第十二讲：水价改革政策及面临问题的解决对策

主讲人：李 华

一 近期水价改革常用的政策文件内容简介

新中国成立后，在各级政府和有关部门的大力支持下，经过价格部门和水利部门的共同努力，水价改革不断推进，先后经历了不同的发展阶段，国家出台了较多的有关法律法规及文件，这里主要介绍三个常用文件：2004年国家发改委和水利部联合颁布的《水利工程供水价格管理办法》（以下简称《水价办法》）、2007年水利部颁布的《水利工程供水价格核算规范》（以下简称 《水价核算规范》）、2006年国家发改委和水利部联合颁布的 《水利工程供水定价成本监审办法》（以下简称《成本监审办法》）。

1.关于《水价办法》

国家发改委与水利部依据 《中华人民共和国水法》《中华人民共和国价格法》联合发布了《水价办法》，这是我国水利改革与发展的一件大事。《水价办法》包括总则、水价核定原则及办法、水价制度、管理权限、权利义务及法律责任等内容。

《水价办法》从五个方面较好地体现了水资源可持续利用和建设节水型社会的客观要求：一是以促进节约用水为核心内容，以水资源赋存状况为定价依据来调整水的供求关系。二是兼顾效率与公平，较好地体现了水利工程供水的商品属性和社会公益性。三是规范了水利工程供水价格构成，使水利工程供水更适应市场经济的要求。四是明确了分级管理权限，使水利工程供水价格能及时有效地调整水资源供求关系。五是明确了政府监督管理职责和供用水相关各方的权利义务，有效地保护了供用水双方的合法权益。

2.关于《水价核算规范》

《水价核算规范》是以《水价办法》及国家有关规定为依据，是整个水价管理的重要内容。水利工程供水价格核算的含义是：供水经营者和政府有关部门根据国家的有关政策，对已经或将要投入运行的供水工程，在科学、合理地确定成本费用的基础上，按照一定的程序和方法，计算和确定水利工程供水价格的行为。

（1）水价构成

水价由供水生产成本费用、利润和税金构成，供水生产成本是指正常供水生产过程中发生的职工薪酬、直接材料，其他直接支出、制造费用以及水资源费等。供水生产费用是指供水经营者为组织和管理供水生产经营而发生的合理销售费用、管理费用和财务费用，统称期间费用。供水利润是指供水经营者从事正常供水生产经营获得的合理收益，按分摊后的供水净资产利润率核定。供非农业用水按供水净资产计提利润，利润率按国内商业银行长期贷款利率加2%～3%确定。供水税金是指按国家税收法规及政策规定可计入水价并由供水经营者缴纳的税款。农业用水价格不计税金，非农业用水价格应计入税金。目前，国家税收政策中对水利工程供水纳税问题已作了原则规定，给予了优惠。

（2）共用资产共同成本费用的分摊

①分摊的理由

我国的水利工程管理单位约70%～80%具有多功能服务性质，属准公益性水管单位，其固定资产有一部分是各功能共用的，其发生的成本费用混合在一起列支。在核算水价时，必须对这些共用资产和集中发生的成本费用进行客观地归集，并采用合理的计算方法在各功能和各供水对象之间分摊。

②分摊的流程

综合利用水利工程经营者的资产、成本费用分摊，首先在兴利、社会公益耗费和多种经营之间进行，兴利分得的资产、成本费用，再在供水及其他兴利功能之间分摊。最后，将供水分得的资产、成本费用，在不同用水户之间分摊，为各类水价的核算打好基础，见图1。

