关于进一步做好生产建设项目水土保持监测工作的思考

张小林

(长江水利委员会水土保持局,湖北武汉 430010)

生产建设项目特别是大中型生产建设项目是我国社会主义现代化建设的重要组成部分,是国民经济发展的重要支撑。加强生产建设项目的水土保持监测工作、控制水土流失,保障水土保持措施的落实,是贯彻落实水土保持法和全面实施水土保持方案的必要手段。近年来,随着长江流域各级水行政主管部门对生产建设项目水土保持监督管理工作的不断加强,生产建设项目的水土保持监测率逐步提高,特别是水利部《关于规范生产建设项目水土保持监测工作的意见》下发后,生产建设项目水土保持监测工作得到进一步的重视,取得了一定的成效。但当前生产建设项目的水土保持监测依然存在着众多问题和不足,亟待进一步研究解决和加强深化。

1 长江流域生产建设项目及其水土保持监测现状

长江流域是我国经济发展的主要区域,流域地理位置优越,人口稠密,各种自然资源丰富,蕴藏着全国 1/3的水资源和3/5的水能资源,拥有全国 1/2的内河航运里程,是我国水资源配置的战略要地、实施能源战略的主要基地、珍稀水生生物的天然宝库、连接东中西部的“黄金水道”和改善我国北方生态环境的重要支撑点,在国民经济和社会发展中战略地位极为重要。改革开放以来,流域经济发展迅速,生产建设项目众多,这些项目在为国家和地方经济发展作出重要贡献的同时,也对生态环境造成了一定的负面影响,产生了新的人为水土流失。监管好生产建设项目水土流失防治,利用好、保护好长江,关系到全国经济社会又好又快发展的大局。

1.1 生产建设项目现状

截至 2009年底,长江流域共有大中型生产建设项目 589个,其中电力项目(含输变电线路项目)、公路项目最多,分别为156、154个;其次为水电项目 80个,铁路项目 55个,水利项目54个,其他项目如机场、矿山开采、石油天然气、建材、城建等 90个。在长江流域水土保持监督执法专项行动中,流域 14个省(市、区)各级水行政主管部门共调查、排查了流域生产建设项目 52 018个,其中省级以上审批核准的项目 3 365个,市、县级审批核准项目 48 653个。在排查的开发建设项目中,已编制水保方案的项目 38 309个,开展水土保持监测的项目 11 360个,开展水土保持监理的项目 6 910个,开展水土保持设施专项验收的项目 6 319个。

这些项目体现出如下几个明显的特点:一是项目类型多,涉及众多行业。从我们目前开展工作的情况来看,主要涉及的领域有公路、铁路、水工程、机场、港口、码头、核电站、风力发电、通信、管道、输电线路、各类仓库、城镇新区、燃煤电厂、矿山、煤炭、冶金、造纸、油气开发等。二是项目点多面广,但区域分布相对集中。从青海的长江源头,到上海的长江入海口,无不分布着各类生产建设项目,同时项目又相对集中分布,如金沙江中下游、大渡河、岷江等流域的水电站,贵州、云南的煤矿与火电站,长江沿岸区域的高速公路、铁路,长江中下游地区的火电站等。三是以电力项目(含输变电线路)、公路项目最多,其次是水电、铁路、水利项目,项目行业分布相对集中。以水利部批复的流域 589个生产建设项目为例,电力、公路项目两项达到 310个,占到项目总数的 53%;电力、公路、水电、铁路、水利 5个行业项目为 499个,占项目总数的 85%;其他项目如机场、矿山开采、石油天然气、建材、城建等行业项目,才占到15%。四是大多数项目分布在偏远山区,特别是占 80%的电力、公路、水电、铁路项目,要么项目建设地点位于高山峡谷,要么项目建设跨度大,如西气东输二线、川气东送管道工程、兰渝铁路等,造成执法检查的难度大,水土保持监测的成本高。

