论安全生产法对煤矿安全监察的保障

陈连军，陈雪堂

(黑龙江科技学院，黑龙江 哈尔滨 150027)

1 我国煤矿安全监察的体制和现状

为适应建立社会主义市场经济体制和煤炭工业管理体制改革的需要，1999年12月，国务院决定组建全国统一垂直管理的煤矿安全国家监察管理体制，国家煤矿安全监察局于2000年1月10日正式挂牌运转。10年来，逐步形成了“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全监管监察工作格局。目前，在全国共设立27个省级煤矿安全监察机构和76个区域监察分局，作为履行“国家监察”职能的部门，自上而下建立了严密高效的工作机制，确立了煤矿安全监察执法的主体地位。各级地方政府和相关部门履行煤矿安全监管职责，通过行政、法律和经济手段督促企业落实安全生产主体责任。应该说，从制度层面已经构建了一个基本格局，煤矿安全监察体制的不断完善，极大促进了煤矿安全生产形势的持续稳定好转。

各级煤矿安全监察机构立足煤矿安全国家监察的定位，组织开展“重点监察、专项监察、定期监察”，推进煤矿安全监察执法规范化、程序化、标准化。据不完全统计，十年间，全国煤炭年产量由10亿多吨增长到近30亿t、增长近2倍；煤矿事故死亡总人数由每年近7000人减少到2600人左右，约下降63%；重大以上事故起数由每年70余起减少到20余起，约下降71%；煤炭生产百万吨死亡率由5.4降到1以下，约下降82%；10年来，驻各地煤矿安全监察机构共查处事故隐患240万余条，隐患整改率逐年提高，平均达到95%；实施行政处罚6万多次；共调查处理各类事故2万多起，按期结案率达到96%。严厉查处事故、并注重用事故教训推动工作，通过分析事故特点找出规律，并及时完善相关规程和标准，从制度上规范了煤矿企业安全生产行为。[1]

2 煤矿安全监察存在的主要问题

国家对煤矿企业的安全实行监察制度后，煤矿的安全生产条件得到了明显的改善。随着煤矿安全监察工作的进一步深入，监察中深层次的问题也不断暴露出来，需要我们认真地思考和妥善地处理。

(1)煤矿安全监察执法职能交叉

由于煤矿安全行政执法队伍庞杂，特别是对同一行政相对人的多个执法机构的存在，不可避免地造成职能重叠。对一些违法的安全生产行为，不同的行政执法部门相互争权，竞相处罚；而对另一些违法安全生产行为，由于行政执法的风险大、利益小，各执法部门之间相互推诿和变相的懈怠自身的职责。如煤矿发生安全生产事故后，实施行政罚款的单位，除了煤矿安全监察机构以外，还有公安和劳动等部门，导致一事二罚，甚至一事多罚的情况时有发生。[2]

(2)煤矿安全事故处理不到位，影响执法的权威性

煤矿安全监察部门依照《煤矿安全监察条例》规定的职责，对煤矿伤亡事故做出处理决定后，地方政府和事故单位应该按照劳动关系和干部管理权限对事故责任人进行处理，并把处理结果报告给做了处理决定的部门备案。但地方政府和煤矿事故单位出于某种需要，对事故责任人的处理迟迟不能到位，有的还变换各种方法减轻对事故责任人的处理，使事故责任人没有受到应受的行政处罚和法律责任的承担，影响煤矿安全监察执法的权威性。

(3)煤矿安全监察人员受所学专业的限制，难以做到全方位的监察

妇科腹部手术因为麻醉、腹膜刺激、腹腔脏器牵拉等原因导致的水电解质和胃肠激素紊乱,患者的胃肠功能受到限制,胃肠蠕动减弱或消失[6]。

煤矿安全监察人员经过安全监察实践，基本上掌握了煤矿安全监察技术、法律知识、专业技术知识。但也要清醒地看到，煤矿安全监察人员的水平受到专业的知识限制的现象还是存在的。一是没有经过系统性的法律知识的学习，在法律的理解、适用方面还存在着较多的问题，要准确地适用好法律还有相当的困难；二是煤矿安全生产技术知识博深、复杂，煤矿安全监察人员无法全面掌握。因此，要煤矿安全监察人员在一次煤矿安全监察中做到全方位的监察还有一定的困难。到煤矿监察后，因不能全面查找出安全隐患而发生了伤亡事故，监察人员将受到职务犯罪嫌疑的调查，生怕自己在监察过的煤矿中发生事故。有的监察人员听到在自己监察过矿井发生了伤亡事故，整天忐忑不安，无法集中精力去工作。这种现象给煤矿安全监察人员还来了不小的精神压力，因此导致2009年出现了个别省份安全监察员集体辞职事件的出现。

