全国江河重要河道采砂规划之管见

梅棉山

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

一、关于编制采砂管理规划的必要性

河道砂石是河床的重要组成部分，也是国家进行基础设施建设的重要物质资源，在修筑堤防、工程建筑、填塘固基、吹填造地、烧制灰砖等方面应用广泛。我国江河河道中砂石资源储量丰富，开采历史悠久。20世纪70年代后期，伴随着改革开放的进行，特别是到20世纪末和本世纪初，随着大型重点工程和城市改造的稳步推进，各类砂料的需求量大增。在可观经济利益的驱动下，无序采砂现象严重，一度形成滥采乱挖的混乱局面，给河势稳定、防洪安全、通航安全、生态环境等带来严重影响。

河流湖泊是砂石资源的重要载体，河道砂石的利用，首先要以确保公共安全为前提。随着我国经济的快速发展，砂石供应紧张的局面将长期存在，砂石开采利用与人水和谐之间的矛盾也将日益突出。因此，为维护河势稳定，保障防洪安全、通航安全和基础设施安全，实现砂石资源在保护中开发利用、在利用中更好地保护的目的，就迫切需要对全国江河重要河道进行系统、全面的采砂管理规划，以更好地指导采砂活动科学、有序的开展。为使河道砂石资源得到科学合理的利用，将采砂活动纳入法制化、科学化、制度化管理，编制全国江河重要河道采砂管理规划是十分必要和紧迫的。

1.编制河道采砂管理规划是维护河势稳定，保障防洪等公共安全的需要

河道砂石是河道稳定、水沙平衡的物质基础，河道采砂改变了河道演变的自然规律，打破了河道原已形成的动态平衡。大规模无序、集中、超量的采砂可导致河床形态急剧变化，河床下切，深槽逼岸，危及堤防和防洪安全；无序采砂还可导致河道中的流路、流量和水量分配比例失调，同流量条件下的水位发生变化，致使供水、排涝、通航等基础设施难以正常运行，给河道两岸经济发展和人民生命财产安全带来严重威胁。

河势是河道在长期的演变过程中，一切自然要素的总称，如平面形态、水沙条件、河床高程、岸滩分布等等。维持河势稳定、保障防洪安全是河道治理的首要任务，是开发和利用砂石资源的前提和基础。近几年，全国主要江河均发生过由于无序采砂和滥采乱挖而影响河势稳定和防洪安全的事件。为遏制无序采砂和滥采乱挖对河势稳定和防洪安全带来的危害，对砂石资源开采的范围、开采量和开采时机等做出科学的规定，使采砂的活动处于可控、可管范围内，避免因无序采砂给公共安全带来不利影响。

2.编制河道采砂管理规划是履行水行政主管部门职责，推进依法进行采砂管理的需要

《中华人民共和国水法》第三十九条规定：国家实行河道采砂许可制度。在河道范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区或规定禁采期，并予以公告。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定：在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准。2008年7月，国务院办公厅在印发水利部主要职责内设机构和人员编制规定中明确：由水利部牵头，会同国土资源部、交通运输部等部门，负责河道采砂监督管理工作，统一制定河道采砂规划和计划。

由此可见，河道采砂管理是法律赋予水行政主管部门的一项重要职责。为满足采砂管理的需要，各流域机构、各省、自治区、直辖市纷纷加强了采砂的立法和规划工作。根据不完全统计，截至2008年年底，全国有广东、陕西、河北等10余省（自治区、直辖市）出台了采砂管理条例、采砂管理办法或采砂管理规定，湖北、江西、安徽、江苏等省根据《长江河道采砂管理条例》制定了本省相应的《长江河道采砂管理条例实施办法》。全国主要江河中，长江宜宾以下干流河段，黄河干流宁夏、兰州河段及渭河西安市等城市河段，珠江流域的邕江、柳江、郁江、西江、北江、东江等河段，淮河流域的沂沭泗水系主要河道及湖泊，福建的闽江等河段都做过不同深度的河道采砂规划。

