对塔里木河流域水资源管理体制机制的探讨

袁 峡

（新疆塔里木河流域管理局，841000，库尔勒)

一、流域概况

新疆塔里木河流域面积102万km2，涵盖5个地州和兵团4个师的近百个县市和国营农场，农业灌溉面积1.65万hm2。流域内河流众多，水系庞杂，历史上和田河、叶尔羌河、阿克苏河、开都—孔雀河、喀什噶尔河、迪那河、渭干河、克里雅河、车尔臣河等9大水系都有流水汇入塔里木河干流。但是，从20世纪50年代以来，由于人口增长，经济发展，加之无节制的水土资源开发利用和失控的水资源管理，使得许多源流水资源消耗殆尽，再也无法给塔里木河干流补给水量。目前，只有阿克苏河、叶尔羌河、和田河、开都—孔雀河有水汇入塔里木河干流，形成“四源一干”的流域格局。

二、目前流域水资源管理存在的问题

根据塔里木河项目建设进展情况分析，当前，各类节水项目工程建设已完成80%以上，工程节增水量已超过23亿m3，而且，各源流近几年天然来水量接近多年平均值，但是，各源流下泄干流水量不但没有增加，反而都在减少，各源流灌区不仅占用了通过塔里木河项目建设实现的节增水量，还占用了原来的河道下输生态水量。2008年，各源流下泄塔里木河干流的水量比治理前还减少了7.77亿m3，距离规划目标还相差18.1亿m3。干流断流长度在逐年增加，时间在延长，究其原因，主要症结在于管理问题没有得到实质性的解决。

1.水资源管理存在诸多问题

①管理无力,水资源统一调度形同虚设。虽然每年塔里木河流域水利委员会主任与流域各地州师签订年度用水协议，给各地分配限额用水指标，但是在实际落实过程中难度很大，具体执行不严格。

②水权关系不清，水权管理机制缺位，造成水资源滥用。上游用水大量挤占下游用水，源流用水大量挤占干流用水，经济系统用水大量挤占自然生态用水，无节制的水土资源开发利用难以得到有效的制止。

③水的商品意识淡薄，经济手段和市场作用难以发挥作用。水价形成机制缺失，造成水资源低效利用。水价与成本严重背离，没有完全体现水资源的稀缺价值和商品属性，一方面用水没有水权制约，另一方面用水又非常廉价，对使用者的经济杠杆作用难以及时有效发挥，用水者的节水意识和水权观念难以形成。因此进一步加剧了水资源低效和无节制滥用现象的发生。

④规划失控造成水资源配置混乱。地表水与地下水、主水与客水、生产用水与生态需水很难实行统一规划，统一调配，也就很难实现水资源的优化配置和科学管理。以水资源、生态环境及其承载能力为约束条件的水资源综合规划，很难对其他行业发展规划形成制约。

2.流域管理体制不顺，科学管理，合理调配水资源难以实施

①流域管理与区域管理事权划分不明，水资源行政管理权分割。目前的实际情况是塔管局只能直接管理塔里木河干流，源流的各地州、兵团师实际上既是源流水资源的管理者，又是水资源的使用者，与塔里木河流域管理局没有隶属关系，没有组织管理制度，权利又相对独立，因而各自为政，流域管理举步维艰。

②流域管理机构职能不健全，权利结构不合理，管理难以取得实效。在长期存在的强势区域管理体制下，新成立的流域管理机构——塔管局既不管人，也不管财和物，而且也不具有重要控制性工程的管理权，在遇到地方利益、局部利益与整体利益有冲突时，水资源统一管理调度指令的执行得不到保证，统一管理也就成了一纸空谈。

③有法不依、执法不严的问题比较突出。由于管理体制不顺，违反《塔里木河水资源管理条例》、自治区批准的水量分配方案、水量调度管理办法，不执行水调指令，抢占、挤占生态水，不按塔里木河规划确定的输水目标向塔里木河输水的现象时有发生。塔里木河干流水权及生态用水水权得不到依法保护，塔管局由于现行的管理权限所限，难以依法进行处罚。

④在流域内部同一区域还存在地州与兵团师不同隶属关系、自成体系的两套水资源管理体制，存在着各自为政、分割管理的问题。

三、建立新体制、机制的设想

目前，塔里木河流域以行政区域管理为主的水资源管理体制，已不能适应流域水资源合理配置、统一管理的要求，不适应经济社会与生态环境全面协调又好又快发展的要求。要完成国务院确定的塔里木河流域近期综合治理目标，实现流域经济社会与生态环境可持续协调发展的长远目标，就不能只是对现行体制做细枝末节的修补完善，而是要建立一个既统一协调又权威高效、适应经济社会又好又快发展的新体制，从根本上解决流域管理机构对水资源的管理有责无权、流域内水资源管理事权划分不清、各源流水资源管理权利独立、各自为政、既是使用者又是管理者的局面。

1.区域管理必须服从流域管理

要建立和完善以流域管理和区域管理相结合的管理体制，合理解决经济发展与生态环境保护之间、地方与兵团之间、地区和部门之间、源流与干流之间的用水矛盾。必须深化水资源管理体制改革，建立起流域管理与行政区域管理相结合、区域管理服从流域管理的管理体制，以保障流域水资源、生态环境、经济社会的协调可持续发展。按照流域管理体制顺畅、隶属关系清楚、事权划分明确、管理层次清晰、责权统一的原则，完善和建立权威、统一、高效的流域管理新体制，尤其是结合塔里木河流域存在的问题及面临的实际，健全与落实区域管理服从流域管理新体制。建议：