③防洪与兴利共用资产共同成本费用的分摊方法

水库工程按库容比例法分摊；机电、排灌站工程按工作量法分摊方法；河道、闸涵工程按过水量比例法分摊。

④供水与其他生产经营项目的分摊方法

供水与其他生产经营项目应按类分别核算成本费用，不能单独核算的，采用收入比例法或其他方法进行分配。

⑤农业供水与非农业供水分摊方法

在供水分得的资产成本费用中，扣除了水力发电、水产养殖和其它经营项目应分摊的成本费用后，剩下的资产成本费用为纯供水项目的，按《水价办法》供水对象分为农业用水和非农业用水。在农业供水与非农业供水之间再次分摊，农业用水户和非农业用水户对供水的保证程度要求不一样，因此，推荐采用供水保证率法在农业用水和非农业用水之间进行分摊。根据《水价核算规范》中第18条中的公式求得农业和非农业供水分配系数，再求得农业和非农业供水生产成本费用。

（3）供水量的确定

水利工程供水一般按产权分界点作为供水计量点和水费结算点；实际水费结算（收费）点与产权分界点不一致的，也可以按照水费结算（收费）点作为供水计量点，但应合理界定不同产权单位的供水成本。不同的供水计量点，其供水成本是不同的，水价水平也不同。

水利工程供水量的大小对供水价格的核定影响很大，因此科学合理地确定供水量，对正确核算供水价格十分重要。《水价核算规范》作了如下规定：非农业供水年平均供水量一般按照最近3年平均实际供水量确定；农业供水量采用最近5年实际平均供水量；新建水利工程，采用供水计量点的年设计供水量并适当考虑3～5年内预计实际供水量计算；签定供用水合同的，合同供水量也可以作为核算供水价格时的供水量依据。

（4）水价核算应开展的准备工作

按《水价核算规范》规定准备好各项资料。在归集和分配供水成本费用时，应注意以下几点：供水生产未单独核算的，在与其他生产经营分摊时，能直接区分的其他开支要直接扣除，不能区分的要按一定比例扣除。结合供水水力发电、旅游等成本费用也要扣除。对非正常应急供水成本费用在分配时要考虑固定成本和变动成本等因素。对按本单位财务制度开支的项目，也要考虑其合理性，视具体情况具体分析后，纳入供水成本费用。

图1 资产、成本费用合理划分流程图

3.关于《成本监审办法》

《成本监审办法》是为提高水利工程供水价格决策的科学性，合理核定水利工程供水定价成本，根据《政俯制定价格成本监审办法》和《水利工程供水价格管理办法》等有关规定制定。在《成本监审办法》中提到的成本通常是指成本费用两部分内容的简称。

定价成本监审工作程序是：经营者报送成本监审申请报告；价格主管部门初审并发出成本监审通知；制定成本监审工作方案；实地成本监审；进行成本核算并出具审核结论报告。

定价成本要同时满足5个方面的要求：政府定价成本是所有经营者的社会平均成本；政府定价成本是指在持续、正常的生产经营活动过程中发生的成本；政府定价成本是符合有关法律、法规和财务会计制度规定的成本；政府定价成本是指合理的成本；政府定价成本是按照价格主管部门制定的成本核算办法核算得到的成本。

《成本监审办法》与《水价核算规范》的区别主要表现在：一是执行主体不同。《水价核算规范》是水利经营者核价的基础、依据，《成本监审办法》是政府价格主管部门审核水利工程供水成本的依据。二是供水成本涵义不同。根据《水价核算规范》核算出某供水单位的水价，反映个性，真实性；《成本监审办法》在真实的基础上兼顾合理性，兼顾区域供水的成本水平。

水利工程供水定价成本由合理的供水生产成本和期间费用构成。价格部门在成本监审时，要调用近三年的成本费用资料分析确定供水定价成本。供水单位应根据《水价核算规范》的规定，以近三年的会计成本资料为基础，分析三年变化趋势，合理确定供水成本。

二 水价改革工作中面临的若干问题及应对

水价工作者在水价改革工作中会遇到许多问题，诸如，水价标准偏低、调价周期长；农业供水调价难、收费难；农业供水中间环节多，容易造成水费截留；水价计收方式单一；地表水可供水量减少、灌溉面积萎缩；水价构成中包含折旧遇到阻力；水费是否交纳税金；供水成本监审时遇到一些问题等等。