1.2 水土保持监测开展情况

近年来,长江流域生产建设项目的水土保持监测,特别是2004年水利部下发《关于加强大型开发建设项目水土保持监督检查工作的通知》以来,随着流域机构和地方水行政主管部门监督检查工作力度的加大,监测工作有了长足进展,流域生产建设项目水土保持专项监测工作启动并有序推进。据统计,全流域已有 1.39万个生产建设项目开展了水土保持专项监测,特别是流域大型生产建设项目的水土保持监测率已达到 35%以上,有了良好的开头。长江委 2004—2009年检查的 149个生产建设项目,水土保持监测开展率达到了 100%;2007—2008年的水土保持监督执法专项行动,各级督办后有 2 547个生产建设项目补做了水土保持监测。一些大中型生产建设项目在检查后能够按照要求开展水土保持监测。中国长江三峡工程开发总公司积极主动开展溪洛渡、向家坝、三峡三期工程建设的水土保持监测,并定期报送水土保持监测报告。中国石油天然气股份有限公司所属的西气东输二线工程、兰州—郑州—长沙成品油管道工程等 68个管道建设项目,在主体工程施工、招标结束后第一时间开展水土保持监测招标工作,采用招标的方式选择国内水土保持监测实力强的单位承担水土保持监测,并响应水利部号召,对中标监测单位提出了高要求。二滩水电开发有限责任公司在锦屏一、二级水电站建设中,成立了环保水保管理中心,统一水土保持监测的招标与实施管理。国家电网公司负责建设的锦屏—苏南±800 k V特高压直流输电线路工程,全长 2 090 km,从四川到江苏横穿长江流域,工程开工后,水土保持监测工作同时启动实施,保证了监测数据的完整性。水利部水土保持监测中心、长江流域水土保持监测中心站承担了跨省监测项目,定期派出技术人员深入现场检查,定期召开监测承担单位协调会议,及时解决工作中的问题,确保了监测成果质量;贵州、湖南、安徽、江西等省水土保持监测总站加强管理,注重人员素质培养,努力提高生产建设项目水土保持监测成果质量。

2 生产建设项目水土保持监测当前存在的主要问题与不足

2.1 项目众多,但监测率低

开展水土保持监测是水土保持法律法规的规定,但在某些地区、某些工程项目上得不到贯彻执行。一些生产建设项目,特别是地方项目,水土保持监测率不高,且落实差。据统计,目前长江流域的生产建设项目中,开展水土保持监测的只占项目总数的 21.8%,占编报水土保持方案项目数的 31.77%,大型生产建设项目的水土保持监测率也只有35%左右,大部分项目没有开展水土保持监测。在开展水土保持监测的项目中,多数存在着为了应付验收后期补做、监测时间短的情况,对工程建设中的水土流失根本无法及时反映。

2.2 时效性差,报告制度不落实

开展水土保持监测的项目,对水土保持监测定期报告制度和及时提出水土保持对策建议制度等落实不够,缺乏时效性,不能够充分发挥监测在生产建设项目建设过程中的水土保持指导作用。一是大部分建设单位没有按照有关要求及时向流域机构和省级水行政主管部门上报监测成果,二是监测单位没有及时根据水土流失监测情况向建设单位提出水土保持整改建议。已开展水土保持监测的生产建设项目,其监测工作不深入、不细致、不到位,大部分是后来要验收了才补做的监测,监测数据完全不能反映工程建设时期水土流失的实际情况,没有一点实际使用价值。

2.3 监测方法不实用,成果质量低下

目前各监测单位对于生产建设项目使用的水土流失监测方法主要有样区监测、测钎监测、卡口监测、巡视监测等,但这些方法对于生产建设项目来说针对性、实用性都不强,特别是用于监测面上水土流失的样区监测、测钎监测方法,更是无任何意义。对于输变电线路、石油天然气管道工程等分段建设历时较短的项目,更是没有一种有效的水土流失监测方法,1年工期的项目监测时段也是机械地要求 3年,实际上工程分段建设时间也就 2～3个月。对于大型工程建设中的大开挖,监测单位用不实用的方法,仅凭 1年 3～4次到达现场的监测,就能够得出拦渣率、水土流失量、土壤流失控制比等数据,谁人能够相信这样的监测质量!有建设单位反映:监测单位为我们提供的数据我们不敢使用,也无法进行前后对比,只是为了应付验收不得已而为之!

