提高基层公共服务能力是建设服务型政府的关键

■ 本刊记者 沈 刚

优先发展教育，建设人力资源强国；实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业；深化收入分配制度改革，增加城乡居民收入；加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活；建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平；完善社会管理，维护社会安定团结。这是十七大报告中提出以改善民生来推动建设和谐社会的六大重要战略部署，每一项部署都涉及政府公共服务职能，对政府加强和改善公共服务职能、提高基本公共服务供给能力、促进社会公平正义提出了更高要求。《中国发展观察》记者为此专访国家行政学院公共政策专家丁元竹教授。

“政府职能的转变更多的转向对公共服务的供给。”丁元竹说，“在我国很少谈不同级的政府有不同的职能，中央政府和地方政府在基本公共服务中的决策是不一样的，对公共服务的供给上地方政府承担主要任务，地方政府是直接面向老百姓的，了解老百姓的信息最直接，实施最有效，应提高地方政府公共服务的供给能力。”

政府职能转变，向服务型政府转变，不仅仅是更多地提供公共产品，减少对经济生活和经济运行的干预，更是一个包括人财物等资源在中央和地方政府之间按照社会需求合理配置的问题。转变经济发展方式，必须使提供公共服务的地方政府拥有更多的资金和人力资源。在完善收入分配体制和社会保障体系的同时，把教育、卫生、科技、体育等领域的组织形式和服务体系建设考虑进来，从居民在这些领域的就业和消费入手，形成理解问题和解决问题的新的框架。

总结政府府职能的转变，丁元竹认为应注意四个方面的转变：1.从政府理念上要转变，过去经济型政府要转向公共服务的型政府。2.在资源配置上，特别是公共财政要加大公共事业、社会管理、社会保障的投入。3.要完善和公共服务相配套的行政体制和政府职能，胡锦涛总书记前段时间在中央党校就提出：加大人力资本的投入。由过去过多的物质资本投入转向人力资本投入，这是一大创新。4.政府要提高公共服务的管理和建设能力，管理好社会组织对公共服务的供给。

随着全民共享社会保障目标的实现，公共部门中增长最快的部分是提供公共服务的领域。因此，地方公共部门的快速发展和扩张将对基层公共服务体系建设和基层社会治理提出进一步改革的要求。过去我国的社会保障体制主要是面向城镇居民，现在提出要建设服务型政府、实现基本服务均等化，这是中央要构建全民共享的社会保障体系。丁元竹认为，我国要建设全民共享的社会保障体制，需要解决好在基层提供公共服务人员的编制问题，这个目前普遍比较难解决，也就留不住人才在基层工作。一些地区“十一五”期间在乡镇和街道建立了社会事务办事处，经济条件好的地区这个基础平台基本搭建起来，虽然人数较少，但是为工作向下延伸提供了基础。这些编制有些纳入了事业编制，有些没有，只有一块牌子，靠临时聘任人员。从长远来说，队伍不稳，能力不够。这个平台不仅承担保障服务，也承担就业服务，两方面工作都要在这个点兑现。没有这个平台，单靠市县两级是无法完成的。

2009年底，丁元竹就基层公共服务去东部、中部、西部不同的区域调研发现，基层公共服务的供给能力普遍不足，各地在执行同一政策存在很大差异。他说：“中央非常关注改善民生，去年出台了新农合10%区域试点政策，包括动员农民参保、登记、审核、银行缴费等这一系列工作都需要人，但这些人的行政或事业编制大部分都很难解决。当前，东西部地区不一样，东部沿海地区是村干部兼职社保员，乡镇有社保所。中西部一般做不到这样的。”

向服务型政府转变，要提高地方政府公共服务供给能力和服务水平，丁元竹最近正在写《公共部门的消费与就业》一文，他通过研究美国、加拿大、英国、瑞典、丹麦等国的服务部门，主要关注了两大问题：1.这些国家地方政府的公共服务人员编制大约占到这个国家整个公共服务部门的70%左右，政府消费相当一部分也是在地方公共服务部门。2.像美国，在他同一级政府网站可以查到他们公共服务雇员的种类和数量。在我国这类信息是没有的，我们还没认识到中央政府和地方政府在公共服务之间的关系。

在我国，一般都是地方的行政机构都会有相对应的中央行政机构，在对中央行政机构进行改革调整时，对应的地方行政机构也会作相对应的调整。丁元竹认为，行政体制改革不能上下一般“粗”，地方政府在公共服务方面要“粗”一些，在供给能力、供给方式、动员社会参与方面要加强。他说“当前转变发展方式是一条发展主线，发展方式核心问题是扩大消费，公共部门尤其是地方公共服务部门消费要提到日程上来，就业、社会保障、救助等方面的公共消费要提到一定高度来认识，从这方面促进地方政府改革和职能的转变。”

公共服务和社会管理的职能主要在基层，完善基层公共服务体系，加强基层社会管理体制机制，已经成为政府自身改革和建设的突破口。从履行政府职能出发，不搞上下一般粗的行政体制，考虑到地方政府承担更多的公共服务供给和社会管理的责任，人事编制上和财政支出上给地方政府以更大的空间。丁元竹建议：一是在人事体制上，允许地方政府根据实际情况，特别是居民的公共服务需求，以及地方政府为实现社会稳定的目标，设置公务员编制。二是考虑到基层工作的艰苦和吸引就业的困难，可以在教育、卫生、社会福利等公共服务部门设立政府官员编制，打破现有的事业单位编制体制机制。三是根据上述人事体制的改革相应调整财政体制，使更多的财政资源向公共服务和社会管理部门倾斜。