关于我国矿业权出让制度存在问题的研究与对策建议——以中国与智利矿业权出让制度对比为例

王 京，方维萱，马 骋，郑厚义，胡良吉

(1.昆明理工大学，云南 昆明 650093；2.中色地科矿产勘查股份有限公司，北京 100012；3.北京中色地科股份(智利)有限责任公司，智利)

经过十几年的发展，在法学界与我国矿业主管部门的努力下，我国矿业权出让制度的改革已取得了诸多的令人鼓舞的成果。但不可否认的是，我国矿业权出让制度仍然存在诸多的弊端，已经严重滞后于我国矿产资源开发的实际需要。《物权法》的颁布与实施，是我国民事法律建设中的里程碑。《物权法》使矿业权的性质发生了根本性的变化，因此对我国现行的矿业权出让制度提出了进一步的改革要求。

《物权法》的颁布将矿业权(探矿权、采矿权)规定在“用益物权”编中。显然，《物权法》是将矿业权规定为一种用益物权。在智利，矿业权被视为不动产权，即是财产权。智利作为“矿业发达”国家，矿业法律的发展已日趋成熟。本文借鉴其矿业权转让模式再根据我国具体国情提出具体的矿业权出让制度改革建议。

1 我国矿业权的法律性质

我国矿业权在《矿产资源法》框架下的定义：

我国《民法通则》规定采矿权是一种财产权，但未对探矿权作出任何规定。我国修订前的《矿产资源法》及其实施细则不但未对探矿权和采矿权的法律性质作出明确规定，反而严格禁止矿业权流转。一方面，《民法通则》承认其为财产权，另一方面，《矿产资源法》及其实施细则严格禁止其流转。因此，矿业权并不是一种严格意义上的财产权。2000年11月，国土资源部在其发布实施的《矿业权出让转让管理暂行规定》中明确规定矿业权为财产权，适用不动产法律法规的调整原则，并同时放宽了矿业权的流转方式和渠道。但该暂行规定属于部门规章，层级较低，且与上位法《矿产资源法》有明显冲突。

我国矿业权在《物权法》下的定义：

在已经颁布实施的《物权法》中，探矿权、采矿权被规定在“用益物权”编中。显然，《物权法》是将矿业权规定为一种用益物权的。

我国现行矿业权出让制度招拍挂有偿出让为主，协议有偿出让为辅阶段。

2003年，国土资源部颁布实施了《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》，对招拍挂出让矿业权进行了强制性规定。该办法规定，在新设探矿权时，符合该办法第七条规定情形的，应当通过招拍挂的方式授予探矿权；在新设采矿权时，对于符合该办法第八条规定情形的，应当通过招拍挂的方式授予采矿权；对于符合该办法第七条、第八条规定的范围，且有该办法第九条规定的情形之一的，应当通过招标的方式授予探矿权和采矿权。

为了进一步加强和完善对招拍挂出让矿业权的管理，国土资源部于2006年发布实施了《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》。该通知对矿业权的招拍挂进一步作出了明确的规定。

2 智利矿业权的法律性质与出让制度

2.1 智利矿业权的法律及出让制度

智利是一个矿业大国，矿业是其四大支柱产业之一。经历了100多年的发展，智利已经有了一套相对完善的法律来调整矿业中所遇到的各种法律问题。当然智利的矿业法律并不完全适合我国的矿业发展，但是智利矿业法的一些完善之处是我们可以借鉴和学习的。

智利是由国家矿业协会负责对智利矿业进行管理。目前执行的法律是1983年颁布的《矿业法典》，其上位法是1983年修订的《宪制矿业特许权基本法》。

2.1.1 矿业特许权

矿业特许权分为矿产勘查特许权和矿产开发特许权。限于国家规定的可租让矿产的资源和地区。任何人都可以通过法定程序申请和获得矿业特许权。任何人都可以进行采样试验预期发现矿产，并有权申请勘探许可证或采矿许可证。在智利，矿业活动或合同均受民法调整，除非宪法和矿业法另有规定。《矿业法典》第一条至第九条规定，国家对矿产资源享有主权，具有绝对不可侵犯性。所有自然人或法人都可以申请购买正在履行手续或已建立好的开发特许权或矿区的部分开发特许权。此种特许权是一种真实的、不动的权益，与占有地面财富不同，它可以转让、转移、抵押。与其他不动产一样受民法的约束。矿产开采特许权是建立在无可争议的法院裁决和无其他当局或个人干预的基础上的，每年缴纳营业执照费，就可以得到法律保护。

2.1.2 矿产勘查特许权

矿产勘查特许权的最大申请面积为5000ha，初始期限为2年，到期可续延一次，但要缩减一半面积，每公顷收费1美元。采取鼓励勘探的措施，只要在勘探的范围内找到矿，一定能获得采矿权，即探矿权人在探矿权有效期及其范围内拥有取得开采权的优先选择权。

