法治视野下我国警察权的规制与警政革新

孙 凯,孙 琳

(北京市公安局 刑侦总队,北京 102614)

法治视野下我国警察权的规制与警政革新

孙 凯,孙 琳

(北京市公安局 刑侦总队,北京 102614)

警察权是国家权力的重要组成部分,警察权的运行状态在一定程度上标志着一个国家法制文明的发展水平。目前我国正处于社会主义转型时期,我国警察权在其运行过程中存在许多问题,因此应当对其加以规制,使之更加符合现代法治社会对警察权的效能要求,进一步推动我国警政革新的步伐。

警察权;规制;革新

警察权是国家公共权力的重要组成部分,是国家依法赋予人民警察维护国家安全和社会治安秩序,保障百姓平安的强制力量。然而,权力是把双刃剑。一方面,警察权是组织社会、维持秩序、实现公共政策目标不可或缺的手段;另一方面,警察权自身所具有的单方性、主动性、强制性又使得它成为一种极具扩张性、侵略性的权力,一旦运用不当,就会对公民、法人或者其他组织的合法权益造成致命的侵害。因此,如何对警察权进行有效规制,对促进我国的警政革新具有深远的意义。

一、警察权的法理学分析

学界关于警察职权性质的认识中,对治安行政管理权属于行政权性质的认识是明确并统一的,但对刑事侦查权是属于行政权还是司法权的认识并不统一。

那么,警察权尤其是其中的刑事侦查权到底应该是什么性质的权力呢?从司法权和行政权的特性来分析,警察权应该是或主要是行政权而非司法权。因为司法权与行政权在本质上有不同的特性:一是司法权是对社会冲突所作的最终裁判,而行政权则不然;二是行政权是国家利益的代表,具有明显的倾向性,而司法权具有中立性;三是行政权最基本的特性是上下一体、上命下从,而司法权具有独立性;四是司法权不能主动运用,具有消极性,而行政权具有积极主动性。这些特性是区分和判明权力属性的基本标准。照此标准,警察权应该属于行政权。[1]因为它基本不符合司法权应有的特性。一是公安机关和警察对治安案件的裁决和刑事案件的处理不具有终局性;二是公安机关和警察在刑事侦查过程中,不是消极被动地作为,而是主动出击,采取的是典型的行政运作方式;三是公安机关作为行政管理和处罚、刑事强制措施的决定者,维护国家、社会利益是其天性,它不是中立于政府和当事人之间,而是代表政府对影响社会秩序的人员进行追诉;四是在组织结构中,行使侦查权的警察个体和组织必须服从和接受来自上级的领导、指挥、命令,是一种典型的上命下从、上下隶属的行政关系,显示着行政权的性质和特征。[2]

二、当前我国警察权的异化分析

警察权的异化是指警察权的运行脱离了其设定的本意,向另外的方向发展。我们可以将一切不正当地运用警察权的行为称为警察权的异化。从法制角度讲,警察权的执行必须严格遵循 “依法行政”原则,警察权内在地存在着一种异化机制,使它有被扩张而滥用的可能。

(一)警察权异化的表现

1.警察权本质的异化

由于偏离了警察权的行政权本质,导致我国立法上本应由司法机关独享的权力赋予了警察机关。如按现代法治原则的要求,除在紧急情况下外,只有经过法院的审查和批准,公安机关才有权对公民的人身、财产、隐私等权利进行限制或剥夺。警察机关作为国家行政机关是无权自行剥夺或限制公民的人身、财产、隐私等基本权利的。但由于警察机关被认为仍具有司法性,也赋予了其广泛的对公民的基本权利进行限制或剥夺的权利。警察机关有权对那些有轻微违法行为者进行劳动教养,期限为 1至 3年,必要时,还可以延长 1年;有权对吸食、注射毒品成瘾的人员进行强制戒毒,期限为 3至 6个月,最长可达 1年。以上两种措施的严厉程度在期限上比所有附加刑和部分剥夺自由刑还长。另外,警察机关还有权对严重危害社会治安者处以 1至 15日拘留,合并执行还可超过 15日,有权对违法犯罪嫌疑者进行盘查留置,最长达 48个小时,这两种措施比许多国家的刑事拘留时间都长。为了维护稳定的社会秩序,国家应当有权对公民的权利和自由进行一定的限制和剥夺。但按法治原则,作为行政机关的警察机关只有申请和执行的权力,对于涉嫌违法者的行为是否确实符合法律所规定的处罚标准,则必须由一个中立的机构,即由法院来进行审查和判断,而作为申请者和执行者的警察机关同时兼任裁判者明显违反了正当法律程序的基本原则——任何人不得做自己的案件的法官。[3]23