1.水价与水资源费的区别问题

水利工程水价和水资源费都是水价构成中的两个部分。水利工程水费依据水利工程水价标准计收水费，遵循《水价办法》；水资源费依据水资源费的标准征收，遵循国务院第460号令《取水许可与水资源费征收管理条例》。

水利工程供水纳入商品管理，具有自然垄断性，水价标准由价格主管部门商水行政主管理制定，供水水费是“计收”而不是“征收”，计收的水费作为供水经营者供水经营收入，农业水费免税，非农业供水水费要交纳税金，一些省份争取到了减免税政策，水费用于弥补水利工程供水耗费，水资源费是国家对水资源所有权的体现，水资源费属于政府非税收入，全额纳入财政预算管理，其标准由价格主管部门会同水行政主管部门批准。水资源费是“征收”而不是 “计收”。征收的水资源费按比例上交中央和地方国库。水资源费专项用于水资源的节约、保护和管理及水资源的合理开发。此外，需要补充的是，水利工程供水在供水环节处于源头位置，取水需要交纳水资源费，在《水利工程管理单位财务会计制度》中，水资源费是供水成本中制造费用中的一项，是工程水价成本的一部分。对非农业终端用水户而言，交纳的水费包括水资源费、水利工程供水水费、自来水生产费和污水处理费。对水资源费的使用者来说，水资源费属于政府非税收入，专款专用。

2.水价成本监审中的常见问题

在水价工作中，水价成本监审工作是价格部门开展的一项重要工作，作为供水单位的水价工作者了解水价成本监审工作十分必要。

①有关定价成本的性质和范围的确定问题

定价成本是指需要通过价格（或收费标准）来补偿的成本，不一定是供水单位完全的财务成本。一些供水单位成本支出具有公益性的特点，部分由财政补偿，部分由专项资金补偿，需要通过价格补偿的只是企业生产经营总成本中的一部分。因此，价格部门实施成本监审时，根据各类资产性质和收入来源渠道，明确成本补偿范围。对承担防洪等公益功能的水利工程，供水单位是财政差额拨款事业单位，先区分公益和经营供水服务分别应承担的成本，而后在经营供水总成本中扣除财政已补偿的支出，而不是将供水单位发生的所有成本都计入经营供水总成本，也不是将所有经营供水总成本全部作为定价成本。

②主、附营业务的相关性

计入定价成本的各项费用应当是与供水生产经营活动直接或间接相关的费用。价格部门在实施成本监审中，先准确界定所发生的各项费用是否全部属于或部分属于主营业务支出。很多供水单位主营业务和附营业务没有分开核算或难以分开核算，成本监审时会合理核定附营业务应当承担的成本。

③供水单位的特殊性项目如何界定

每个供水单位都有自己的特殊性，对于《成本监审办法》暂时没有规定审核标准而又需要进行成本监审的指标项目，供水单位要加强与各方面的沟通，按照公平合理的原则阐述理由，以期价格部门决策，合理确定定价成本。

3.水价政策中对“以工补农”精神的体现问题

当前，社会上一些人对水利工程收取农业水费在认识上有偏差，认为这与国家惠农政策有抵触。实际上，全国水利工程水价水平较低，非农业水价总体来说能达到成本的70%～80%。在农业供水方面，考虑到农业是我国的经济基础，农民承受能力差，农业水价执行的水平低且调整缓慢。据调查，2005年全国大中型灌区农业平均水价仅为成本水价的38%，平均水费实收率仅为57.3%，实收水费只占成本的22%。长期以来，水利工程供水价格一直未达到成本价格，尤其农业水价偏低，财务一直处于亏损状态，影响了供水单位的正常运行。