(4)煤矿安全监察手段不齐全，严重影响执法效果

对近几年来影响全国的特大煤矿事故，煤矿安全监察机构在监察的过程中也发现了事故隐患，也多次下达了执法文书进行处罚，而责令停产整顿缺少必要监督制约手段，吊销证件和强制执行时间又太长，手续麻烦，缺少制约矿井违法生产的强大法制手段，最终酿成大祸。[3]

(5)煤矿安全监察执法不规范，缺乏有效监督和制约

煤矿安全监察机构的上级机关对下级基层执法队伍的内部约束不到位，致使存在执法不规范的情况。对煤矿安全生产违法行为的行政执法，特别是实行罚款时，存在滥用自由裁量权的现象，还出现处罚低于自由裁量权的法定下限的问题。按普通程序立案的煤矿安全生产违法行为，在实施行政处罚时，没有坚持提高行政效率与保护煤矿企业权益相兼顾的原则，有时将行政处罚告知书与决定书同一天下达，剥夺了煤矿企业行政相对人的法定听证权。履行监督行政和行政救济职能的煤矿安全监察行政复议机构，也处于被动复议的状态，没有把预防违规的煤矿安全监察作为工作的切入点。

3 安全生产法对煤矿安全监察的保障

从根本上说，煤矿企业是生产经营活动的承担主体。但是，由于种种原因，并不是所有的煤矿企业都能够自觉地按照法定要求搞好安全生产保障。因此，安全生产法专门规定了安全生产的监督管理，强化外部的监督管理，这是安全生产管理制度的一个重要组成部分，在安全生产工作中发挥着重要的作用。

(1)县级以上地方各级人民政府对煤矿安全监察的管理职责

《安全生产法》第五十三条规定：“县级以上地方各级人民政府应当根据本行政区域内的安全生产状况，组织有关部门按照职责分工，对本行政区域内容易发生重大生产安全事故的生产经营单位进行严格检查；发现事故隐患，应当及时处理。”[4]这一条对县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门对相关生产经营单位进行严格检查，并及时处理事故隐患作出了明确规定。

县级以上地方各级人民政府是组织检查的主体，把组织安全生产检查的责任落在县级以上地方各级人民政府，体现了安全生产主要由地方人民政府负责的原则。在操作上较为可行，有利于安全生产检查工作的落实。地方各级人民政府组织进行的煤矿安全生产检查，和有关安全监察部门在各自职责范围内进行的经常性的监督检查不完全相同。地方各级人民政府对管辖区域内的行政工作负有全面的职责，如果要求所有的日常性安全生产检查都由政府负责组织，不仅做不到，而且也会使有关安全监察职能部门的作用不能充分发挥。因此，地方各级人民政府组织的检查，不是一种常规性的检查。从《安全生产法》第五十三条规定的要求看，地方各级人民政府的职责是组织有关部门进行检查，而不是直接检查，政府主要是发挥组织作用。具体检查工作，仍应当由各负责安全生产监督管理职责的有关部门，按照职责分工具体进行。地方各级人民政府在组织有关部门对相关的煤矿企业进行检查时，必须严格按照有关煤矿安全生产的法律、法规和有关国家标准或者煤矿行业标准以及相关煤矿安全规程的规定，认真检查煤矿企业的安全生产状况，切实发现煤矿企业存在的安全生产问题并加以处理和解决，不能搞形式、走过场，也不能降低标准和要求。

(2)煤矿安全监察机构对煤矿安全生产监督管理职责

为了充分发挥负有煤矿安全生产监督管理职责的部门的作用，保证负有煤矿安全生产监督管理职责的部门严格、规范地依法履行监督管理职责，安全生产法从几个方面对负有安全生产监督管理职责的部门的监督管理作了规定：