2.4 恶性竞争,监测工作不到位

自水利部要求开展生产建设项目水土保持监测以来,由于将监测行为定位在了由建设单位出资的一个市场状态之下,监测机构为了拿到项目,相互之间压低经费、恶性竞争。等监测单位拿到一个项目的监测任务后,由于价格低下,为了追求利润的最大化,监测中人员难到场、监测频率低,有的聘请当地老乡监测,监测报告半年、一年才报告给建设单位,根本无法达到水行政主管部门期望的既“协助建设单位落实水土保持方案,加强水土保持设计和施工管理,优化水土流失防治措施,协调水土保持工程与主体工程建设进度”,又“及时、准确掌握生产建设项目水土流失状况和防治效果,提出水土保持改进措施,减少人为水土流失”的作用。有建设单位反映:工程开工建设后,建设指挥部要求监测单位进场开展工作,但监测单位不及时进场;就算进场了,平时根本看不到监测人员,更不要说建设中有什么及时提出的水土保持措施建议了;等拿到半年、一年的监测报告时,对建设单位来说那些枯燥的数据已经毫无意义了。

2.5 监管缺位,管理机制不健全

目前我国的水土保持监测网络已基本建成,长江流域也将建成 1个流域水土保持监测中心站、15个省级监测总站、130个监测分站和230个监测点。但监测站的性质、定位不一致,极个别的是参照公务员管理的单位,绝大部分是事业单位。但作为事业单位,又仅有少数是全额拨款的事业单位,大部分则为差额或自收自支的事业单位。这一不合理的定位,导致水土保持监测业务管理的主要部门日常工作偏离了监测管理主业,将工作重心放在了市场赚钱上,导致监测管理的职能性缺失:一是对水土保持监测持证单位的监管缺失,对监测单位和上岗人员缺少定期和量化的考核、测评;二是对监测成果的监管缺失,没有必要的成果质量认证和鉴定制度。

3 生产建设项目水土保持监测对策思考

3.1 加强监督检查,提高生产建设项目监测率

各级水行政主管部门在今后对生产建设项目的水土保持执法检查中,要把水土保持监测作为检查的重点内容之一,要检查是否开展监测、监测成果是否定期上报、是否为建设单位提出过对策建议等内容。通过检查,提高生产建设项目开展水土保持监测的及时性、监测率。同时建议省级水行政主管部门研究省级及其以下项目哪些需要开展监测、哪些不需要监测。对于水利部已经规定的“征占地面积小于 5 hm2且挖填土石方总量小于 5万m3的,由建设单位自行安排水土保持监测工作”意见,各地应当严格执行。但对于“征占地面积 5～50hm2或挖填土石方总量 5万 ～50万 m3的”项目,有些也可以研究考虑简化监测内容甚至不监测。

3.2 注重规范标准建设,强化监测分类技术指导

水土保持监测的技术规范标准是开展监测工作的依据和指南,但目前我们在生产建设项目的水土保持监测技术规范制定方面严重滞后,影响了生产建设项目监测工作的有效开展和监测地位的树立。建议水利部要组织不同行业的技术单位、科研院所、高等院校等联合攻关,既要研究制定生产建设项目宏观的水土保持监测技术规范,又要针对不同行业的特点特别是输变电线路、石油天然气管道工程等这些特殊线性工程行业的特点,研究制定有针对性的不同行业的生产建设项目水土保持监测技术规程,从监测分类到监测技术、监测内容、监测方法、监测质量控制、监测设备配置、成果鉴定认证等各个方面,全面规范和标准化管理,进一步实现对不同行业的分类技术管理和指导。

