探索变革社会的新治道：杭州市“以民主促民生工作机制”调查

■ 赵树凯 赵 晨

现在，中国正处于“改革发展的关键期，社会矛盾的多发期”。这凸现了基层治理的特殊重要性。现实表明，变革着的社会生活需要新的治理之道。

社会矛盾多发，可以从两个方面寻找原因。一方面基于社会变迁。经济社会快速发展，社会利益主体不断分化，利益表达的需要不断成长，表达方式日益复杂。权利表达机制欠缺引发的冲突，利益要求不能实现引发的冲突，不同利益主体之间发生的冲突，构成了形形色色的社会矛盾。另一方面源于政府运行。从传统体制中因袭而来的政府，习惯于奉行全能主义，习惯于奉行家长主义，喜欢“统一思想”“一声令下”。在所有制多元、经济社会组织多元、传统“单位制”瓦解的今天，人们的权利基础不同，思想也殊难同一，企图用行政强制方式来管理社会已不仅难以奏效，而且会制造出新的冲突。传统的政府行为方式遇到了挑战，社会变化呼唤治理之道的变革。另外，政府本身由具有多种自身利益的个人和部门组成，对于政府本身的约束也是一个重要问题。如何有效地管理政府，也需要运用新的治理之道。政府不仅要用新的办法治理社会，也要用新的方法管理自己。

从理论渊源看，现代政府治理源于公司治理。如同董事会要对股东负责，股东的利益表达应该有一个通畅的机制一样，政府要对民众负责，民众的意见表达要有通畅的机制。“治理”不是传统的“统治”，不再是单纯的“控制”“管理”，更强调沟通合作、协同共治，是政府组织、民间组织、经济组织、公民个人积极沟通的过程。在中国传统政治理想中，所谓“政通人和”是很高的治理境界；在现代治理理论中，则有“好的治理”或称“良治”的要求（GOOD GOVERNANCE）。在不同的社会经济条件下，甚至在不同的城市或社区，实现良治的具体途径不同。但是，应该有基本规律或基本路径可以寻找。现在，社会矛盾不断增加，有研究者甚至说发生了“治理危机”，各级政府都在探索实现良好治理的办法。杭州市“以民主促民生工作机制”的探索实践，给我们很多鼓舞和启发。

1.公众参与定位城市文化特色

杭州市正致力于建设“生活品质之城”。这个口号为广大市民耳熟能详。这个标新立异的提法，正是百姓智慧的结晶，也是公众参与城市管理的具体成果。一般说来，确定城市发展的定位和方向，是市委市政府的事，与公众无涉。杭州的不同在于，在处理这个问题时，充分发挥民众的智慧，并有公众参与决定。2006年8月起，杭州在全社会开展了杭州城市品牌的群众性征集活动。活动共收到2000余人的应征稿，推荐城市品牌数达4620个。多个领域的专家组成评审专家组，经过三轮评审，产生了10个候选城市品牌。随后，《杭州日报》、电台电视台、网络等媒体，再次就候选题目接受市民公开投票。最终，“生活品质之城” 被确定为杭州市品牌。

这个口号的评选过程充分体现了公众参与，而且参与过程具有严格程序。让民众公开讨论确定城市的发展方向和文化特色，并经过严格评估程序产生一个响亮的概念，其意义非同寻常。由民众推荐评选产生的城市品牌概念，与几个领导和秀才关起门来编造出来的口号相比，更为民众所接受，也更有生命力。同时，这个概念的产生过程，是一个民主程序训练的过程，通过这个过程，将为现代民主意义上的民意调查、甚至民意公决形成一个基础。不论选举民主，还是协商民主，这个过程都是重要的学习与训练。这不仅体现了对民意的尊重，也是对于市民参与城市管理的有效动员。这是一个达成共识的过程，一个建立城市文化认同的过程。显然，在这个背景下，政府的工作将得到市民更多的信任和支持。

2.公众参与民生工程管理

杭州市历史悠久，城市中心地带有许多老旧房屋。此类老旧房屋的配套设施不齐全，很多连独立的卫生间也没有。政府决心对危旧房屋进行改造。过去，政府做此类工作往往封闭运行，大包大揽，结果花了钱费了力，还出现居民不满甚至上访。