2.警察权运行的失范

警察权本质上的异化导致其运行中的失范。警察权运行失范是对规范权力、保障权利、平衡利益格局的极大破坏。它将导致整个警务管理活动处于极端混乱的状态。[4]9警察权运行失范如不能得到有效遏制,对失范警察权行为不能进行适当及时地救济,秩序将难以保持。警察权运行中的失范主要表现在以下几个方面:

(1)超越职权。警察机关越权实施警察行为,是最经常发生的、也是最典型的警察权失范现象。超越警察权是指警察机关或法律法规授权的组织及其人员以及受委托的组织或人员,超越法定或授权或委托的权力及其限度,而作出的不属于警察职权范围的警察行为。在我国各级公安机关的非警务活动就是警察超越行政职权的最常见的现象。

(2)滥用职权。警察滥用职权主要表现为:刑讯逼供;滥用警械、武器;滥用刑事强制措施;滥用行政处罚权;滥用行政确认权和行政许可权。不过,对滥用职权的认定是实践中较难把握的问题。对如何认定滥用职权,曾有人建议采取下述方法:考察案件自身情节与裁量法律的关系,考察案件与案件之间的关系,考察案件事实与法律规定的关系,考察法律条文本身的内容等。[5]

(3)不履行职权。不履行职权是指警察机关应当依照法律法规的规定行使职权、履行职责而拒不行使职权、履行职责的行为,也称为失职行为。因为行使职权不仅是警察机关拥有的权力,也是其应当履行的职责。随着国家经济的发展和人权保障意识的提高,以结果来确定责任的原则逐渐为越来越多的国家所采用,即便是因客观条件不足而不作为,只要对相对人的合法权益造成了损害,在许多国家也要追究警察机关的无过错责任。[4]11

(4)警察程序违法。一是程序的异化。即程序的实际履行违背程序本来的设立目的。如立案程序,它是我国侦查程序的一个重要组成部分,但在实践中,有的警察机关和侦查人员将刑事案件当成一般治安案件来办理,大案化小、重罪化轻、以罚代刑。还有的对刑事案件“不破不立”、“先破后立”,导致立案不实。[6]二是程序的弱化。即程序因得不到强有力的保证或缺少监督而没有得到完全遵守。三是程序的虚化。即程序被完全抛弃。程序的虚化往往表现为警察机关及警察严重违反程序,有法不依,执法犯法。[7]

(二)警察权异化的原因分析

1.警察权力设置存在缺陷

一是警察权定位不准。在我国,警察权是行政权与司法权统一,我国刑法第九十四条更明确将侦查人员界定为“司法工作人员”。但从本质上讲,警察权主要是行政权,在国外,对之都有实体和程序上的严格限制,但在我国,目前对警察职权活动,还没有完全被纳入到司法审查和控制的范围,受到有效的限制与制约。二是警察机构过于庞杂。公安机关是我国警察机关的主体,除国家安全机关以外,在我国 “大一统”的警察权体制下,维护治安的行政职权和侦破犯罪的刑事职权都是由公安机关行使。与此同时,公安机关内部,特别是基层 (如派出所)内部的分工却并不明确,管理体制也比较混乱。职能过多、权限过大,容易在无形中助长警察阶层的特权意识,与现代法治社会的通论——警察的权力愈小,表明社会的法治化程度愈高格格不入。[8]三是警察权力高度垄断。我国绝大部分警察权都由公安机关行使,警察行政职权与刑事职权也只是在公安机关内部存在部门上的划分而已,从而形成一种高度垄断的警察体制。警察机关享有的广泛权力中,相当一部分是处罚权,在现行的警察制度下,这些权力的行使极不规范,基本上都是自我授权、自我决定、自我实施的,刑事侦查中的强制措施、侦查行为也是如此。因此,这种权力的行使具有相当程度的任意性和不确定性。数据表明,在市场经济建设的过程中,尽管政府对经济领域的控制力在减弱,但旨在维持公共秩序的警察权并没有出现任何收缩和转移的趋势。[6]

