村民自治权研究综述

2010-02-15陈忠禹

政法学刊 2010年2期

陈忠禹

(福建师范大学公共管理学院,福建福州 350007)

改革开放以来,经过 30多年的探索和实践,我国农村村民自治作为一种基层民主实践经历了“形成——确立——深化”三个发展阶段。第一阶段是从 1980年——1987年村民自治的兴起和村民自治制度的初步形成;第二阶段是从 1988年——1998年村委会组织法试行与村民自治制度基本确立;第三阶段是从 1998年村委会组织法正式施行到目前村民自治的全面深化。村民自治作为我国一项新的基层民主制度必然引起学术界极大关注。学术界对村民自治问题的关注和研究始于 20世纪80年代中期,90年代以后研究逐渐趋向规范和成熟。特别是从上个世纪 90年代以来,政治学、社会学、法学等纷纷从自身特有的学科视角出发,运用本学科的研究工具和研究方法对村民自治(权)问题展开深入而详细的研究,并产生了一批具有重要影响力的研究成果,在不断推进理论研究向前发展的同时,也把村民自治 (权)发展中越来越尖锐、越来越现实的问题摆到案头上来。为了深化对此问题的研究,我们有必要对目前学术界关于村民自治权研究成果做出综述和梳理。

一、国内学界的研究综述

(一)关于村民自治的研究和趋势

1.学术界对村民自治研究阶段的回顾

村民自治实践经历了三个阶段,与此同时,国内学术界对村民自治 (权)的研究也逐步推进,大体上也经历了问题争议 (存废之争)——实施中的问题研究——理论反思三个日益深化的阶段。一是问题争议即存废之争,大致从 1980年代初开始产生村民自治到 1998年《村委会组织法》正式通过。尽管 1982年《中华人民共和国宪法》明确规定了村委会的性质是基层群众性自治组织,随后 1987年《村委会组织法 (试行)》的颁布也从制度上确认了村民自治,但是要不要推行村民自治的争议一直此起彼伏。在这样情况下,仍然有些学者质疑村民自治能够成为社会主义国家乡村民主政治的起点?因此,这个阶段学术界研究的主要任务是论证村民自治在我国农村推行的价值合理性和制度可行性,从而为村民自治的推行提供理论和舆论上的支持。二是对实施过程中产生问题的研究阶段,大致从 1998年《村委会组织法》正式通过到本世纪初。《村委会组织法》的正式实施推动了村民自治实践的纵深发展,尤其是村委会选举实现了由间接选举向直接选举的历史性跨越。作为一种全新的村治模式,村民自治在进入乡村社会后出现了一系列新问题、新情况,比如村委会选举中的选民资格、贿选、妇女当选比例、农民工的选举权问题、村“两委”的矛盾、法律与村规民约之间的冲突问题等等。如何解决这些村民自治实施中产生的问题成为这一时期村民自治研究的主要任务。三是理论反思阶段,近年来,由于问题和矛盾的凸显致使村民自治的研究转入了理论反思阶段。在这个阶段,有些学者在认可村民自治价值的同时,开始对其进行反思和重新定位。特别是 2007年党的十七大报告史无前例地把“基层群众自治制度”确立为我国社会主义民主政治的四项制度之一和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容,村民自治的地位得到了重大提升。