2008年，上城区清波街道在庭院改善过程中，探索了以居民公开民主参与为特征的庭院改造工作方式。在总结清波街道经验的基础上，杭州市政府做出了“参与式庭院改造”的统一部署。工程立项前，对庭院内居民进行100%入户书面调查，必须有2/3以上的住户有改善要求的庭院方可列入改善计划。工程立项后，经过居民多数人同意，可以更改设计方案，居民有意见分歧则实行居民票决制度。政府通过设置社区公告栏、开通热线电话、发放居民需求调查表等形式，让居民选择改善内容。庭院改善安排的内容多达22项。政府还在庭院主要出入口设置工程公示牌，在每个单元门口张贴改善公告，告知管理人员联系方式等内容，及时收集居民对工程的要求；组织专家、义务监督员、青年志愿者检查改善工程，听取他们对工程的意见；建立市、区、街道信访处置三级工作网络，及时汇总分类研究解决复杂问题，落实一个意见带动一类问题解决。

“民间庭院改造办”是由居民志愿者自发形成的非正式组织，代表居民与政府有关部门沟通。在不增加改造工程总量的前提下，“民间办”对具体事务进行裁决，具有监督工程进度、材料质量、资金使用、施工质量、安全检查等方面的权力。政府的街道庭改办负责对“民间办”提出的要求进行沟通与落实。“民间办”大体有五名人员组成，组成人员多为有热心、有一定专长的退休人员。据杭州市统计局抽样调查显示，群众对庭院改善工程的满意率达到92.7%。

最近几年，政府高度重视民生，从全国来看民生工程项目越来越多，政府预算中的民生开支不断增加。但是，民生开支大，并不意味着民众对政府的满意度一定相应提高。很多地方在为民办事的过程中却开罪于民。关键是用什么方式、什么态度做事情。如果说，一般而言，政府决策和行政过程要强调对民众公开，请民众参与，那么，那些与民众生活密切相关的民生工程，应该更充分地吸收公众参与。杭州庭院改造的经验告诉我们，用民主的方式来办理民生工作，市民才满意，工作才顺利。

3.公众参与政府绩效管理

现在，政府绩效评价受到高度重视，各地出台了若干考核办法。但是，这些办法的基本特点是强调自上而下的管理考核。在不少地方，对属于自治组织的村委会、居委会，政府也按照科层制的政府部门来管理。如同最有资格评价商家表现的是顾客一样，最有资格评价政府表现的应为民众，但是，恰恰相反，现有的考核体系中，最强调上级的考核和意见，而民众往往无足轻重。杭州的创新在于，在推动政府绩效管理时，特别重视民众的参与和评价。

2000年以来，杭州市每年向市民（包括外来务工人员）、党代表、人大代表、政协委员、专家学者、企业等九个方面的参评代表发放1.5万张选票，并面向全社会收集对于政府部门的评价、意见建议。2009年初，市委市政府在杭州日报、“中国杭州”政府门户网站和“杭州考评网”，向社会全文发表了《2008年度市直单位综合考评社会评价意见报告》。报告在整合10930条社会评价意见的基础上形成。这已是杭州市第二次向全社会公布社会对于政府的评价、意见和希望。去年，杭州市还把群众意见较集中、社会反响较大的问题，作为政府的重点工作和整改方向，向社会承诺，并接受群众监督。事后，政府征集群众对整改结果的评价，并将群众满意度纳入市直单位综合考评，形成“评判—整改—反馈”持续改进的工作机制。

七八年前，杭州余杭区推行了村干部工资由村民评议决定的做法。这个经验引起了中央纪委和监察部的重视。从全国来说，村干部管理面临的突出问题是：村干部由村民选出，并为村民工作，但是，普遍的现象是，他们的考核评价和工资报酬却由上级政府决定。随着农业税的取消和上级转移支付的增加，这种情况更加严重。余杭区近些年推行了村干部述职述廉和报酬评议制度，以保障村民对村干部的监督权。这项制度规定，村干部每年年终都要向全村党员和村民代表述职，随后党员和村民代表进行报酬评议，无记名写票，并当场开箱统计宣布结果。

民众为了自己的切身利益，来参与并干预政府运行，这是民主政治的原始动力。在利益主体多元化的今天，政府正在面临越来越多的民众参与和干预。杭州的做法给我们的启示是，好的政府治理，应该积极回应民众的参与要求，将这种参与转化为政府创新的动力，用制度化努力来尊重并帮助百姓履行知情、参与、监督。

4.媒体开放畅通表达渠道

我们发现，杭州的媒体非常活跃。这种活跃主要体现在沟通政府和民众，特别是在表达民众声音方面。这是因为杭州的媒体有更加灵活的表达方式和更广阔的话语空间。

在危旧房屋改造过程中，杭州日报不惜花费十余版面征求群众意见，并公布调查结果。杭州的电台和电视台有一些时刻关注民生，并且很受市民欢迎的节目和栏目。电台一名为“老娘舅”的栏目，每日24小时及时报道民生相关事件。

