行业协会社团处罚的司法救济问题探讨

崔文俊

(天津商业大学 法学院,天津 300134)

行业协会社团处罚的司法救济问题探讨

崔文俊

(天津商业大学 法学院,天津 300134)

目前为止,行业协会社团处罚的司法救济问题,尚未获致令人满意的答案。根据我国法律的有关规定和诉讼法的有关原理,行业协会社团处罚案件应当纳入司法救济的范围。在我国,行政诉讼法把行业协会社团处罚案件排除在行政诉讼的受案范围之外,但民事诉讼法并未将此类案件排除在民事诉讼的受案范围之外,基于为当事人提供及时有效的法律救济的考虑,把此类案件纳入民事诉讼的受案范围,通过民事诉讼程序加以解决,不仅是完全可能的,也是十分必要的。

行业协会;社团处罚;司法救济;行政诉讼;民事诉讼

一、行业协会社团处罚司法救济问题的提出

在我国,行业协会作为具有公共事务管理职能的组织,既可以根据法律、法规的授权或者行政机关的委托对违反行政管理秩序的行政相对人进行处罚,又可以依照行业协会章程的授权对违反行业自律管理秩序的会员进行处罚。前一种处罚是基于一般统治关系,以一般人民为对象,旨在维护一般的行政秩序,属于行政处罚。[1]619后一种处罚是社团对其成员实施的,旨在维持该社团与其成员之间的纪律,属于社团处罚。[2]230-231这两种处罚尽管在性质上有所不同,但无疑都会对受处罚人的权益产生不利影响。对行业协会作出的行政处罚不服的,受处罚人可以依法向人民法院提起行政诉讼。但是,对行业协会作出的社团处罚不服,受处罚人能否提起诉讼,现行法律则无明文规定。法院对于此类案件的态度,可以从下述两个案例中得出结论:

1.广州吉利足球俱乐部诉中国足协处罚民事诉讼案

2001年 10月,中国足协作出了《关于对广州吉利队违规违纪处罚决定》。2001年 12月,广州吉利足球俱乐部以该处罚决定侵犯其名誉权为由,向广州市天河区人民法院提起民事诉讼。受诉法院经审查认为,中国足协是全国足球专项体育社会团体法人,是依法负责全国足球竞赛活动的全国性单项体育协会。广州吉利足球俱乐部是中国足协管理的职业足球俱乐部。广州吉利足球俱乐部对中国足协依据《中国足球协会章程》和《中国足球协会违规违纪处罚办法》作出的处罚决定提起的诉讼,根据《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解释》第四条关于“国家机关、社会团体、企事业单位等部门对其管理的人员作出的结论或者处理决定,当事人以其侵害名誉权向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理”的规定,该案纠纷不属于民事诉讼的受案范围。因此,裁定驳回原告的起诉。

2.长春亚泰足球俱乐部诉中国足协处罚行政诉讼案

2001年 10月,中国足协做出足纪字 (2001)14号《关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定》。该决定第一项处罚包括取消长春亚泰足球俱乐部升入甲 A资格,第四项处罚取消该足球队 2002年、2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格。长春亚泰足球俱乐部不服上述处理决定,于同年10月和 11月两次向中国足协提出申诉,中国足协未能在规定的时间内答复。2002年 1月,长春亚泰足球俱乐部及其教练员、球员就上述处理决定向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。2002年 1月 23日,受诉法院以长春亚泰俱乐部及其教练员、球员对中国足协提起的行政诉讼不符合法律规定的受理条件为由,裁定不予受理原告的起诉。

从法院在上述两案中的立场来看,对行业协会作出的社团处罚不服提起诉讼,无论是民事诉讼,还是行政诉讼,法院均不予受理。对于第一个案件,整个法学界反应平淡。对于第二个案件,行政法学界反应强烈,大多数学者认为法院应当受理该行政案件。[3]217-218对行业协会作出的社团处罚不服,受处罚人究竟能否请求司法救济?若能,应当通过何种救济途径?就此,我国已有不少行政法学者展开过研究,但多是从分析此类处罚的性质入手,并据此确定此类案件的救济途径。本文尝试从一个新的角度对该问题进行探讨:先探讨此类案件的司法救济可得性,即此类案件是否属于法院的受案范围,并以此作为分析此类案件救济途径的前提和基础。在确定此类案件属于法院受案范围的基础上,再进一步探讨此类案件的救济途径,即此类案件到底属于行政诉讼的受案范围还是民事诉讼的受案范围,或者说此类案件应当通过行政诉讼程序还是民事诉讼程序处理。