2.1.3 矿产开采特许权

任何人都可以申请采矿权，采矿权的最大申请面积为1000ha，可以申请多个，但有申请时间和先后顺序的限制，每公顷每年收费5.1美元。具体收费标准由国库部长每年3月确定并定期公布，提供给法院执行。取得采矿权后，惟一不丧失的条件就是按时缴纳费用。逾期未缴给银行，加倍补缴，两年不缴，取消其特许权。采矿权人丧失矿业权后，法院将采取公开招标的方式将采矿权授予给他人。

2.1.4 矿业特许权取得与流转过程

智利矿业权流转形式与其他国家相似，允许矿业权流转，制度更为简单，矿业权人取得矿业权后即可转让。根据民法和矿业法规定，矿业权转让的方式与不动产转让相同，由双方协议商定。政府不干预矿业权的流转，但必须到全国地质矿业管理局矿业权登记处登记后才有效。中介组织一般不介入矿业权流转。

在智利所有自然人或法人都可以申请购买正在履行手续或已建立好的矿产区开发特许权，也可申请购买矿区的部分开发特许权。此种特许权是一种真实的、不动的权益，与占有地面财富不同，它可以转让、转移、抵押。和其他不动产一样，也受民法的制约。

矿业特许权流转按照矿产勘探权和矿产开发权进行二级市场流转或合作。从形式上看，智利矿业权的运作主要包括四个部分：勘探权(勘探许可证)的取得、勘探权的转让(交易)、采矿权(采矿租约)的取得、采矿权的转让(交易)。

2.2 智利矿业权取得与流转方式与我国存在差异

(1)在智利，矿业权人向法院申请矿业权由法院代表国家通过司法程序授予，政府并不涉及矿业权的授予。在这个司法程序中，只是由全国地质矿业管理局向法院提供的技术报告，这是法院授予矿业权的基本技术文件和依据。授予矿业权后，矿业权人需到全国地质矿业管理局办理矿业权的登记，其目的是便于今后查询，并不是行政批准。该局矿业登记处掌握全国所有矿产权的地理位置及资料，均建有数据库予以保存。

这与我国现行的矿业权出让制度实质上是行政许可证的管理制度有明显的差异。以我国的国情，政府介入矿业权取得是必须的，但是应尽量避免过多的干预，应把对授予特定主体为特定行为的资格或权利的身份性权利，和出让给特定主体的物权这一民事财产性权利进行区分。

(2)《矿业法典》和《环境保护法》约定一切开采活动和大型勘探活动需要完成有关环境评估程序和环境影响承责的报批程序，并约定一切申请者应按要求向智利“环保委员会”(COMISIÓN DE MEDIO AMBIENTE)递交“环保影响研究”或“环保影响声明”，环保委在做出评估后予以批准或否决。在社区环境和谐社区建设方面，这种遵循智利环境保护法规定的相关程序是必须完成的。

这与我国长期以来矿山环境缺乏预防性的保护制度有很大的不同，我们可以借鉴其建立一套环境评估程序作为获得矿业权的前提条件，有效的对矿山环境进行预防性保护。

(3)目前，智利北部矿产资源丰富地区已有90%的矿业权被授让出去，要取得矿业权，主要通过与矿业权人谈判，签订转让合同的方式取得。智利允许矿业权流转，但制度更为简单，矿业权人取得矿业权后即可转让。智利民法和矿业法规定，矿业权转让的方式与不动产转让相同，由双方协议商定。政府不干预矿业权的流转，但必须到全国地质矿业管理局矿业权登记处登记后才有效。中介组织一般不介入其流转。

这与我国以矿产主管部门招拍挂有偿出让为主，协议有偿出让为辅的方式不同。且该制度导致了我国现行矿业权出让制度与我国市场经济及现行物权制度的冲突。可以借鉴智利的部分经验明确矿业权物权的物权性质(智利矿业权转让方式与不动产转让相同)，建立一套符合我国市场经济及现行物权制度的矿业权流转方式。

3 我国现行矿业权出让制度存在的若干问题

(1)在《矿产资源法》下我国现行矿业权出让制度与《物权法》物权制度与我国市场经济间的矛盾。

我国目前已基本形成了以市场为主导，通过招拍挂竞价方式出让矿业权的制度。但是，上述改革主要是通过作为矿业主管部门的国土资源部通过颁布部门规章或规范性文件的方式进行的修补性调整，对于仍然带有浓厚的计划经济时代色彩的《矿产资源法》并未实施根本性的改造。《物权法》颁布实施后，我国构建了较为完善的物权制度，基本上建立起了较为完备的民法体系。在此背景下，我国现行矿业权出让制度与我国市场经济及现行物权制度的冲突越发突出。