2.有关村民自治研究的趋势

随着村民自治实践的深入,村民自治学术研究也呈现出相应的趋势。一是村民自治研究的重心已由自治组织建构转向村民自治权的权利保障。徐勇教授是国内学界较早开始研究村民自治的学者之一。他认为,1998年新修订的《村民委员会组织法》实施以后,以 “海选”为突破口的村委会选举发展迅猛,亿万农民开始切实享受村级民主选举权利。这是村民自治发展的一个重要的标志性转折。即经过 10多年的探索、试点和实验,村民自治的组织建设已基本完成,开始进入一个通过组织重建实现村民民主权利的新历史时期。二是过去村民自治研究重在个案和典型模式分析,而现在村民自治研究旨在总结和归纳主要特点和基本经验。而随着村民自治的全面推开,当前研究已不再满足于对一个村或多个村个案的详尽描述和比较,而是希望能够寻找出一些村民自治的主要特征和具有普遍解释力的概念与论断,从而构建自身具有中国特色的村治理论体系。三是从多学科的分散研究逐步走向中国特色社会主义理论体系的整合研究。改革开放以来,中国学术界从政治学、社会学、历史学和法学等多个学科角度,对村民自治实施中出现的问题进行了深入的研究,并取得了多方面的研究成果。但是迄今为止,村治研究总体上还处于各学科各自为阵的局面,尚未形成共同的研究范式,甚至在村民自治的主体、村民自治权的性质等基本问题上,都还没有形成一致认识,因此迫切需要理论界各个学科的自觉合作。特别是党的十七大报告第一次将基层群众自治制度上升为中国特色社会主义基本政治制度之后,理论界的当前任务是,对党和政府关于村民自治 (权)的政策措施和法律制度进行理论提升,形成有较高学术水平和政策认同度的中国特色村民自治理论,以推动中国特色村民自治的健康持续发展。建构这样的理论,是中国特色社会主义理论体系研究的题中应有之义,是马克思主义理论学科责无旁贷的。因此,村民自治研究的未来走向,需要以村民自治的实践发展为基础,以马克思主义为指导,通过对村民自治理论研究和政策法律发展的成果进行总结和提升,科学把握我国村民自治的成长、成熟和发展规律,形成中国特色村民自治理论,从而丰富和发展中国特色社会主义理论体系。

(二)关于村民自治权的研究

1.关于村民自治权的研究现状

进入本世纪以来,随着中国村民自治实践不断发展,学界对农村问题研究的不断深入,村民自治权逐渐成为村民自治研究的一个重要亮点,村民自治权的内涵和性质、村民自治权的主体以及内容都得到了不同程度的探讨和研究。一是关于村民自治权的内涵和性质。有关村民自治权的内涵,我国学界尚未达成大致的论述,出现了众说纷纭的状况。比如王德志认为,“村民自治既是我国农村实行的一项直接民主制度,也是我国农村村民享有的一项基本民主权利。村民自治权就是农村村民以村为自治单位,对自治范围内的事项进行自主管理、自主决策的权利,任何机关、团体和个人不得干涉。”[1]384郝红梅认为,“村民自治权是我国村民通过村民自治组织依法处理与村民利益相关的村内事务的自治权利和自治权力。”[1]288-289黄艳萍主张,“村民自治权利就是指村民群众、村民自治组织排除政府机构、社团组织等外部力量干预村民自治事项的法律权利。”[2]潘嘉玮、周贤日认为,“村民自治权是通过一定形式组织起来的区域性群众组织依据国家立法对一定范围内的公共事务进行管理的权力。”[3]190王旭宽认为,“村民自治权是村民在国家法律范围内,以社会契约的形式共同行使对村民自治事务的议事权、决策权、管理权、监督权,是村民权利的集合。”[4]从上述我国学者对村民自治权涵义的论述中可以看出,学者们主要是从村民自治权的主体和内容等方面来界定村民自治权内涵的。但我们从上述的表述也可以看出,很多学者没有很好地区分和明确村民自治权究竟是权利还是权力这一最基本问题。实际上,村民自治权是“权利”还是“权力”的性质问题是界定村民自治权以及深入研究村民自治权首先要回答的一个关键性问题。关于村民自治权的性质问题在学术界也存在很大的争议。崔智友认为,“村民自治体在行使村民自治权时,是通过自治机构即村民会议和村民委员会来具体实施的,对构成村民自治体的每个村民而言,又是一种具有内部管理色彩的公共权力,村民自治具有 ‘权力’属性”。[5]张英洪等认为:“自治权既是一种权力,也是一种权利。相对于地方政府等自治体来说,自治权就是一种权力;而相对于公民参与共同体的活动来说则是一种权利。”[6]二是村民自治权的主体问题。目前学术界对这个问题的论述也莫衷一是。潘嘉玮,周贤日认为,“村民自治权是一种个体性权利。它是每个‘村民’都享受的权利,而不是一种集体性、团体性的权利。”[3]179毋庸置疑,这种观点认为村民自治权的主体是村民个人,而不是村集体。另有一种代表性观点认为,村民自治实质上是为了保障村委会的自治权,村委会是“村民自治”的主体,《村委会组织法》也是以落实村委会的自治权为核心的。村委会应当成为名副其实的法人,它是村民自治的组织,性质上属于村民自治体。[7]质言之,该观点的核心思想是,村委会是村民自治权的最重要的主体。还有部分学者认为,村民自治的实质是以村为单位的“村自治”,在法律上,实行自治的 “村”应当是 “村民自治”的主体。因为不论从《村委会组织法》的规定,还是从村民自治的实践经验看,法律所保护的“村民自治”,实质上是保护以村为基础的村民集体行使自治权,而村民个人是无法行使自治权的。[8]296这部分学者无非是主张村民自治权的主体是以村为基础的村民集体。此外,还涉及到特殊的两类主体是否可以成为村民自治权的主体?这两类就是:一类是长期居住本村的外来人员能否成为自治权主体?另一类是长期不在本村居住的村民能否成为自治权主体?关于这类问题,理论和实践方面都没有予以解决。因此,现阶段有关村民自治权主体的研究有待深化。三是有关村民自治权的内容。对于村民自治权的内容,现阶段并没有很多村治学者涉猎这个领域,或者他们更多地研究村委会或村民代表大会的权利 (力)。就实质而言,村民自治权是一权利束,是多种权利的集合体。根据《村民委员会组织法》第二条的规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。据此学界很多学者都将村民自治权内容概括为四种权利:即民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权,然而这种概括并不能全面而深入地揭示村民自治权的真实面貌。为了克服这种权利内容分类方法简单化的缺陷,有些村治研究者对此问题进行了多维度地探索。具有代表性的观点有:黄艳萍认为,“村民自治权的主要内容包括:立 ‘法’权、选举权、管理权、决策权、监督权。”[2]杨张乔的文章探讨了村民自治权构建的内容,并认为,“从浙江农村村社自治经验看,村社组织及其村民个体可行使的权力可归纳为民主管理权限、自我服务权限、教育保障权限、协助管理权、民主监督权等。”[9]从这些研究成果来看,学界对于村民自治权内容的论述尚未较全面地揭示村民自治权的权利谱系以及区分村民自治权与村委会职权之间的界限。