从近年采砂管理的实践来看，上述采砂法规和区域性采砂规划在采砂管理中发挥了重要的作用。但是，从全国范围来看，采砂规划工作还处于起步阶段，大部分地区和流域还未制定相关规划，采砂活动还处于粗放式管理阶段；已制定的规划也存在干支流、上下游管理标准不统一、采区划分和限制条件不一致；部分采砂规划的研究基础还很薄弱，有些规划应急特征明显，采砂分区规划不尽合理，采砂总量未进行有效控制，规划实施与监管措施不具体，规划的指导性和可操作性不强，增加了监管难度和执法成本，不利于砂石资源的可持续利用。总之，现阶段远未建立起系统、全面、科学的全国性采砂规划体系，无法适应新形势下采砂管理的需要，迫切需要在总结已有规划成果经验的基础上，按照统一的标准和规定，编制全国江河重要河道采砂管理规划，以提高采砂管理规划的完整性、协调性、适应性和可操作性。

3.编制河道采砂管理规划是科学规范采砂行为，促使砂石资源持续合理利用的需要

河道泥沙是挟沙水流与河床相互作用的产物，泥沙的输移特性决定了河流中每年可供开采的砂石资源是有限的。为保持采砂河段河床基本稳定，泥沙冲淤处于动态平衡，必须合理规划采砂范围和采砂深度。如无节制掠夺性地采砂，不利于砂石资源的持续利用。例如，长江宜昌站多年平均输沙量为4.92亿t，但由于上游建库，特别是三峡水库拦蓄后，长江中下游可采砂量减少，在这种情况下必须考虑采砂河段泥沙补给量、采砂的可持续性等因素，科学、合理地确定年度开采量；另外，来沙量还受降雨时空分布、水土保持、泥沙在河道湖泊中冲淤调节等多方面条件的影响，在不合理的区域采砂，在不恰当的时间采砂，采用不恰当的作业方式采砂，都是对砂石资源的破坏。

河道采砂管理的目标是实现依法、科学、有序管理。这三者之间相辅相成，“有序”是目的，“科学”是基础，“依法”是前提和保障。没有一个健全和便于操作的法律、法规体系，没有系统科学的规划，没有一整套有效的管理制度和实施办法，有序管理的目标将难以实现。无序采砂之所以猖獗一时，缺乏科学的规划是重要原因之一。

目前，部分地区虽然制订了采砂管理的有关法规文件，但由于缺乏科学的采砂专业规划，没有划定河道的禁采区和禁采期，没有对开采总量等进行统一的规划，采砂管理缺乏科学依据，难以规范采砂行为。随着经济建设的迅速发展，今后一个时期对河道砂石资源利用的需求量将会进一步增加。因此，尽快制定采砂专业规划，保障砂石资源的可持续利用，为适度、合理地利用河道砂石资源提供科学依据，是规范采砂管理行为，将河道采砂纳入科学化、规范化管理的需要，是实现河道采砂管理有法必依、依之有据的需要。

4.编制河道采砂管理规划是完善流域综合规划，实现流域综合管理的需要

采砂管理规划是流域综合规划的重要组成部分，由于各种原因，在目前已有的流域综合规划中，采砂规划没有引起足够的重视，给采砂管理带来被动。流域综合规划是开发、利用和保护河流的总体规划，是流域管理的纲领性文件。为保障行洪、供水、灌溉、航运等综合利用的安全，实现河道采砂的依法、科学、有序管理，编制采砂管理专业规划，并将其纳入到流域综合规划之中，是进一步完善流域综合管理规划，实现流域综合管理的需要。

二、关于规划的指导思想和编制原则

编制采砂管理规划的指导思想是：贯彻落实科学发展观，按照构建和谐社会、环境友好型社会的要求和促进人水和谐的理念，正确处理砂石资源保护与利用的关系；综合协调、统筹兼顾上下游、左右岸及相关部门和行业对砂石资源利用和管理的要求；尊重河道演变及河势发展的自然规律，对采砂的范围、采砂量、采砂时机和采砂方式等进行科学合理规划，维护河势稳定，保障防洪安全、供水安全和通航安全，保护生态环境，促进经济社会可持续发展，为河道采砂实行依法、科学、有序管理奠定基础。

采砂管理规划中应遵循的几个原则：

①坚持维护河势稳定、保障防洪等公共安全的原则。采砂规划要充分考虑防洪、通航、供水和水环境以及沿江沿河涉水工程和设施正常运用的要求，要与各流域或区域综合规划以及防洪、河道整治、航道整治等专业规划相协调，注重生态环境保护。