2.规制机制的两难境况

警察权天然具有跳出制度约束的品格,警察制度设计者往往面临两难困境,无法在实践中寻找矛盾利益的最佳平衡点,而总是存在或多或少的偏向和损害,这就使得警察权合理地拥有了制度保障和利用制度缺陷的可能性。[9]实际上,警察权行使所针对的社会问题,都是其它行政机关无力或不愿处置的难题,警察权因此必须承担 “维护治安”、“维护社会秩序”这一模糊概括的角色。警察权行使过程中必须大量地采用非司法化的紧急处理办法,或运用自由裁量权解决社会中纷繁的冲突事件。当立法者企图制定明确的体系制度以对警察权力进行有效规制时,它即面临一个激烈的两难抉择:如果一个旨在规制权力的制度被细微地明确,则警察权力得以自由展开的空间被局限,警察可能无法在发生任何社会侵扰事件时援用有效的法律措施制止或避免侵害扩大,也可能以法律未授权之理由拒绝社会对处理事故的请求。相反地,如果一项旨在维护社会治安的制度被宽松地授予警察权不受合法目的与合理根据为支撑的自由裁量,警察权可能泛化并积极介入种种社会控制方法中,从而导致侵害公民私权的失约行为。

3.公共物品的外部性

公共物品具有消费上的非竞争性和非排他性。由于非排他性,任何一个消费者消费一单位商品的机会成本总为零。而非竞争性意味着,没有任何消费者要为它所消费的公共物品去与其他任何人竞争。因此消费者就会尽量少支付给生产者以换取消费公共物品的权利。警察服务作为公共物品提供是社会每一个人的公共安全,而某些单位和个人举办了商业活动要求警察机关免费提供服务,此时警察服务的对象是特定的机构或公民个人,活动的范围主要限于私人权利领域。商业活动的目的是营利,则警察提供的安全服务维护的是私人利益,产生了消费的外部不经济。虽然此类服务于警察公共服务是相通的,不可分割的,但完全可以通过私人物品 (保安公司)或征税的形式对警察的服务劳动予以补偿。

4.立法不完善

警察立法不完善,造成警察权行使无法可依,或法律陈旧过时,有法不能依。一是警察组织立法不完善。我国现行的警察组织法律有 1954年颁布施行的《公安派出所组织条例》和 1995年颁布施行的《人民警察法》。有关警察组织的行政法规有 1997年发布施行的《公安机关督察条例》和2000年修正的《人民警察警衔标志式样和佩带办法》。大量具体的警察组织立法是以公安部部门规章、规范性文件的形式存在。《人民警察法》虽然规定了警察机关设置、录用条件,但过于原则简单,操作性不强。二是警察行为立法较粗陋。在侦查刑事案件过程中,《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》对行使侦查权的规定过于简单,给警察办案留下了太大的自由发挥空间。《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百二十条“对犯罪嫌疑人违法所得的财物及其孳息,应当依法追缴”,办案人员可以自行决定追缴犯罪嫌疑人的财物,而不论财物的价值、性质、用途和扣押的期限。有些扣押财产长年不能做出结论,犯罪嫌疑人都死亡了,财产仍被作为赃款不予发还家属。[10]

5.管理体制上存在弊端

一是基层民警超负荷的工作量、相对低下的收入、较差的社会承认度与高标准的纪律、高风险的责任,形成了巨大的思想落差,从而使相当部分基层民警对警察这个职业缺乏认同感和归属感,反映在队伍问题上表现为队伍思想不稳、凝聚力下降、爱岗敬业精神淡化、工作积极性不高。二是执法工作严格的考核要求,严厉的责任追究倒查制度,同法律法规不全、执法依据不足、操作性不强、执法环境恶化,形成了强烈的思想困惑,使基层民警在心理上对执法工作产生一定恐惧感。反映在问题上表现为队伍士气不高、干劲不足、消极厌战、缩手缩脚、缺乏工作激情。三是持续严打的高压态势与案件不断激增的高危态势,民警心血的巨大付出与行风评议的末位现实,使民警对搞好社会治安产生信心危机,发出警察行当“没法干了”的感慨。反映在问题上表现为能被动应付、能干多少就算多少等观念,急功近利,搞短期的、立竿见影式的专项斗争有积极性,而对长效性、周期长、见效慢的基础工作劲头不足。四是警力严重不足,工作超负荷运转,使“充电”时间少,培训再学习机会少,公安队伍整体素质已经不适应现实斗争的需要。反映在问题上表现为业务素质不强,办案能力不高,处置方法欠当。[11]