二、行业协会社团处罚的司法救济可得性

关于行业协会社团处罚的司法救济可得性问题,根据我国法律的有关规定和诉讼法的有关原理,我们可以从以下几个方面进行探讨:

1.法律是否排除法院对行业协会社团处罚案件进行审查

根据法治原则和精神,在确定法院的受案范围时,应当坚持“可以审查的假定原则”,即一切法律争议原则上均可接受法院的审查,无须法律明文规定;而要排除法院的审查,必须有法律的明文规定才可。在实质意义上的法治国家,排除法院审查的法律还必须是明白确定、令人信服的。在我国,根据尊重和保障人权,建设法治国家的宪法原则和精神,只有最高国家权力机关制定的法律才可以规定排除法院审查的事项,而且这种规定也应当是明白确定、令人信服的。就我国法治发展的现状而言,要求排除法院审查的法律达到“令人信服”的标准也许尚有一定的难度,但最起码也要达到“明白确定的”程度。即便按照“明白确定的”的标准,排除法院对行业协会社团处罚案件进行审查的法律在我国也是不存在的。是以,我国现行法律并未排除法院对行业协会社团处罚案件进行审查。在实践中,有的行业协会在章程中排除会员请求司法救济的权利。然而,各种协会的章程不过是协会的权力机构——会员大会或者会员代表大会制定的自治规范,其无权对排除法院审查的事项作出规定,因此,其所作的排除会员司法救济权利的规定并不具有法律效力。

2.行业协会社团处罚案件是否适宜法院进行审查

法院的使命在于适用法律解决争议。因此,属于法院受案范围的必须是适宜法院通过法律加以评价的争议,即属于法律争议。[4]708-709行业协会与其会员之间基于社团处罚产生的争议是否属于法律争议呢?就此问题,我们可以从以下两个方面进行分析: (1)行业协会的会员具有独立于行业协会的法律主体地位,正如公民具有独立于国家的法律主体地位一样,因此,行业协会与其会员之间基于社团处罚产生的争议,是两个不同的法律主体之间的争议,不能以其纯属团体内部事务,[5]203根本无法律关系存在的可能为由,认为其非属于法律争议而自始不为司法权所及。[6]39-40(2)作为行业协会行使社团处罚权直接依据的协会章程,在性质上是 “在法律规定范围内对其成员有拘束力的内部规范”,[2]201只要其不违反国家的法律、法规、规章,其所具有的规范效力就能够得到法律的承认。因此,行业协会与其会员之间基于社团处罚产生的争议并不存在不适宜法院通过法律加以评价的问题,不过是要求法院在审查此类争议案件前必须先附带地对协会的章程本身是否符合法律、法规、规章加以审查,以确定其能否作为评价该被诉处罚决定合法性的依据。综上可知,行业协会与其会员之间基于社团处罚产生的争议属于法律争议,适宜由法院进行审查。

3.对行业协会社团处罚案件法律是否设有良好的非诉解决机制

法律纠纷之解决,诉讼并非惟一的方式。法律设立各种诉讼制度,旨在充分保障当事人的合法权益。就某种案件而言,若法律设有非诉解决机制,并且该机制能够充分保障当事人的合法权益,自无浪费国家诉讼资源,准许当事人再寻求司法救济的必要;若法律未设非诉解决机制或者虽设有此种机制,但当事人尚难藉此机制获得有效的法律救济,则无排除当事人寻求司法救济之理。在我国台湾地区,律师对律师惩戒复审委员会之决议不得提起诉讼,而会计师对会计师惩戒复审委员会之决议则得提起诉讼。其原因就在于,我国台湾地区的律师惩戒复审委员会在性质上相当于法院,其决议之程序相当于诉讼程序,能够为当事人提供相当于司法救济的保障,而我国台湾地区的会计师惩戒复审委员会在性质上相当于行政机关,其决议之程序相当于行政上的诉愿程序,并不能为当事人提供相当于司法救济的保障。[6]50-51目前,对行业协会社团处罚案件,我国法律并未创设相当于法院的非诉纠纷解决机关以及相当于诉讼程序的非诉纠纷解决程序,当事人自无经由非诉解决机制充分保障其救济权利的可能,因此,当事人就此类案件诉诸司法救济的权利必须得到承认和保障。