建立完善周全的水费体系，实现可持续的供水成本补偿对水利供水工程正常运行至关重要。我国是农业大国，农业是用水大户，占全国用水量的65%以上，但由于农业产业的弱质性，农业供水价格的制定，并不是一个单纯的理论问题，而是在宏观经济政策、水管理体制和水市场等多方面约束下的现实经济问题。根据国情特点制定的农业水价机制，一方面将水利工程供水价格纳入商品价格范围进行管理，另一方面考虑到农业是我国的经济基础，要合理减轻农民负担。农业水价制定必须考虑农民承受能力以及社会经济条件，合理制定农业水价及农业供水成本补偿政策，在体现工程供水的商品价值，促进全社会节约用水的同时，较好地兼顾供水的社会公益性。在水利工程供水方面已经实施的以工补农政策表现在：

（1）制定农业水价从测算方法上体现“以工补农”

为了保证供水单位的正常运行，就必须建立合理的价格补偿机制。按照《水价办法》规定，在供水价格构成和供水成本分摊两个方面体现“以工补农”思想。农业用水价格按照补偿供水生产成本、费用的原则核定。非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上计提利润。供水成本费用在农业供水与非农业供水之间分摊时，采用供水保证率法，计算出农业、非农业供水分配系数，再求得农业和非农业供水生产成本费用。通常由于农业供水的保证率低于非农业供水，分摊后农业供水单位成本要低于非农业供水单位成本。

（2）加大农田水利投入力度

我国的气候条件与水资源状况，决定了我国的农业发展在很大程度上依赖于灌溉的发展，也决定了灌区在我国农业生产中的重要地位。截至2007年年底，10多年来利用国债资金投资233亿元，启动了376个大型灌区续建配套与节水改造工作，通过工程改造与管理改革，灌区工程状况有所改善，取得了显著成效。中央和地方一直重视农田水利基础设施建设投入，近几年，尤其是加大了与农民生产生活直接相关的农村小型基础设施的投入。

（3）积极开展农业末端水价财政支补试点工作

水利部开展农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点，安排资金，支持农业水价改革。2007年，水利部选择了8个省（自治区）的14个灌区的部分末级渠系作为首批试点项目区，开展了综合改革试点方案及农民用水户协会规范化建设规划、末级渠系节水改造规划和农业水价改革规划的编制工作。2008年的试点范围扩大到14个粮食主产区和4个主要产粮省。2008年，财政部从中央财政农田水利建设补助专项资金中专门安排部分资金，支持开展农业水价综合改革暨末级渠系节水改造试点，在农业用水末端开展了财政支补试点工作。

由于农业水价低及再调整困难，农业水费要建立国家、地方、用水户多层次的合理补偿机制。对国家和农业用水户补偿后的农业水费仍达不到成本的供水单位，不但要调整水价核算方法，还要考虑在有条件的地区，对用水量大、承受能力强的非农业用水户，实施以工补农的水价制定措施。

4.农业末级渠系水价核算问题

从灌溉水源取水向农业灌区供水，需要通过各级渠道输送和分配到田间。灌溉渠道系统一般分成干渠、支渠、斗渠、农渠、毛渠五级。一般情况下，支渠出口以上渠道由国有水管单位管理，供水计量点设在支渠出口，其水价由价格主管部门进行审批；但对于斗渠及其以下末级渠系，水利工程设施投入构成复杂，由群众组织管理。

农业末级渠系一般是指国有大中型灌区的斗渠及其以下供水渠道和设施。农业末级渠系水价是指利用群众管理的斗渠及其以下的供水渠道和设施输水到农民用水户发生的合理的单方水费用。而末级渠系水价核算是指在科学、合理地确定补偿农业末级渠系运行和维护养护费用的基础上，按照一定的程序和方法计算和确定供水价格的行为。

末级渠系供水费用原则上由末级渠系供水合作组织为供水发生的合理的末级渠系维修养护费用、配水人员劳务费用、管理费用等三部分构成。在核算末级渠系水价时，通常以灌区为单位，采用各个末级渠系供水合理费用之和除以末级渠系供水量。