6.监督制约机制不完善

现代法治追求国家权力的相互制衡,而我国警察权力的行使恰恰缺少应有的制衡。首先,法院对公安机关缺乏制衡。如法院对公安机关采取强制措施既无事前批准权,也无事后审查权。其次,检察机关对公安机关也缺乏制衡。警检关系使得检察机关在行使对公安机关的监督权时处于极为尴尬的地位:形式上是警检对等平行关系,实际上则是警主检辅,检察权对警察权的控制力相当薄弱,更缺乏对侦查活动的司法审查,法律监督的权威性无从体现。最后,在公安机关内部监督方面,我国现行警察法第六章、第七章分别规定了执法监督和法律责任,但这些条文都是较为笼统的原则性规定,缺乏具体的操作性规定。上级公安机关对下级公安机关的监督也往往由于部门利益保护等因素,在很多情况下得不到真正落实。

三、我国警察的规制与警政革新

警察权是国家权力的重要组成部分,警察权的运行状态在一定程度上标志着一个国家法制文明的发展水平。目前我国正处于社会主义转型时期,我国警察权在其运行过程中存在许多问题,因此应当对其加以规制,具体而言:

(一)健全法制是警察权规制的保障

法律是权力的来源,法治意味着政府的全部权力必须有法律授权。[12]高质量的立法,科学完备法律体系,是实行人权的法制保障,使尊重和保障人权做到有法可依的基本前提。目前我国有关警察权的立法比较混乱,法律法规不统一的现象仍然存在。警察权除了源于法律的授予外,还源于大量的行政法规、地方性法规以及规章的授权。特别是一些授权警察实施限制人身自由的处罚和强制措施的规定还没有及时全面清理,如现存的由国务院行政法规和公安部规章所确定的劳动教养制度等。而根据《立法法》的规定,对限制人身自由的处罚和强制措施只能由法律设定。因此,我国立法机关应加强对立法的控制,根据 “法无明文规定即禁止”的原则,警察权的行使必须由法律明确规定。同时尽快组织清理不合时宜的法规、部门规章和规定等法律规范性文件,完善操作性强的统一的警察权法律、法规体系,以明确界定警察权的范围,使各种形态的警察执法都有相应的权力形式而真正成为法律意义上的权力。[13]

(二)司法审查是警察权规制的关键

用权力制约权力是现代行政的必要手段。警察权作为强大的国家权力,有着天然的攻击性和侵犯性,容易自我扩张和膨胀。无论是治安行政管理还是侦查犯罪,警察权都不可避免地会影响和限制公民的权利。当警察权与公民权发生碰撞和冲突起争议的时候,就有必要寻求超然中立的司法权,作为社会正义的最后一道防线,对纷争作出最终的裁决。因此,将警察权纳入到司法权的控制之下并进行适当的司法审查已经成为很多国家的一项司法制度。这一制度要求,对侦查活动中采取的剥夺或者限制人身自由的强制性措施,除例外情形以外,要由司法机关作出决定,而侦查机关自身无权决定。鉴此,应该把警察拥有的行政处罚决定权改为申请权。例如警察要对公民罚款,而公民有异议时,由法院来举行听证,双方进行辩论,最终由法院作出决定。同时,从刑事法治的长远发展来看,应该将司法审查机制延伸到审判之前,对刑事侦查中剥夺、限制个人权益和自由的措施,纳入到司法权的控制之下。[1]确立司法授权、司法审查和司法救济机制,使所有涉及个人基本权益的事项都由中立的司法机构来决定,以有效地保障被告人的正当权益。

(三)监督机制是警察权规制的后盾

加强对警察权的制约和监督,是保障公民权利必不可少的手段。主要包括三个方面:

1.强化并完善公安机关内部监督制约机制。目前在公安机关内部已经具备了一定规模的监督制约体系,其中督察机构的监督作用更大,因而完善内部监督机制的重点应在完善督察机构的工作上。[14]

2.为当事人和社会公众对警察权监督创造条件,充分调动当事人和社会公众参与警务监督的积极性。社会公众参与警察权的监督具有很多优点,特别是当事人的监督,警察权的行使结果与其有直接的利害关系。但如果要让社会公众和当事人对警察权进行有效监督必须满足一个条件,即警务信息公开。特别是对当事人,警察机关应当及时并充分告知警察权运作的过程和结果以及过程、结果形成的依据和理由。

