甘肃省农村水电建设管理办法框架及内容

杨建国，康喜梅

（1．甘肃省水利厅，730000，兰州；2.甘肃省水利水电学校,730000,兰州）

一、甘肃省农村水电建设资源条件

甘肃省水能资源丰富，据2007年水能资源调查评价，全省水能理论蕴藏量1 813万kW，可开发量1 205万kW，其中，中型水电可开发量399.4万kW，小型水电可开发量396.04万kW。省境内黄河流域水能资源理论蕴藏量982万kW，可开发量742万kW；长江流域水能资源理论蕴藏量498万kW，可开发量258万kW；内陆河流域水能资源理论蕴藏量333万kW，可开发量205万kW。尤其是黄河一级支流洮河和内陆河流域的黑河、疏勒河干流是甘肃农村水能资源最为丰富、开发条件较优的3条河流。洮河干流三甲水电站以上河段规划水电站39座，总装机容量100.3万kW。黑河干流规划水电站14座，总装机容量52万kW。疏勒河干流昌马水库以上河段规划水电站7座，总装机容量17.6万kW，渠道电站15座，总装机容量8.42万kW。此外，大夏河、党河、白龙江、白水江、大通河等河流也有十分丰富的水能资源。

二、制定农村水电建设与管理办法的紧迫性和必要性

水能资源是甘肃省最具比较优势的资源，特别是“十五”以来，全省中小水电建设迅猛发展，水电已成为有水能资源地区经济发展的突破口，市（州）、县（市、区）财源建设的新来源和农牧民增收的新途径。同时，水电在保障能源供给，保障供电安全，提高供电质量，减少污染物排放，保护生态环境，以及防洪、供水、灌溉等方面具有不可替代的、显著的综合效益。

甘肃省水能资源开发及农村水电建设在快速发展的同时，仍存在诸多问题：一是与水电建设相关的水问题依然严重，如防洪标准不高、河道断流、地下水水位下降、土地盐碱化等。二是流域综合开发规划滞后或水能开发规划深度不够，导致部分地区和河流只重视水力发电工程建设，而忽视工程实施后运行期内河流生态系统结构和功能的变化、退化及相应的恢复措施等，造成河流其他功能减弱或丧失。三是水能资源未能实现合理流动和有效配置。水能资源的投资者和开发商，通过无偿占用公共资源并转嫁社会成本于社会公众，获取了很大一部分不该由他们占有的经济收益。四是水电建设对生态环境产生了一定影响，威胁河流原生态系统的安全及河势改变、泥沙淤积、坝下脱水、河段减水、河槽裸露、河床干涸、水体水质变化、次生地质灾害等问题都有不同程度的体现。五是水能资源破坏、浪费严重，综合利用效率不高。不按规划进行防洪、灌溉、供水、生态等综合开发，不遵循梯级规划，任意选点建设，依据财力扩大或缩小装机规模等问题都有不同程度的存在。六是水能资源开发利用管理体制不顺，项目审批管理不严，出现了无立项、无设计、无验收、无管理的“四无”水电站。

为从根本上解决这些问题，根据贯彻实施《中华人民共和国水法》《中华人民共和国电力法》《中华人民共和国可再生能源法》和《甘肃省实施<水法>办法》的要求，结合甘肃省实际，制定和颁布 《甘肃省农村水电建设与管理办法》（以下简称《办法》）是十分必要和非常紧迫的。

三、制定《办法》的作用及目的

发展农村水电是甘肃省“十一五”经济社会发展的内在需要。实现水能资源统一管理，科学合理开发利用水能资源，建立规范有序的农村水电建设环境，维护国家、集体、个人的合法权益，必须有权威、完整的单行法规来支撑。其主要作用体现在：一是通过地方性法规的制定，直接授权职能部门各项职责，切实发挥职能部门的作用，消除人为因素的干扰和政出多门的弊端；二是明确行政主管部门的职权划分，建立统一高效的水能资源管理机制；三是强化行政主管部门的责任，最终建立以地方性法规为根、政策性文件为干的水能资源及农村水电建设与管理体制；四是规范水能资源开发利用行为，遏制滥占、浪费水能资源和破坏生态环境的行径；五是严格基本建设程序，杜绝“四无”水电站；六是确保农村水电站运行安全，提高开发效益；七是加强农村水电国有资产管理，防止国有资产流失；八是把水电开发与水资源综合利用、生态工程建设和地区经济发展有机结合起来，实现流域水资源的综合开发；九是加大环境保护力度，完善环境保护措施，最大限度地减轻水力发电工程在建设和运行期间对环境的不利影响。