杭州市政府善于通过媒体化解群众矛盾。杭州市及各区政府都架起了网络平台，通过互联网促进市民与政府的及时互动与沟通。如“杭州信访12345”的政府网站，百姓有问题即可在第一时间呼叫“12345”市长热线。通过网络，百姓为自己的权利发出声音。对于每一条意见，政府有关部门都会在24小时内做出答复，网页上清晰地记录着信访处理状态。杭州市的政府门户网，内容全面，形式活泼，非常方便公民参与。

没有疑问，媒体应引导社会舆论，但前提是，媒体能够比较好地反映社会舆论，否则，媒体的“引导”“说教”将失去公信力。媒体不应该成为单纯的宣传工具。媒体的独特作用是民主社会的重要条件。在当下的中国，特别是在网络时代，从政府官员个人来说，如何与媒体打交道，对于政府领导人是新的考验；从一个地区政府来说，如何通过媒体来改善社会管理和公共服务，是一个新的重大课题。

5.民间组织在基层治理中不可或缺

从全国来看，民间组织的管理，存在的主要问题是重审批、轻管理，重防范、轻引导。在现行管理体制下，不仅政府掌握的民间组织状况很不真实，而且民间组织的积极作用也被严重抑制。从发展趋势来看，民间组织的蓬勃发展是社会大势。这并不取决于管理者是否愿意看到这种发展。需要正视的问题是，政府如何转变心态，改善监管，发挥民间组织在社会经济生活中的积极作用，为社会和谐贡献力量。

杭州市积极促进社区民间组织发展。2007年，杭州市出台《关于加快社区民间组织培育发展的若干意见》，提出了若干措施。目前，杭州市主城区共拥有社区民间组织2000多个，有文娱体育组织1000多个，社区志愿服务组织420多个。90%以上的社区建立了老年人、工青妇和残疾人组织。这些组织在服务社区居民、创新社区体制、构建和谐社区等方面发挥了积极作用。

杭州市教育促进协会在外来务工人员子女就学问题上起了很大作用。他们呼吁杭州市让所有的孩子都能享受到同等义务教育。市政府表示，在解决这个问题上杭州要走在全国的前面。现在，与情况类似的城市比较，杭州的外来人口子弟，不仅进入公办学校的比例较高，而且在全国率先出台了解决这些学生学籍接续问题的办法。

杭州市总工会法律援助站在维护外来务工人员合法权益方面也令人称道。援助站对外来务工人员的工伤事件、劳资纠纷事件给予免费法律援助。2009年上半年，杭州市总工会职工法律援助站为外来务工人员处理劳资纠纷300余起。

从社会作用来看，民间组织是一把双刃剑。政府自身的资源是有限的，民间组织可以弥补政府的不足，利用民间力量解决那些政府顾及不到的社会问题。民间组织既开展社会服务，也监督政府行为，能够促进社会和谐。民间组织的活动能够整合并集中表达群众的利益诉求，使公民获得参与实践，训练公民的参与意识和参与能力，为民主的运转提供组织条件，提高民主实践的效率和稳定性。政府应该改善监管，充分发挥民间组织在社会治理中的积极作用。

6.“人大代表”制度是民主治理的基本动力

基层人大代表有其选区，或者说有自己的直接选民。这些代表如何履行职责，是人大制度建设的薄弱环节。杭州的人大代表具有较高的“代表意识”，在全国的人大代表研究中是比较早被注意到的。在没有上级倡导与要求的情况下，有的代表自己在社区开设了“代表接待站”，主动联系选民，并听取选民的意见。杭州进一步把代表联系选民的做法制度化，规定每单月的一日为“人大代表接待日”。

“代表接待日”是每单月由人大代表在接待点接待选民，做好选民反映问题记录汇总，能够解决的问题当场解决，难以解决的问题及时反馈给区人大常委会。区人大常委会每逢单月都会由一位主任牵头，选择一个街道，倾听代表意见。与会的还有街道范围内的市、区两级人大代表以及政府职能部门负责人。去年，下城区全区27个代表接待点共有278位代表分头参加的“代表接待选民”活动162次，接待选民1326人，收集意见建议652条（件），解决413件。

萧山区比较早、比较好地解决了农民工子女就学问题，就是人大代表积极努力的结果。萧山区城厢街道区人大第四代表小组调查发现，有些外来务工子女不仅上学放学要挤超载的接送大巴，教室也是危房，一些学校卫生状况差，有的食堂面积小，学生只能在课桌上吃饭。这些人大代表向政府反映了这个问题，并联系督促有关部门，申请资金翻修、扩建校舍。现在，全区2万多名外来民工子女，其中9000多人被落实在当地公办学校就读，还有1.33万人进入了14所比较规范的民工子弟学校。