2.关于村民自治权的救济问题

当前学术界越来越意识到村民自治问题的实质是村民自治权的拓展和保障问题,因此,从权利语境的角度来研究村民自治问题成为一种趋向。纵览近几年来国内的相关研究成果发现,多数村治研究者并未以 “村民自治权”等类似字眼命名自己的著述,则研究重心更多倾向于村民自治的制度构建和组织保障。随着村民自治权受到侵害的情况日趋严重,学术界一些学者开始关注村民自治权的保障和救济问题。一是村民自治权的异化 (冲突)表现。何泽中作为法学界的学者首先关注并研究村民自治权救济问题。他认为,侵害村民自治权的表现形式主要有:“国家行政权对村民自治权的侵害,司法权对村民自治权的侵害,其他社会主体对村民自治权的侵害如政治组织、经济组织、社会团体和其他公民。”[10]这种方式主要是从侵害主体的角度来对村民自治权被侵害类型做出概括,虽然有一定的合理性,但未能很全面地揭示村民自治权异化的现实表现形式。王旭宽根据涉及村民自治主体角色的不同,村民自治权冲突 (异化)大致可划分为两类:“一类是村民自治中自治体内部的权利 (力)冲突,包括:(1)村民与村民会议、村民委员会之间的权利 (力)冲突。(2)村民委员会与村民会议之间的权力冲突。 (3)村民小组与村民自治机关之间的权利(力)冲突。另一类是村民自治中自治机构与国家基层党政机关的外部权力冲突。包括: (1)农村基层党组织与作为自治管理机构的村民委员会之间的冲突。(2)乡镇基层政府直接干预村民自治事项导致村民自治权与行政权之间的冲突。”[4]这种分类方式较为系统地论述了村民自治权冲突的现实表现形式。二是村民自治权救济模式问题。何泽中从法学的视角较为全面研究了村民自治权受到侵害时的法律救济渠道:“一是诉讼救济,应建立村民自治权利的诉讼救济机制;二是行政救济,可以运用多种形式,如申请行政诉讼救济、申请行政复议救济、申请行政补偿救济、申请行政赔偿救济、申请调解和仲裁救济、采取向纪检、监察、检察机关信访、举报、控告救济;三是调解救济,包括司法调解、行政调解、人民调解;四是法律援助,也称法律救助,由国家提供司法援助,无疑对权利保障具有重要的现实意义。”[10]此后,从事农村治理研究的著名学者徐勇教授对村民自治权的保障问题也进行了阐述。他认为,“村民自治深化的趋向是从组织重建到权利保障,要围绕农民的自治权利建构相应的保障和社会救济机制,以避免村民自治权利被悬空:第一,消除体制性障碍;第二,制定有关村民自治的基本法律和程序性法律;第三,建构包括教育培训、法律救助和司法处理、社会救助在内的多层次权利救助机制。”[11]张千帆、杨英超在分析行政权非法干预村民自治权的可诉性问题时主张,“要解决这些问题,必须建立适当的司法审查制度,将村民自治纳入行政诉讼的轨道。只有允许村民在法院直接挑战违法的地方干预,他们的合法利益才能得到有效保障。”[12]