①将源流流域管理机构与灌区管理机构分置，整合兼并现有源流管理机构，源流流域管理机构划归塔管局直接管理。

②源流各地州、兵团师成立各自的灌区灌溉管理机构，负责权限内的灌区灌溉管理，并接受塔里木河流域管理局的业务指导，不再对源流水资源及河流上的提引水工程实行直接管理。

2.水资源管理必须实行水务一体化

源流各级水行政主管部门要在当地政府的大力支持和帮助下，成立水事务管理局，对当地的水行政事务实行一体化管理。水务一体化管理，是实现水资源优化管理和可持续利用的前提，为水资源的合理开发、高效利用和有效保护提供了体制保证。水务管理部门作为政府水行政工作的职能部门，要突破部门利益的束缚，从政府的角度而不是部门的角度实现对区域内一切水事行为的集中统一管理。水务管理部门要实行政企分开、政事分开，不直接进行水的经营和水企业的管理，而是通过政策法规的制定对水企业进行监督管理。

3.变革体制、机制，全面推行水权管理

塔里木河流域水权管理存在着诸多问题，主要是日益增长的用水需求和水资源紧缺的矛盾，是生态用水大量被强行挤占和经济社会用水日益膨胀的矛盾，是节水力度不足和水资源浪费严重的矛盾。从深层次上讲，现行的工程治理、限额用水、颁布法规、严格执法以及扩大宣传等都是在发挥各级政府及职能部门的行政、工程、法律的管理手段，是宏观管理。要激发各级水权管理单位自主规范地管理水资源，不仅要将各源流的水权指标及各源流下泄干流的水权指标，即“四源一干”的一级初始水权界定清楚，在此基础上，对各流域从地方与兵团层次、塔里木河干流上中下游区间界定流域二级初始水权，还要将地方、兵团的二级初始水权分解到各县市、农场，并进一步分解到各乡镇、连队，构成塔里木河流域的三、四级初始水权。一级水权属塔管局的权属范围，二级水权属“四源一干”水权管理单位的权属范围，三级和四级的水权属流域机构监督指导下的区域管理单位的权属范围。四级初始水权的界定，明确了流域管理与区域管理的职责分工，体现了在水资源权属管理上区域管理服从流域管理的特点。从微观上将限额用水指标落实到每个水权管理单位，给其经营水资源的权利。通过确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，建立以经济杠杆调节为主要手段，行政、经济、工程、科技、法律等多种手段协同并进的管理机制，建立以水权、水市场为核心的水资源管理运行机制。在这种管理机制中，水权管理者依据限定的水资源总量，核定单位工业产品、人口、灌溉面积和生态的用水定额，用水定额确定后依法获得明确标明每年可使用多少水量的水权证，使全社会都明确自己的用水和节水指标，层层落实节水责任，把经济社会发展的每一步都落实在水资源承载能力之内。水权管理单位节约的水有序进入水权交易市场，有偿转让给其他的用水户，从中获得利益。只有这样才能有效地刺激各级水权管理单位主动地采取节水措施，实现行政手段难以达到的节水目的。

塔里木河流域目前实施的用水限额，其实就是建立水权管理机制的第一个步骤，也就是初始水权的分配。第二步应该通过不断进步的用水定额指标体系的建立和推广应用，强制提高各级水权管理单位的水权意识和水资源的利用效率。第三步是在节水目标实现后，相应的减少引水总量，实施总量控制、限额用水的全流域水量统一调度管理方案，直至实现初始水权的目标管理。这是一个十分复杂的系统工程，只有不断加大塔里木河流域综合治理的力度，提高各级水权管理单位的水权意识，加大源流节水力度，增加干流来水量，才能实现初始水权的目标管理。

四、体制机制变革的保障措施

要建立新的运行管理体制和机制，必须要有一系列保障措施才能实现。一是要有一定的政策法规作保障。只有把政府对水资源的统一管理、用水户的民主协商和水的商品属性以及水市场的有效调节等水事活动更为合理有序地运作起来，结合不同区域、不同情况，充分运用政策法规等手段作保障，因地制宜地变革体制、机制，开展水管理，才能实现水资源的优化配置，明晰水权归属，建立符合流域实际情况，归属清晰、权责明确、管理有效、保护严格、运行顺畅的水资源管理新体系。二是通过必要的行政手段确定初始水权。按照我国现行的管理体制，必要的水权行政管理方法是确定初始水权，提高用水效率，确保水资源可持续有效利用的重要保证。同时，对现行的不合理水权分属行政管理体系、机制和观念，必须进行必要的改革和创新，逐步建立科学、合理、有效、可持续发展的现代水资源管理新体制。三是完善工程配套措施，保证水资源管理系统良好运行。四是水的商品价值的真正体现和水资源稀缺性观念的建立，是全社会珍惜水、节约水、保护水资源的经济保障。五是水资源的科学规划、合理分配、有效利用是水利管理事业可持续发展的基本保障。六是积极推进节水型社会建设，建立起自律式发展的节水模式。要调整经济和产业结构，建立与流域水资源承载能力相适应的经济结构体系；要建设水资源配置和节水工程，建立与水资源优化配置相适应的水利工程体系；要开展用水制度改革，建立与水权指标控制相适应的水资源管理体系。在建设节水型社会的过程中，充分发挥用水户的节水积极性。七是建立以流域水资源统一调度管理系统为骨架的流域信息化平台。通过建立流域水资源统一调度管理系统，结合科技创新，带动全流域水资源管理信息化建设，不断提高流域水资源统一管理信息化水平。八是各级政府要出台水土资源开发利用相应的政策法规性文件，并采取有效措施，注重查处在水土开发项目上的腐败案件，加大打击力度，彻底扼制非法引水和违法开荒行为。

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