杭州市劳动保障局的综合咨询服务中心，是两年前下城区人大代表第一小组“定向视察”杭州市劳动保障局后建议成立的。现在，服务中心每天接听5000-6000个市民咨询电话，已经成为杭州市劳动保障部门与杭州老百姓交流的有效方式。

“定向视察”是杭州市人大代表的重要工作方式。余杭区高地社区书记施雪龙是区、市、省三级人大代表。他不仅认真参加统一组织的人大代表视察，而且经常自发组织有关人大代表到政府开展视察，特别是监督政府部门的不规范行为。他发现，外来务工人员与本地工人工伤赔付标准不同，即外来务工人员的工伤赔付标准不足本地工人的三分之二，他认为这样的条例很不公平。于是，就只身一人到市政府和省政府有关部门反映意见。

邵中国，一名在杭州打工的普通农民，2007年他当选了杭州市下城区人大代表。他从苏北来杭打工九年，帮助介绍了300多人找工作，五年来，帮助民工维权100多起。杭州农民工众多，其中很多人已具有稳定的城市生活，但是，他们如何参与城市管理，有效行使公民权利，这向人大选举制度提出了挑战。国际上关于人口迁移的选举安排已经有丰富经验可以借鉴，中国人数众多的民工如何参与地方政治已是严峻的现实问题。大量社会冲突的产生都可以追溯到不合理的制度安排。在政治制度设计上探索解决这个问题，有必要加快步伐。

人大制度是中国特色政治民主的基本体现。在整个人大制度框架中，有特定选区的基层人大代表制度应该有灵活高效的运转。在基层，民主不仅是一种政治制度的理想目标，而且是一种现实的社会治理机制，是处理社会利益关系和官民关系的基本方式。如何利用民主机制来治理社会，是对政府执政能力的现实考验。

讨论： 基层民主与治理

上世纪80年代以来，治理成为世界范围内的重要话题。这与新公共管理运动的兴起有关，更与以信息化为基础的全球化潮流有关。在中国，还与改革发展导致的新情况新问题密切相关。对中国而言，人们更多关注基层治理。因为矛盾和冲突广泛发生于基层。在这个意义上，我们理解的“治理”主要有三个核心领域：动员政治支持，管理社会冲突，提升公共服务。动员政治支持是治理的中心，成功的政府治理必须首先取得民众在政治上的信任，管理和服务则是治理的具体目标，或者说是治理成功与否的基本体现。

基层民主区别于国家民主，或者说是国家制度层面之下的民主。从国际民主发展的一般历程而言，通常是在国家民主的框架之下发育基层社会生活的民主。从这个逻辑出发，有关人士对中国以村民自治为主体的基层民主持悲观态度。但是，这里需要强调的是，不论怎样看待基层民主对于国家民主的推进作用，基层民主在中国的发展都应给予高度评价。不难发现，现实生活中大量冲突性因素和事件，都是直接导引于执政行为的不民主。发育基层民主，并用民主机制进行社会治理，是民众的选择。可以说，公众要求参与基层社会管理，要求以民主的方式规范政府的施政行为，是当今城乡社会生活中的基本潮流。顺应这个潮流的任何探索努力，都应该得到真诚赞许。

民主有多种理解，但是，从通常的理解来看，民主的核心内容是竞争性选举，并且这种竞争性有严格的程序保证。这里的选举包括“选人”也包括“选事”。没有选举就在根本上没有民主。当然，民主不仅仅是选举。民主的本意是让更多人参与公共决策和管理，因此，需要广泛的公众参与。选举有其局限，以代议为特点的间接民主也有制约，因此，公众的直接参与非常重要。上世纪后半叶开始，选举制度高度发达的欧洲国家越来越感受到间接民主的弱势，所以非常倡导基层公众直接参与。他们称为“参与式民主”，以强调对于选举民主参与性不足的补充。从中国近些年正反两个方面的经验看，在基层社会生活中，对于那些与民众日常生活密切相关的公共决策和管理，公众参与水平几乎决定了政府行为的成败。从这个意义说，民主不仅可以促进民生，同时还是民生的保证。因此，在杭州“民主促民生”工作机制的实践探索中，还蕴涵着“民主保民生”的深意。

改革开放以来的城乡社会变迁表明，用民主来改善基层治理，不仅结果很好，过程本身更为民众所认同。问题在于，“民主”的操作本身是有难度的，也是有风险的。民主也有失灵所在，而且，不同社会历史背景下的民主操作，又有独特的难度与风险。因此，政府如何更好地运作民主，是一个重要的、长期的考验。也是一个不断探索实践的过程。