综上,根据我国法律的有关规定和诉讼法的有关原理,行业协会社团处罚案件应当纳入司法救济的范围。

三、行业协会社团处罚案件的司法救济途径

在我国,各级人民法院在内部分别设有行政审判庭与民事审判庭,前者负责依行政诉讼程序审理行政案件,后者负责依民事诉讼程序审理民事案件。根据我国行政诉讼法和民事诉讼法的有关规定,选择正确的司法救济途径,是法院受理起诉的条件之一。对行业协会社团处罚案件而言,正确的救济途径究竟是民事诉讼还是行政诉讼?从审判实践来看,对此类案件,法院一概不予受理。在理论上,多数学者主张,行业协会与其会员之间基于社团处罚产生的争议属于行政争议,应当通过行政诉讼解决,少数学者认为不同类型的行业协会与其会员之间基于社团处罚产生的争议的性质不尽相同,应当区别不同情况分别适用不同的诉讼程序解决。[7]本文认为,对于行业协会社团处罚案件的司法救济途径问题,必须从现行法律的规定出发予以评价;在现行法律未能提供明确答案时,则必须透过法律的规定进一步探讨比较可行的解决方案。下面,本文就按照这个思路对该问题加以分析和探讨:

(一)基于现行法律的评价

1.基于行政诉讼法的评价。根据行政诉讼法第二十五条的规定,具有行政诉讼被告主体资格者限于行政机关和法律、法规授权的组织。这就意味着,只有行政机关和法律、法规授权的组织与行政相对人之间的法律争议,才可能属于行政诉讼的受案范围。显然,行业协会不属于行政机关。那么,行业协会是否属于法律、法规授权的组织呢?所谓法律、法规授权的组织,是指根据具体法律、法规的授权行使特定行政职能的非国家行政机关的组织。[8]138行业协会在取得具体法律、法规的明确授权并依据法律、法规的规定行使特定行政职能时,其无疑具有法律、法规授权的组织之地位。然而,行业协会在行使社团处罚职能时,是根据行业协会章程的明确授权并依据协会的章程进行的,而行业协会的章程不过是行业自治规范,其毕竟与具有正式法源地位的法律、法规不同,因此,行业协会在行使社团处罚职能时,并不具有法律、法规授权的组织之地位,其所作的社团处罚当然也就不属于行政诉讼的受案范围。

2.基于民事诉讼法的评价。民事诉讼法第三条规定:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼,适用本法的规定。”从该规定可以看出,立法者对民事诉讼受案范围的界定是比较模糊的。我国的通说认为,民事诉讼解决的是平等主体之间发生的民事权利义务争议;具有服从与隶属关系的主体之间的争议,不属于民事诉讼的受案范围。[9]1按照通说的见解,行业协会与其成员之间具有隶属关系,双方在法律地位上是不平等的,他们之间的争议当然不属于民事诉讼的受案范围。通说的见解,显然系对《民法通则》第二条关于民法调整范围的规定产生误解所致。《民法通则》所规范的平等主体之间发生的民事权利义务争议,固然属于民事诉讼的受案范围;但民事诉讼的受案范围,并不限于《民法通则》所规范的平等主体之间发生的民事权利义务争议。例如,具有隶属关系的用人单位与劳动者之间发生的劳动争议,劳动法明文规定其属于民事诉讼的受案范围。从域外的情况来看,法院也很少要求把民事诉讼的受案范围限定于平等主体之间发生的民事权利义务争议。[10]22鉴于民事诉讼法既未规定法院 (只)受理平等主体之间提起的民事诉讼,又未规定法院不受理具有隶属关系的主体之间提起的民事诉讼,因此,以行业协会社团处罚案件属于具有隶属关系的主体之间的纠纷为由,将其排除在民事诉讼的受案范围之外,是没有道理的。在法治国家,出于对公民司法救济权利的尊重,在对排除法院审查的法律进行解释时,若无充分的理由,是不能作出扩大解释的。是以,我国的通说和审判实践以行业协会与其会员之间基于社团处罚产生的争议不是平等主体之间的争议为由将其排除在民事诉讼的受案范围之外,其妥当性是有疑问的。

综上,行政诉讼法把行业协会社团处罚案件排除在行政诉讼的受案范围之外,但《民事诉讼法》并未将此类案件排除在民事诉讼的受案范围之外。

(二)进一步的探讨

在探讨行业协会社团处罚案件的司法救济途径时,我国学者多从分析此类案件所涉争议的性质入手,并据此确定其救济途径。由于此类案件所涉争议究竟是民事争议还是行政争议是一个复杂且充满争议的问题,因此,根据此类案件所涉争议的性质确定其司法救济途径的解决方案实际上并不足取。其实,在探讨某类案件的司法救济途径时,对该类案件所涉争议的性质作出判断并不一定是必要的。鉴于行业协会社团处罚案件所涉争议性质的认定非常复杂且充满争议,在探讨此类案件的司法救济途径时,我们完全可以从另一个角度对该问题进行思考。在这方面,大陆法系和英美法系国家的诉讼法律制度都给了我们一些有益的启发。