3.建立严格、客观、不以警察组织自身利益为核心的绩效评估体系。绩效评估的存在促使警察组织必须按评估的标准而不是按自己任意的妄想去行事。同时,绩效评估也为整个社会从外部监督警察行为提供了基准线,社会对警察权从外部进行的监督评判,包括舆论的评论、社会团体的监督以及广大民众的议论都将从外部为警察权行使的改进提供压力,从而为监督警察权提供可能。但是值得注意的是,在进一步完善和健全执法质量考评制度,加强执法和办案质量评估工作的同时,应改革目前的公安机关业绩考核标准,不能只追求破案,把办案数、破案率、定罪率这些单纯体现追究目的的大指标作为唯一的考核标准。可通过设立警民联系信箱或网站,聘请特邀监督员或定期委托专业调查机构进行民意调查等具体运作方式,完成考核工作。

(四)体制革新是警察权规制的依托

警察权失范多依托于一定的行政制度,对其进行制度约束就应以警察学维度的考察为出发点,应着力于警察管理体制、组织制度等方面的改革。具体而言:

1.建立适应公安机关特点的人事管理机制,将公安经费保障纳入法制轨道,这是警察权力有效运作的物质基础。公安队伍是一支半军事化的队伍,人数多、专业性强、危险性大,而领导职数少,民警职级、待遇长期偏低。因此,应充分认识到公安工作的特殊性与公安经费保障的重要性,将公安经费保障纳入法制轨道。建立符合公安职业特点的人民警察职务序列,在国家公务员序列中单列出来,按照“高于地方,略低于军队”的原则,加大警衔工资在民警工资构成中所占的比例,提高民警生活待遇,考虑设立优厚的养老金制度,以确保公安机关充分履行职责。最大限度的减少公安机关与其他行政机关公务员之间、公安机关内设机构与基层民警之间在职级待遇上的差别,充分调动广大民警特别是一线民警的工作积极性和创造力。

2.建立“条块结合、以条为主”的领导体制。在保证党对公安工作绝对领导的基础上,加大公安内部垂直管理力度。市 (地)以下公安机关实行垂直管理,保留县级公安机关建制,改为市公安局的派出机构,下属派出所进行重新整合,建立警署。根据城区规模大小和治安复杂程度等情况设立分局或警署,直接隶属于市公安局,由市公安局实行组织、人事、业务上的直接领导,将管事、管人、管钱一致起来,确保政令畅通,最大限度发挥公安机关整体作战效能。减少地方和部门保护主义指令的干扰,减少非警务活动,这样既有利于加大队伍管理监督的力度,保持队伍纯洁性,不断提高队伍建设水平和队伍整体素质,有利于改善县级公安机关的经费保障,缩小同一地区间民警待遇差别,调动民警工作积极性。[4]

3.加快警察机关内部制度建设

一是在公安机关内部确立职能分离制度。该制度要求将公安行政主体内部的某些相互联系的职能加以分离,使之分属于不同的机构或不同的工作人员掌管,保障警察权的正确行使。二是完善执法责任过错追究制度,健全对警察机关的超越职权、滥用职权行为的变更或撤销的法律制度,并完善对警察机关违法失职的不作为行为的责令其作为的法律制度,以及因此对他人合法权益造成损害的国家赔偿责任制度。[15]三是健全并完善对警察人员在行使警察权中的违法失职、滥用职权、贪赃枉法、拘私枉法行为的行政责任制度、刑事责任制度以及因其违法行为引起国家赔偿的追偿制度。

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[15]向灏歆,许韬.我国警察权规制思路探究 [J].中国西部科技,2008,(6):55-59.

责任编辑:韩 静

A bstract:Police power is an important component of state power.To some extent,the operation condition of police power symbolizes the civilization levelof the developmentof a country’s legal system.Atpresent,China is undergoing the socialist transitional period.There are many problems in the course of police power operation in China.Therefore,police power shall be regulated to meet the requirements ofmodern legal society and to further accelerate policing system innovation.

Key w ords:police power;regulation;innovation

The Regulation of China’s Police Power and Policing System Innovation from the Perspective of law

Sun Ka i,Sun L in
(Contingent of Cr iminal Investigation,BeijingMunicipal Public SecurityBureau,Beijing 102614,China)

D631

A

1009-3745(2010)01-0109-06

2009-11-19

孙凯 (1983-),男,北京人,北京市公安局刑侦总队九大队助理工程师,三级警司,从事刑事侦查学研究;孙琳 (1960-),男,北京人,北京市公安局刑侦总队九大队大队长,一级警督,从事刑事侦查学研究。