3.3 明确监测重点,提高监测服务指导作用

生产建设项目水土保持监测的重点,不是水土流失等具体数量的问题,而是在工程建设中有没有造成水土流失、及时采取水土保持措施没有、有关制度落实没有。因此,笔者认为生产建设项目水土保持监测的重点主要有 3个方面:一是要把水土保持临时措施作为首要的监测重点。临时堆渣、临时施工道路、表土临时剥离堆放等,施工单位往往对这些的防护没有足够的重视,这是工程建设中造成水土流失的主要原因,要作为监测的首要重点。二是要把工程建设中有没有及时采取水土保持措施及水土保持措施的可行性、科学性等作为监测的重点,如缺少必要、科学的拦挡防护措施,施工弃渣等必然会造成严重的水土流失。三是要把相关制度的落实作为监测的重点。水利部在水土保持方案批复中对建设单位提出了一系列工作制度要求,开展对其制度落实情况的监测也十分必要。首先是对工程建设中重大设计变更的监测,建设地点、规模等重大变更是否取得了水行政主管部门的同意。其次是水土保持后续设计,如有没有后续设计、后续设计备案没有。第三是水土保持工作开展情况、监测成果等有没有及时、定期向流域机构和各级水行政主管部门上报。以上这些都需要监测单位重点把握,并及时、动态地为建设单位提出水土保持对策建议,以利于发挥监测的指导和服务功能。

同时,对于水电等工程“三通一平”时期的水土保持监测,也应当引起有关部门的高度重视。“三通一平”时期是工程建设土方开挖的高潮时期,也是造成水土流失的最主要时期,但目前对这一时期的水土保持监测工作没有相应跟上,水行政主管部门应当制定水电等工程“三通一平”时期的水土保持监测制度规定,强化该时期的水土保持监测工作。

3.4 监测机构回归职能主业,服务水行政行业管理

一是建议国务院水行政主管部门和其他国务院职能部门协商,共同发文进一步明确和合理定位水土保持监测机构的地位和性质。各级水土保持监测机构应当是水行政主管部门水土保持监督管理的技术支撑公益性事业单位,其性质应当是参照公务员管理的全额拨款事业单位。二是建议国务院水行政主管部门水土保持监测中心、流域机构水土保持监测中心站、省级水土保持监测总站三级监测机构全面退出市场,交出水土保持甲级监测资质,全面回归水土保持监测管理的职能主业,为水行政主管部门监督管理和做好水土保持监测行业管理提供技术支撑和服务。

3.5 强化监测行业管理,提高监测成果质量

省级以上水土保持监测机构全面回归水土保持监测管理的职能主业后,其水土保持监测管理主要应开展 4个方面的工作:一是水土保持监测资质管理。加强对生产建设项目监测持证单位的准入管理和考核工作,建议每年或每两年向社会公布一次考核结果,实行持证单位动态管理、优胜劣汰,保障监测市场的公平与规范。应当扩大科研院所、高等院校等社会力量的监测资质持证能力,引入市场竞争机制,利用开放的政策,吸引人才进入,促进监测工作服务水平、技术水平的快速提高。二是生产建设项目水土保持监测过程的管理。应当不定期抽查持证单位所承担项目的监测情况,检查监测人员是否持证上岗、监测方法是否合理、监测过程是否完整、监测成果是否定期上报等。三是水土保持监测技术培训和研究交流。应当定期开展监测持证单位人员的水土保持监测技术培训,组织有关科研单位开展监测技术、监测方法的协同研究和联合攻关,探索适用于生产建设项目的快速、有效监测方法。四是建立生产建设项目水土保持监测成果质量鉴定和认证制度,负责好监测数据的管理,编制水土保持公报。