在大陆法系国家,一般情况下,行政争议与民事争议分别由普通法院与行政法院适用行政诉讼与民事诉讼程序审理,因此,案件管辖法院及救济途径的确定取决于当事人之间的争议的性质。一旦两种法院之间对特定争议的性质有不同的判断,就需要对此作出裁决。在法国,法律专门创设了权限争议法庭以解决两种法院之间的管辖冲突。[11]558-561在德国,法律规定普通法院或者行政法院就救济途径问题作出的裁决对其他法院具有约束力,以解决两种法院之间的管辖冲突。[12]177-178在法国模式下,优先考虑的是该争议究竟是什么性质,尽快解决当事人之间的争议的要求被置于次要的位置。在德国模式下,优先考虑的是尽快解决当事人之间的争议,该争议究竟是什么性质被置于次要的位置。比较而言,法国模式可能会耗费较多的诉讼资源,同时还会造成救济迟缓的问题,而德国模式则能在较大程度上减少由于设置不同种类的法院及救济程序而给当事人带来的困难,为当事人提供较为及时有效的救济。

在英美法系国家,民事争议与行政争议均由普通法院受理,而且原则上适用同样的法律原则和救济程序。在这些国家,法院在受理案件时无须考虑当事人之间的争议是公法争议还是私法争议,重要的是该争议是否属于法院的受案范围。至于该争议到底是公法争议还是私法争议,那是法院在受理案件之才需要考虑的问题。法院在受理案件后认为案件争议问题具有公法性质时,固然应当考虑争议问题是否受到某些公法原则的约束以及在多大的程度上受到这些公法原则的约束,但这并不影响法院继续适用民事诉讼程序审理该案。[13]246由于不存在大陆法系国家区分不同种类的法院及救济途径带来的困难,英美法系国家当事人享有的司法救济权利更能得到切实有效的保障。此外,从英美法系国家的审判实践来看,法院通过民事诉讼程序审理行政争议,同样也能为当事人提供有效的法律救济。

从两大法系国家的有益经验和作法来看,当事人能否获得司法救济,关键在于当事人之间的争议是否属于法院的受案范围。至于当事人之间的争议究竟属于什么性质,不宜作为法院受理该争议的前提。特别是,有些争议究竟属于行政争议还是民事争议,往往非一般民众所易辨别,甚至法院之间亦是如此。[14]143若强行以当事人对案件所涉争议性质作出正确判断为法院受理案件的前提,那么当事人获得司法救济的权利有时就很难得到切实有效的保障。其实,争议本身性质之差异,并不必然导致其所适用诉讼程序之差异。[15]354在理解法律时,重要的不是逻辑,而是规范的目的。[16]67在我国,法律创设不同的诉讼程序并在人民法院内部设不同的审判庭,目的是为了更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。在探讨行业协会社团处罚案件的司法救济途径时,若坚持以对此类案件所涉争议的性质作出正确判断为前提,可能会严重损害法律的目的。鉴于行政诉讼法已明确把行业协会社团处罚案件排除在行政诉讼的受案范围之外,而民事诉讼法并未将此类案件排除在受案范围之外,基于为当事人提供及时有效的法律救济的考虑,明确把此类案件纳入民事诉讼的受案范围,通过民事诉讼程序加以解决,不仅是完全可能的,也是十分必要的。至于法院在审理行业协会社团处罚案件时适用的法律,则由法院根据所受理的案件的性质、类型等因素确定,可以是私法原则及规范,也可以是公法原则及规范。

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责任编辑:马 睿

A bstract:Up to now a satisfactory solution to the issue of judicial remedy to association penalty of guild has not been reached.According to the legalprovisions in China and the theoriesof science of procedure laws,the cases of association penalty of guild shall fall into the scope of judicial remedy.Administrative Procedural Law excludes such cases from the scope of administrative litigation.However,Civil Procedure Law doesn’t have similar provisions.In order to provide timely and effective legal remedies to private parties,it is completely possible and absolutely necessary to bring lawsuits of association penalty of guild into the scope of civil litigation.

Key w ords:guild;association penalty;judicial remedy;administrative litigation;civil litigation

A D iscussion on the Issue of Judicial Remedy to Association Penalty of Guild

CuiW en-jun
(School ofLaw,Tianjin University of Commerce,Tianjin 300134,China)

DF74

A

1009-3745(2010)01-0093-05

2010-01-14

崔文俊 (1975-),男,湖北襄樊人,天津商业大学法学院讲师,从事行政法与行政诉讼法学研究。