四、《办法》的框架和内容

按照水利部治水新思路，结合甘肃省农村水电建设与管理经验，《办法》重点是对水能资源规划、水能资源管理、项目建设与管理、农村水电安全监管等方面进行了规定。

1.《办法》的适用范围

按照国家发展和改革委员会、水利部对农村水电的定义，农村水电是指单位、企业和个人新建、改建、扩建的装机容量5万kW以下（含5万kW）小型水电站及其电网。水行政主管部门负责农村水电建设项目的审核和运行监管工作。但是，随着经济社会的发展，水电建设面临新的形势和任务，水电建设市场亟待规范。为了强化对水力发电工程建设和运行期间的监管，《办法》将中型水电站纳入适用范围，并规定了灵活的适用方式。

2.水能资源规划

《中华人民共和国水法》规定，“专业规划应当服从综合规划”，水能资源规划属专业规划，因此必须符合区域和流域综合规划，《办法》首先对这一原则进行了规定。近年，农村水电建设蓬勃发展，但是无序开发和监管不力问题也十分突出，究其原因，水能资源开发利用规划滞后是一个重要因素，《办法》根据《甘肃省实施〈水法〉办法》关于水资源规划的规定，将水能资源规划单设一章，对水能资源开发利用规划的编制主体、报批程序、实施监督、修改原则等方面进行了规定，保证经批准发布的水能资源规划能够成为审批水力发电工程建设项目的主要依据。

3.水能资源开发利用权

水能资源开发利用权是 《办法》规范的一个重点。《办法》借鉴了土地、矿产等自然资源开发利用的现有成熟经验，依照自然资源所有权和使用权分离的原则，设定了水能资源的开发利用权实行有偿出让的基本制度，并规定了水能资源开发利用权有偿出让的两种方式：招标和拍卖。水能资源开发利用权的有偿出让，对于农村水电建设和运行必将产生深远影响：一是通过水能资源开发利用权的有偿出让，强化了农村水电建设项目的前期监管；二是探索水能资源的市场化配置方式，促进水能资源的优化利用；三是通过收取水能资源有偿出让费，更好地开发、保护、管理水能资源及修复和改善水电站影响区的生态；四是将水能资源有偿出让费按一定比例补助给影响区群众，并允许受影响的群众以补助的水能资源有偿出让费入股投资农村水电站，最大限度地保护群众利益。

4.农村水电国有资产监管

国有资产管理部门是法定的国有资产管理机构，代表国家履行国有资产的出资人职责。因此，投资于农村水电的国有资产也应由国有资产管理部门管理，但由于农村水电具有扶贫性、生态性、基础性和公益性的性质以及行业属性较为明显的特征，由水行政主管部门管理，结合农村电气化和小水电代燃料生态工程的建设，能够更好地发挥农村水电在新农村建设中的作用，实现国有资产的保值增值。因此，《办法》规定了经政府依法授权，水行政主管部门代表国家履行国有农村水电资产出资人职责的内容。

5.农村水电建设与管理

水能资源使用权的取得是进行农村水电建设的先决条件，一旦取得水能资源使用权，就必须在规定的期限内开工建设。《办法》对农村水电工程从建设项目前期的审核主体、方式、内容到建设过程中的质量监管，直到最后项目的竣工验收，都作了详细规定。尤其是在质量管理方面，确立了项目法人负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合的质量管理体制，对于强化农村水电建设和管理将起到重要作用。

6.农村水电生产与运行

针对水力发电工程的特殊性，《办法》首先对农村水电在防汛和水量统一调度方面作了特别规定，要求农村水电经营者要建立防汛安全责任制和水电站调度运行制度。随着农村水电建设规模的不断扩大和市场化程度的提高以及农村水电运营体制的完善，在有条件地区，农村水电并网运行已是大势所趋。因此，《办法》规定凡符合国家要求并网条件的水电站都可以并网运行，而且不同产权的水电站（厂）并网运行时其各自的产权不变，并按并网协议进行经营管理，实行全额上网，同网同价。农村水电的发供一体企业、供电企业有权取得供电营业许可证。

7.农村水电安全监管

农村水电建设的迅猛发展对安全生产提出了更高要求。《办法》根据《中华人民共和国安全生产法》和《甘肃省安全生产条例》规定，对农村水电安全监管制定了实施规范：一是明确了农村水电建设经营单位为安全生产责任制的主体，避免水力发电工程建设过程中不同主体敷衍塞责；二是对农村水电建设经营单位关于安全生产的内部管理和运行制度等方面作了详细规定，尤其是对于安全生产资金投入保证制度的规定，使安全生产的各项措施能够真正落到实处；三是规定了安全生产的“三同时”制度；四是确立了水行政主管部门和安全生产监督管理部门的联合监督检查制度。

[1]姜仁，杨建国.甘肃省水能资源及农村水电管理改革与实践[J].中国农村水电及电气化，2005(9).