章，规定纪律检查机关的工作任务主要是针对党员遵守纪律的教育，以及针对党员违反党章党纪和国家法律法令的检查和查处。不过这时的“监督”还仅仅停留在“组织对党员的监督”，而非“党员对组织、对领导的监督”，这与真正意义上的“党内民主”尚存在距离。因此，随着实践的发展，2002年召开的党的十六大将“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督”写入党章，从而为党内民主监督真正落到实处提供了制度保证。

三是党内民主从强调集体权利向彰显党员个人权利的方向发展。民主集中制是党内生活的基本原则。“它在高度民主的基础上实行高度的集中”，这是十二大党章的表述。不过，由于历史和现实的种种原因，在具体的党内民主实践中出现了重集中、轻民主的现象。在党内民主生活中，“党员个人服从党的组织”和“下级服从上级”等党章条款受到重视和强调，而“党员个人权利”、“党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见”等党内民主的条款则被漠视，甚至是遗弃，从而造成了党员只知有组织、不知有个人，只知服从上级、不关注下级的不良现象。因此，党的十四大党章将“在民主的基础上实行高度的集中”修改为“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。党的十七大报告进一步明确提出，要“尊重党员的主体地位，保障党员民主权利”，并将其写入党的十七大的党章修正案中。这一发展变化，实际上是党内民主建设不断进步与发展的深刻体现。

三、改革开放以来党章中有关党内民主内容修订的启示

通过上述对党章中有关党内民主内容修订的回顾和特点归纳概述，我们可以从中得到如下启示：

第一，党章对党内民主内容的修正和完善是党对自身民主建设历史经验的不断总结和深化。任何事物都是在不断总结和反思历史经验的基础上发展和壮大起来的，党内民主建设也不例外。党在幼年时期，由于党内民主理论的准备不足，加之严酷的斗争环境等外在因素，导致党在党内民主实践中屡屡出现“左”的错误，如王明的个人专制、“文革”中任意践踏党员的权利等行为。这些错误和行为给党的建设、革命和建设事业造成了巨大的损失和破坏。针对这种状况，刘少奇在《民主集中制未被正确实施》一文中尖锐地指出：“不只破坏集中原则的人是违反纪律，破坏民主原则的人也是违反纪律。”〔3〕（P22）我党正是在总结了党的历史上党内民主建设方面的诸多经验教训的基础上，坚持与时俱进的时代精神，不断地在党章中对其加以修正、补充和完善，以此不断推进党内民主建设的发展。

第二，党章中有关党内民主内容的修订反映了党内民主发展要与社会经济发展的水平相适应。发展党内民主不能脱离实际、超越阶段，更不能急于求成。党员的民主素质提升不是短时间就可以完成的，党内民主的建设和发展要受到多种因素的影响和制约，如政治体制改革、人民民主的发展、经济的发展水平等。所以，发展党内民主决不能盲目冒进，更不能期望它一蹴而就。改革开放以来，一方面，我们党根据经济社会发展的实际状况不失时机地大力发展党内民主建设；另一方面，党也非常注重有领导、有步骤、有秩序地推进党内民主建设，如《中国共产党党员权利保障条例》就是在以往丰富实践经验的基础上，最终于2004年经修订形成为正式条例并颁布实施的。党的十七大进一步总结实践经验，第一次将“保障党员民主权利”写入党章修正案中，从而使党内民主建设有了切实的落脚点和着力点。

第三，通过党章的修订和完善不断推动党内民主的制度化建设。党章作为立党、治党的总章程，在全党具有规范党员行为的基本的职能。党章本身就具有了制度的性质和意义。党章的地位，决定了它主要从宏观上对党的各级组织和全体党员的行为进行规范，不可能事无巨细、面面俱到。因此，要使党章中关于党内民主的规定落到实处，就必须加强以党章为核心的党内民主的制度体系建设。例如《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党党员权利保障条例》就是根据党章中关于党内民主的修订而制定形成的党内法规，这些制度法规的制定和实施，有力地保证了党章中关于党内民主建设内容的贯彻和实施。

〔1〕中国革命博物馆.中国共产党党章汇编〔G〕.北京：人民出版社，1979.

〔2〕王仁琴，凌传茂.党章学研究〔M〕.北京：党建读物出版社，2000.

〔3〕中共中央文献研究室，中共中央党校.刘少奇论党的建设〔M〕.北京：中央文献出版社，1991.

Expansion of Intra-Party Democracy and Enlightenment——Fromthe Angle of the Amended Constitution of the Party

MIAO Wei-dong1，BUYe-lei2
（1.Renmin University of China，Beijing 100872，China；2.North China University of Eelectric Power，Beijing 102206，China）

The Constitution of the Party is a body of basic laws of the Party and the highst rule for expansion of intra-Party democracy.Since the introduction of the reform and opening up policy，amendment of the part of the Constitution concerning intra-Party democracy has undergone a development course in which the content of intra-Party democracy changes from abstract to concrete，becomes fuller and more accurate and changes from emphasizing collective rights and interests to displaying individual ones.From this course we can gain the following enlightenment:the amendment is a review and distillation of the Party’s practical experience in carrying out intra-Party democracy，and the result of orderly progress propelled by economic and social development in expanding intra-Party democracy，and give expression toinstitutionalized intra-Party democracy constantly.

the Communist Party of China；the Constitution of the Party；intra-Party democracy；enlightenment

D21

A

1009-1203（2010）05-0021-03

2010-08-25

苗伟东（1974-），男，河北沧州人，中国人民大学马克思主义学院博士研究生。卜叶蕾（1984-），女，山东青州人，华北电力大学电气与电子工程学院讲师。

责任编辑 冯耀明