①进入煤矿企业进行检查以及了解有关情况的职权。这是负有煤矿安全生产监督管理职责的部门最基本的职权，也是其依法履行监督检查职责的基础，煤矿安全生产监督检查人员依法履行监督检查职责，是代表国家执行公务的行为，具有强制性。没有这些职权，履行监督检查职责也就无从谈起。根据这一规定，负有煤矿安全生产监督管理职责的部门，有权进入煤矿企业，包括进入其行政办公地点和相应的煤矿生产、作业场所，并进行检查；有权调阅涉及到煤矿企业安全生产情况的资料；有权向有关单位和人员了解情况，包括被检查单位及其有关负责人和其他有关人员。

②对煤矿安全生产违法行为的处理权。对于检查中发现的煤矿企业及其工作人员的安全生产违法行为，能够立即纠正的，如违章指挥或者违章操作，未按照要求佩戴、使用劳动防护用品等，负有煤矿生产监督管理职责的部门有权当场予以纠正；对难以立即纠正的，如未建立安全生产责任制、未按要求建立安全生产管理机构、安全生产资金投入不到位等等，有权要求煤矿生产经营单位在一定的限期内改正；同时，对依法应当给予行政处罚的行为，还有权依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。

③对煤矿事故隐患的处理权。煤矿安全生产监督管理职责的部门，对检查中发现的事故隐患，有权并应当责令煤矿生产经营单位立即采取措施，予以排除；对于重大的、有现实危险的事故隐患，在隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，有权并应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业，或者停止使用有关设备、器材等；需要注意的是，这里的“责令暂时停产停业”只是一种临时性的行政强制措施，而不是正式的行政处罚，因此，不需要经过行政处罚法规定的有关程序。[5]重大事故隐患排除后，负有煤矿安全生产监督管理职责的部门，应当对隐患排除情况和安全生产条件依法进行审查，经审查同意后，才能恢复生产经营或者使用相关的设备、器材等。

④对煤矿使用有关设施、设备、器材的处理权。煤矿企业使用的设施、设备、器材是否符合保障煤矿安全生产的国家标准或者行业标准的要求，直接关系到煤矿企业的安全生产。因此，安全生产法和其他有关煤矿安全生产的法律、行政法规，都明确要求煤矿企业使用的设施、设备、器材应当符合保障煤矿安全生产的国家标准或者行业标准的要求。在检查中，负有煤矿安全生产监督管理职责的部门，对有根据认为不符合保障煤矿安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材，有权采取查封或者扣押措施。赋予煤矿安全生产监督管理职责的部门这项职权，是为了防止煤矿企业继续使用不能保障安全生产的设施、设备和器材，给安全生产造成威胁。

(3)监察机关对煤矿安全监察机构的监督

为了加强对负有煤矿安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行煤矿安全生产监督管理职责的监督，《安全生产法》第六十一条规定：“监察机关依照行政监察法的规定，对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责实施监察。”[6]这是对监察机关依法对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员依法履行职责实施监察的规定，也是和行政监察法有关规定的衔接。《中华人民共和国行政监察法》第二条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”[7]负有安全生产监督管理职责的部门属于行政机关，其工作人员是国家公务员，因此，他们应当属于监察机关的监察对象。监察机关依法对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责实施监察。监察机关依照行政监察法规定的权限和程序，对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员，在履行安全生产监督检查职责时违反行政纪律行为进行调查，在查明事实的基础上，依法作出处理。

总之，只要煤矿企业、煤矿安全监察机构、企业的职工认真守法、严格执法、切实维护法律的尊严，煤矿企业一定会迎来良好的安全生产局面。

[1] 赵铁锤.再用十年实现煤矿安全形势根本好转[N].中国能源报,2010-2-12.

[2] 华曦.煤矿安全监察行政执法现存问题与原因探析[J].工业安全与环保,2008(6).

[3] 许胜明.煤矿安全监察中遇到的问题及其解决途径[J].煤矿安全,2008(7).

[4] 卞耀武,等,《中华人民共和国安全生产法》读本[M].北京：煤炭工业出版社,2006，10.

[5] 中华人民共和国行政监察法[M].北京：法律出版社,2010，6.