②坚持科学发展、可持续发展的原则。采砂规划要体现人水和谐、协调发展的治水理念，按照在保护中利用、在利用中保护的要求，处理好当前与长远的关系，适度、合理、有序地利用河道砂石资源。

③坚持全面协调、统筹兼顾的原则。正确处理上下游、左右岸以及各部门和行业的关系，统筹兼顾各方面对河道砂石资源利用和管理的要求，尽量做到河道采砂与河道、航道整治疏浚相结合。

④坚持突出重点、兼顾一般的原则。对采砂管理矛盾突出、采砂对公共安全影响较大的河道，采砂规划应尽量详细具体，一般河道的采砂规划可适当简化。

⑤坚持因地制宜、可操作性强的原则。采砂规划面对的自然条件和社会条件十分复杂，规划要做到原则性与灵活性有机结合，既要突出宏观控制指导作用，也要能做到具体实用，具有可操作性。

三、关于规划的范围

全国采砂规划以流域为单元进行编制，在划定规划范围时考虑了以下原则：①七大江河干流中下游河段；②采砂量较大，采砂问题突出，采砂管理任务较重，采砂对河势、防洪、航道影响较大的河段；③各流域直管河段、省界重点采砂河段及重要湖泊。

根据上述原则，初步确定纳入全国江河重要河采砂规划的江河有74条（段），河道总长度约25 224 km，湖泊5个。其中长江流域河流（河段）19条，河道长度12 3 11 km，湖泊2个；黄河流域河流（河段）3条，河道总长1 347 km，湖泊1个；淮河流域河流（河段）11条，河道总长1 511 km，湖泊2个；海河流域河流（河段）21条，河道总长1 642 km；松辽流域河流（河段）10条河道总长4 642 km；珠江流域河流（河段）8条，河道总长3 562 km；太湖流域河流（河段）2条河道总长208 km。上述规划河流河段中，需要由流域机构为主进行编制的约占45%。考虑到我国地域辽阔，河流众多，各流域机构和省、自治区、直辖市可根据自身的需要，在上述范围的基础上扩大规划范围。

采砂规划研究的对象为在河道管理范围内的所有采砂活动，包括建筑用砂、吹填用砂、制砖用砂、取土、淘取金属和非金属等。

采砂规划是一项限制性规划，具有很强的时效性。考虑到河道的动态变化特征，规划的时效性一般以5年左右为宜。

四、关于规划的主要工作内容

规划的主要工作内容包括基本资料收集，河道采砂及监管现状分析评价，规划河流的河道演变与河势分析，河势稳定、防洪安全、通航安全、水生态环境保护对采砂的要求，河道采砂与泥沙补给影响，采砂分区规划，采砂总量控制及分配规划，采砂影响分析及环境评价，规划实施与管理以及采砂管理控制性指标专题研究等。具体规划时，可根据不同河流的特性、规划的基础条件和采砂管理的实际，分类确定规划的深度要求。

1.河道采砂及监管现状分析评价

调查河道采砂现状及监管情况，对现状采砂情况进行分类统计，分析评价各河道的采砂区（采砂点）分布特征，了解砂石资源开发利用程度和水平，以及河道砂石资源开采管理上存在的主要问题，结合防洪分区、水功能分区、农业区划、自然生态分区等，分析现状采砂区分布与相关规划和区划的协调性以及各河段砂石资源保护与利用的合理性，提出可采区调整的方向和指导性建议，为采砂分区规划奠定基础。

2.规划河流的河道演变与河势分析

研究河道演变特性是编制河道采砂规划的重要基础工作。要在充分利用以往河道演变分析成果的基础上，根据历年水文泥沙和地形资料，分析规划河段河床演变规律；根据近年来水沙变化情况，对河道及河势变化的可能趋势进行分析预估，并从稳定河势与行洪安全的角度，提出采砂分区规划的初步分析意见。