终端水价就是在整个农业灌溉用水过程中，农民用水户承担的经价格主管部门批准的最终用水价格。终端供水计量点应该布设在农渠出口，用水户按农渠出口水量缴纳水费。终端水价是折算到农渠出口的国有水管单位水价与末级渠系水价之和。折算到农渠出口的国有水管单位水价是国有水管单位支渠出口供水价格除以国有水管单位供水计量点至农渠出口计量点的渠系水利用系数。

5.水价构成中是否包含固定资产折旧的问题

水利工程管理单位固定资产折旧是对固定资产磨损和损耗价值的补偿。由于历史原因，大部分水利工程经多年的使用年久失修，加之国家资金投入严重不足，无法从根本上解决工程的病险问题。为保证其正常运行，每年都需要根据其破损的严重情况，进行必要的更新改造。在我国，多数水利工程尤其是水库工程除承担供水任务外，还有防洪等公益任务。在目前公益性耗费补偿严重不足的情况下，为维持防洪等公益活动的正常进行，每年还要从水费收入中抽出部分资金来弥补公益活动及农业供水亏损部分。因此，在水价成本核算时，应按照供水分摊的固定资产提取折旧计入供水成本，这是保证水利工程正常运行的必要条件。

6.水利工程供水水费是否缴纳税金的问题

自2001年以来，财政部、国家计委《关于将部分行政事业性收费转为经营服务性收费 （价格）的通知》（财经〔2001〕94号）明确规定将水利工程供水水费转为经营服务性收费，纳入价格管理。税金是构成水利工程水价的组成部分。从已成水利工程供水水费纳税的法律依据、各地水费纳税的不同情况、可进入供水价格的税种等方面进行分析，水利工程供水经营者向用户收取的水利工程供水水费，应按“服务业”税目征收营业税，为农业生产提供灌溉和排涝劳务取得的应税收入免征营业税。水利工程供水经营者如有盈余则应交纳所得税。制定税收政策时，对水利工程供水水费作了原则的规定，给予了优惠政策。有些省市根据具体情况，实施水利工程供水水费零税率政策。因而，水价核算人员应关注税制税法改革新动向，掌握应纳税额的计算方法，熟悉含税水价的计算。

7.供水保证率法在水利工程水价核算中的应用问题

供水保证率法在水利工程供水价格核算中用来分摊不同类别的供水成本费用。对同一工程、同一供水类别，不同的供水保证率其水价核算结果是不同的，在水价核算中合理确定供水保证率非常重要。老水利工程项目经过几十年的生产、使用，运行维护没有到位，加之工程周边环境的巨大变化，水库规划设计值与实际情况有一些差异，如水库蓄水能力、用水对象、供水保证率等。如果沿袭水利工程当初的设计值，显然与实际不符合，这就需要用科学发展观的思想，与时俱进，具体问题具体分析，加强研究，有条件的供水单位可以重新测算供水保证率。

在水利工程水价核算中，农业供水保证率合理下降，使得农业供水分摊的成本发生变化，水价成本核算的最终结果是非农业供水单位成本相应增加，农业供水单位成本相应降低。以某枢纽工程为例计算，农业供水保证率由75%下降为50%，非农业供水成本提高了10%。

三 结 语

建立科学合理的水价形成机制是水利工程良行运行的关键，也是促进水资源优化配置和节约用水的重要手段。因此，准确、科学地核算水利工程供水价格就显得格外重要。水价核算既要充分考虑用水户的支付意愿和承受能力，也要考虑供水单位的成本补偿和合理收益，对不同用途的供水实行差别水价，逐步推行用水定额管理、超定额累进加价、两部制水价等制度。

总之，水价工作政策性强，牵涉面广，工作难度大，直接涉及受益区地方物价上涨指数与经济利益，是一项复杂的系统工程。为了减少价格调整工作的阻力，要认真学习和运用国家有关政策，加强领导，制定措施，落实责任，扎实开展基础工作，积极主动与价格部门沟通，加快水利工程供水价格改革进程。