《社会保险法》的立法亮点

■ 黎建飞

《社会保险法》的立法亮点

■ 黎建飞

《社会保险法》素有民生基本大法之称，涉及到养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种，是关乎每个公民的基本生存条件和基本生活保障的法律。多年来，我国在社会保险领域已经颁布了大量的行政法规、规章和相关文件，但缺少一部统一的基本性法律。在立法层面上，基本法律的缺失导致各种规定的层级无序、规范分散、效力不清；在实施过程中，基本法律的缺失导致我国社会保险制度难以定型、难以统一、难以稳定。这种状况的法律后果就是社会成员履行社会保险义务的随意性和法律强制力的不足，必须通过颁布实施《社会保险法》来解决这些弊端。《社会保险法》对社会保险的原则、各险种的覆盖范围、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金监督、各项社会保险的缴纳领取等作出了明确规定。

（一）确立了社会保险制度的基本框架，构建了我国覆盖城乡全体居民的社保体系。

《社会保险法》明确规定个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算；个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。基本养老保险包括职工基本养老保险、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险。立法对基本养老保险制度的覆盖范围、基本模式、资金来源、待遇构成、享受条件和调整机制等作了规定，并规定了病残津贴和遗属抚恤制度。根据近年来开展新型农村社会养老保险试点的进展，立法对新型农村社会养老保险的主要制度作出了规范。此外，立法还授权省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施，为逐步建立统筹城乡的养老保障体系奠定了法律基础。

基本医疗保险包括职工基本医疗保险、新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险。立法对职工基本医疗保险制度和城镇居民基本医疗保险制度的覆盖范围、资金来源、待遇项目及享受条件、医疗保险费用结算办法等作了规定，对新型农村合作医疗制度作了原则规定，并授权国务院规定管理办法。法律还同时规定了基本医疗保险的转移接续问题：“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。”

基本养老保险制度和基本医疗保险制度覆盖了我国城乡全体居民。即用人单位及其职工应当参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险；无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本养老保险和职工基本医疗保险；农村居民可以参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗；城镇未就业的居民可以参加城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险；进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险；公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。被征地农民到用人单位就业的，都应当参加全部五项社会保险。对于未就业，转为城镇居民的，可以参加城镇居民社会养老保险和城镇居民基本医疗保险，继续保留农村居民身份的，可以参加新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。

在基本养老保险上，立法首次确立“全国统筹”的目标。此前的法律草案对这一问题的规定不太明确。在提高基本养老保险的统筹层次，是经济欠发达地区群众十分关注的问题。通过法律不断调整和缩小东西部之间、城乡之间的社会保险水平差异，就应当在立法上尽量减少允许地方差别的规定，增加制度统一的规定。《社会保险法》在表决前的“最后时刻”就提高社会保险统筹层次作出明确规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。

《社会保险法》规定了基本养老保险、基本医疗保险、失业保险的转移接续制度。一是个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。二是个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。三是职工跨统筹地区就业的，其失业保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

这些规定建立起了全国一盘棋的社会保险体系，明确了社会保险的国家责任制度和公民的社会保险无差别待遇。长远地看，是社会保险法律制度的内在需求和现代社会公民基本生活平等保障的应有之义。现实地讲，有助于从根本上遏制困扰多年的“退保”现象，“退保”不仅是对劳动者社会保险权益的侵害，对于落后地区的经济和社会发展构成长久的影响，也会对社会保险制度本身构成伤害。

（二）强化了用人单位缴纳职工社会保险费的义务，规定了对用人单位不缴纳可以采取的强制措施。

对于社会一直非常关注一些单位和个人欠缴保险费的问题，立法规定了具有操作性的应对措施。《社会保险法》第六十三条规定,用人单位未按时足额缴纳社会保险费，经社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足，逾期仍不缴纳或者补足的，社会保险费征收机构可以申请县级以上有关行政部门作出从用人单位存款账户中划拨社会保险费的决定，并书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险费的，社会保险费征收机构可以要求该用人单位提供担保，签订延期缴费协议。用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。用人单位不办理社会保险登记且在社会保险行政部门责令改正期限内不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款;用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。

在工伤保险欠费的情形中，为保证工伤职工得到及时救治，立法还创设了工伤保险待遇垫付追偿制度。用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付，然后由社会保险经办机构依照本法规定追偿。由第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付后，向第三人追偿。法律还将现行规定由用人单位支付的工伤职工“住院伙食补助费”、“到统筹地区以外就医的交通食宿费”和“终止或者解除劳动合同时应当享受的一次性医疗补助金”改为由工伤保险基金支付。这些规定既保障了工伤职工的权益，也减轻了用人单位的负担。

（三）体现了社会保险中的国家责任，对公民的基本生活提供了强有力的国家保障。

国家责任是一个国家公民基本生活最为有力的保障，也是社会保险区别于其他类型保险的显著特点，是社会保险相对于其他任何保险不可比拟的优势所在。在这个意义上可以不夸张地说，国家的财力有多强大公民的养老就多强大的保障，因为国库里的最后一分钱是公民的养老保险金，是老年公民得以活命的钱。只要国库还有钱，我们就可以“老有所养、病有所医”。也正是因为有了国家的根本性保障，我们才得以在最近六年连续不断地提高企业退休人员的养老待遇，使他们领取养老金的水平翻了一番。为此，中央财政每年拿出了1500亿以上的资金来予以支撑。

在《社会保险法》中，有关基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补助的规定；有关医疗保险缴费的困难群体由政府给予补助的规定等都为我国公民的基本生活提供了有力的保障，也为社会保险中的基本养老和基本医疗制度提供了强有力的支撑。尤其是“工伤保险基金先行支付”的二项制度，明确了国家在劳动者发生工伤事故后先行承担保险待遇的支付责任，明确了国家可以作为第一责任人对工伤职工承担责任。这些规定对于工伤职工的救治与康复，尤其是在用人单位因各种原因不能承担法律责任时劳动者权益的保障具有特别重要的意义。

（四）加大的社会保险的监管力度，建立健全了社会保险的监管体制。

为了加强社会保险监督，维护社会保险基金安全，《社会保险法》从人大监督、行政监督、社会监督等三个方面，构建了社会保险监督体系。

《社会保险法》规定各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。

国家对社会保险基金实行严格监管，立法明确了各级人民政府及其社会保险行政部门、财政部门、审计机关在社会保险监督方面的职责。国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。县级以上人民政府社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况的监督检查。社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查，有权采取的措施包括：（1）查阅、记录、复制与社会保险基金收支、管理和投资运营相关的资料，对可能被转移、隐匿或者灭失的资料予以封存；（2）询问与调查事项有关的单位和个人，要求其对与调查事项有关的问题作出说明、提供有关证明材料；（3）对隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金的行为予以制止并责令改正。财政部门、审计机关按照各自职责，对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。

法律规定统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督；听取社会保险经办机构关于社会保险基金的收支、管理和投资运营情况的汇报；聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计；对发现存在问题的，有权提出改正建议；对社会保险经办机构及其工作人员的违法行为，有权向有关部门提出依法处理建议。

工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。有关部门和单位应当向社会公布或者公开社会保险方面的信息，主动接受社会监督。社会保险行政部门应当定期向社会公布社会保险基金检查结果；社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况；社会保险监督委员会应当向社会公开审计结果。

作者系中国人民大学劳动和社会保障法研究所所长