由于各规划河道的类型、特性的差异、治理开发情况及采砂作业方式的不同，河道演变及泥沙补给分析的内容和方法也有所不同。对于山区性河道及山区性向平原性过渡的河道,河道演变分析的内容可侧重于推移质堆积物的演变分析，分析内容的深度可适当简化。对于平原冲积性河道，开发利用的程度加大，公共安全对河道稳定性的要求较高，河道演变分析的内容应力求全面深入。当规划河段缺乏河道演变分析所必需的资料时，河道演变分析可结合实地调查并参照相关类似河流进行类比分析，其内容的深度可适当简化。

3.河势稳定、防洪安全、通航安全、生态环境保护对采砂的要求

在河道演变分析的基础上，提出各河段主要砂源区的分布地点与范围，有针对性地对各河段重点砂源区的河床组成、床砂输移运动规律、床砂可能补给量等进行分析，重点分析采砂对重要控制节点、汊道形势、沿江岸线开发利用、重点护岸段、堤防险工段和重要防洪设施的影响。调查重要取水设施对河段水位或流量的要求。在此基础上，从保障河势稳定和防洪安全、供水安全的角度提出河道采砂的控制条件或意见。

根据各河流的航道和港口布局规划，港口和航道整治工程建设等情况，分析河道采砂对通航安全的影响，从保障通航安全的角度提出河道采砂的控制条件或意见。

根据各河流的水功能分区、水生态敏感区分布及保护要求，分析采砂对水功能区及水生态的影响，从水环境和水生态保护的角度提出河道采砂的控制条件或意见。

4.河道采砂与泥沙补给影响关系研究

河道采砂使河床形态发生人为改变，也改变了河道局部的水流条件和河床组成，从而加剧了泥沙冲淤变化，一定程度影响了原有河床的产输沙平衡。为分析河道采砂对泥沙自然补给带来影响，在监测资料较丰富的局部重点河段，可通过实测资料分析、数学模型计算等手段，对规划河段的水沙特性、泥沙输移情况以及采砂后泥沙补给规律进行分析评价，为适度、合理地利用砂石资源提供科学依据。

5.采砂分区与可采量规划

采砂分区是为了保障公共安全，合理考虑用砂需求，便于采砂管理而进行的区划。划定禁采区和可采区是采砂管理的最基本要求，对于有采砂需求和管理要求、但又存在较多不确定性因素的河段，为留有余地，可以考虑设置保留区。

对禁采区应严格根据有关法律、法规和砂石禁采的相关限制条件进行划定；可采区的划分应在尊重历史形成和现状分布的基础上，根据河段的河势变化情况和各方面的保护性要求进行划分，对已有采砂规划的河流，应尽量考虑与原有规划采区相衔接；保留区应结合不同河段的河道保护和管理要求，科学、灵活的划定。

禁采区应明确禁采区平面范围。可采区规划应包括总体可采范围和年度控制可采范围、采砂控制高程、可采总量和年度控制可采量、可采期和禁采期，对于重要河段，还应确定采砂机具类型和数量、采砂作业方式，以及弃料处理方式等。保留区规划范围宜根据河道具体情况确定，对于河势变化不大的河段，可考虑将禁采区和可采区之外的区域规划为保留区；对于河势变化较大的河段，可考虑具体划定保留区的范围，给出平面控制点坐标。

6.采砂影响分析及环境评价

包括采砂对河势稳定、防洪安全、通航安全、生态与环境和涉河工程正常运行等方面的影响分析，对区域水生态与水环境的影响分析以及与流域和区域综合规划以及相关专业规划的协调性分析，生态环境保护的对策与措施等内容。

7.规划实施与管理

总结以往采砂管理经验，提出规划实施的安排意见，明确年度实施的要求。根据不同河流的特点，提出采砂影响河段的动态监测管理措施意见。针对采砂管理的现状和特点，提出采砂管理体制建设、法规建设、能力建设和保障措施的规划意见。

8.采砂管理控制性指标专题研究

采砂规划的最终目的是为了更好的实施管理，科学合理的利用和保护砂石资源，促进人水和谐和经济社会的可持续发展。因此，研究制定既符合河道实际特点，又有利于采砂管理的控制性指标，研究确定该指标的原则和方法是十分必要的。采砂管理控制性指标包括禁采区范围、禁采期、可采区范围、可采期、年度控制采砂总量及采砂控制高程等。