二、评述

检视现有的国内研究文献,发现村民自治权研究存在以下几个方面的问题。

(一)实证性、政策性研究的成果较多,理论性、系统性研究相对较少。目前,社会学、政治学等学科主要从实证的角度对村民自治进行了大量研究,并取得了一些原创性的成果。但是,有些基本的理论问题并没有得到理清,如村民自治的内涵、村民自治权的生成、村民自治权的性质、村民自治权的主体、村民自治权的行使范围、村民自治权的救济等。一些事关村民自治立法价值、法治理念、调整方向、自治关系等问题,如涉及的国家与社会、中央与地方、城市与农村、公权与私权关系,由此产生的国家行政权与社会权、人权与公民权、公民权与村民自治权等一系列权力关系,并没有得到理顺。目前大量的理论性文章,主要集中在社会学、人类学、管理学等学术研究领域,分散式的研究多,系统性的研究少。从总体上说,目前关于村民自治 (权)的实证研究和理论架构,似乎都仅仅停留在制度的修饰、政策的改良、微观问题的解决上,缺乏总的价值观的指导、缺乏从系统、理论层面去思索、探究村民自治权的制度根源。而从宏观和理论层面去研究村民自治权问题是我国新时期村民自治研究的趋势所在。

(二)目前村民自治权的研究过于侧重选举和民主话语,明显缺乏在权利的语境下来研究村民自治的未来走向。曾有学者指出,村民自治研究大多数是在选举话语和民主话语的支配之下的,乡村政治研究的未来任务是反思选举话语和民主话语的影响。[13]村民自治既是一种政治制度,也是农村村民享有的不可剥夺和不可转让的民主权利。在一定程度上说,保障村民自治权就是保障农村村民的人权。通过选举产生的村委会只是村民自治所依托的组织机制,而实现 “村民自治权”才是村民自治实践的价值归宿或最终目标。虽然选举和民主话语对村民自治的实践和研究都具有不可或缺的意义,但限于政治和民主话语就难以揭示村民自治作为一种权利形态的产生、发展等内在的规律,这样就不利于解决村民自治权运行中存在的问题。

(三)从现有的村民自治权研究文献资料来看,微观性、经验性研究较多,宏观性、规律性的研究较少。无论是政策研究还是学理研究,过去的村民自治的研究大多走“形而下”的路径,重视田野调查,个案实证。[14]这种研究路径有它合理的方面,它可以较为深入地研究村民自治在实践中存在的问题。但是这种方法在使研究精细化的同时,也使研究细碎化,往往就问题谈问题,缺乏宏观关照,“只见树木,不见森林”,从而使对问题的认识不能深入,难以弄清问题产生的根源;研究结论也因缺乏普适性而受到学界的广泛质疑,曾被人形容为“走马观花又一村,一村一个新理论”。[15]村民自治权的保障和救济涉及到诸多体制性问题,比如村民自治作为一种基层民主如何实现与上层民主的联动问题,村民自治与法治社会、宪政的关系问题等等,从当前研究文献来看,这一系列的问题还没有解决甚至在衔接上还是空白的,也很混乱。

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