(2)将行政许可证同作为物权的矿业权一并出让存在严重弊端，妨碍了矿业权流转市场的建立和健康发展。

我国现行的矿业权出让采取的是行政许可证的管理制度。这种做法实际上是将一种行政许可证，即授予特定主体为特定行为的资格或权利的身份性权利，和出让给特定主体的物权这一民事财产性权利捆绑在一起进行出让。如前所述，这种通过行政许可的方式分配公共自然资源，将财产权和经营权或开发权混为一谈的做法，不利于矿产资源的良性、有序、合理开发。

实践中，政府可以利用行政手段吊销矿业权的做法，使得矿业权人对所享有的物权的安全性和稳定性产生了担心，并引发了矿业权人的掠夺性开采行为。同时，矿业权可能被行政主管部门通过行政处罚的方式予以吊销的法律风险，也导致大多数金融机构将矿业权人以矿业权设定抵押的要求拒于门对外，从而使得矿业权的担保功能无法得到有效发挥。

(3)长期以来，我国的矿产勘探工作未能做到统一管理，综合勘探、综合评价、综合利用的方针难以实行。

近年来，随着地质勘探的行业管理、矿产资源的综合管理以及矿产开发监督管理等政府职能的提出和逐步实施，矿产勘查工作的重复交叉与矿产开发中的乱采滥挖、破坏资源的状况有所改变，但由于政企不分的问题未能很好解决，对矿产资源的生产经营管理与矿产资源管理又未彻底分开，加之现行法律本身的一些不足，导致在勘查资格认证、勘查工作登记、储量承包、地质资料的汇交与利用、矿产开发登记、资源补偿费的征收与使用，勘查基金的建立与使用等很多问题上，因强调部门利益而影响到问题的及时合理解决。这些都表明分散管理的弊端相当严重。

(4)矿山环境缺乏预防性的保护制度。

我国现行《矿产资源法》第三十二条规定，开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。《土地管理法》和《土地复垦规定》也规定了建设单位对建设过程中破坏的土地负有复垦的义务。上述规定均强调了政府通过直接管制的手段实施监管。但是，受限于有限的人力、物力，监管部门很难对分散且数量众多的矿业企业进行有效的监督管理。监管的高昂成本使政府的监管效率和效果大打折扣。监管制度上的缺陷，极大地诱发了采矿人不完全履行或根本不履行环保和复垦义务的道德风险。

所以我国必须通过市场手段，建立起一套矿山环境保护及地质恢复治理的预先控制制度。

4 我国矿业权出让制度的改革建议

(1)矿业权的客体——矿产资源为国家所有，矿业权涉及了国家利益和社会公共利益，其特性决定其具有鲜明的公法干预倾向，所以矿业权有别于典型的私权，而是准物权，是公法化的私权。所以在矿业权的取得、转让、处分等诸多方面被刻意公法上的义务，矿业权的出让必须通过行政许可，许多矿业权纠纷(主要是矿业权授予许可的纠纷)都要通过行政诉讼途径来解决，并非都是通过民事诉讼机制来解决。

但是矿业权出让后，就应该依据物权的性质进行管理，主要以私法来调节，受市场规律控制，在履行完国家法律规定的义务后，国家要保证矿业权持有人的独有权，任何人不能随便干涉。 这将矿业权的性质从不同阶段区分来，即对授予特定主体为特定行为的资格或权利的身份性权利，和出让给特定主体的物权这一民事财产性权利进行了区分。解决了我国现行矿业权出让制度与我国市场经济及现行物权制度的冲突。

(2)在矿产资源有偿使用收益方面，采取矿产资源分级分类管理方式，在中央政府和地方政府之间进行合理分配。在中央和政府的分级管理问题上，我们没有必要像智利等国家完全放弃中央政府对矿产资源的产权或开发监督管理，但应尽可能加大省级政府对矿产资源的管理权利，除少数关系到国计民生的战略性、支柱性矿产外，应由省级政府全面负责本省范围内大多数矿产的勘探开发登记、规划分配以及资源管理，国家负责有关的法规的制定和监督执行，负责全国矿产资源的发展战略、政策与规划工作，以及对某些战略性、支柱性矿产，跨省去矿产资源的勘探开发登记和资源补偿费征收等直接管理工作。

(3)在建立以矿业权利金为核心的矿产资源有偿使用制度的同时，需对目前我国矿业企业承担的矿产品增值税进行改革。目前，除少数国家以外，大部分国家均不对矿产品征收增值税。为了公平矿业企业的税赋，应当降低矿业增值税。

(4)应强化对矿山环境的保护和恢复治理，建立矿山环境治理恢复保证金制度。可参照智利模式约定一切开采活动和大型勘探活动需要完成有关环境评估程序和环境影响承责的报批程序，把环境评估程序和环境影响责成报批程序成为取得矿业权的前提条件。

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