第二十八讲：水利部门如何应对溺水案件诉讼

主讲人：陈明坚

溺水事件一般是溺水人游泳或者在水边玩耍滑入水中造成的。在目前一般地方上游泳设施（池）不能满足公众需要和游泳费用比较昂贵的情况下，到河道、湖泊以及水库里游泳的人为数不少，同时也不可避免地使夏季成为溺水事件的高发季节，溺水致人死亡的事件数量非常庞大。

溺水事件牵涉社会管理的大量人力、物力。政府、学校、街道、社区、水行政主管部门和相关的管理单位每年都要投入大量的人力、物力。有的地方政府甚至专门制定了预防中小学学生溺水管理办法。

夏季也是汛期，对于水利管理部门来说，重中之重的工作是防汛，水利部门全面努力，高度戒备，密切关注雨情、风情、汛情，加强检查、加固防汛工程，随时准备抗洪抢险，以期使人民的生命财产不受或者少受损失。但是夏季也是溺水事件的多发时期，溺水事件发生地一般是河道、湖泊、水库等水工程所在地。水利部门是河道、湖泊、水库等水工程的管理者，在防溺水工作中，更是首当其冲地被要求承担大量的相关工作。地方政府也给水利部门派发了许多防溺水任务。如请媒体宣传,派人巡视，制作、印发宣传资料，竖立警示牌等，极大地分散了水利部门本应当重点关注的防汛工作和日常管理工作的注意力和精力。即使如此还是防不胜防，溺水事件时有发生。溺水事件一旦发生，各方都会认为水利部门是河道、湖泊、水库等的管理者，理应承担责任。

一 社会上一般都认为溺水事件的发生和水利部门的管理是否到位有因果关系

水利部门是河道、湖泊、水库的管理者，从以下报道、观点以及判例可以看出，无论是溺水人家属、新闻媒体、律师界、司法部门还是社会上一般人都认为，溺水事件的发生和水利部门的管理是否到位有因果关系。

①溺水事件一旦发生，溺水人的家属或者家长对溺水人的死亡，往往要“讨个说法”，要求赔偿。现行法律规定，人身伤害赔偿少则20多万元，沿海城市已经到了60多万元的额度。对于一般家庭来说，这的确是一笔巨款。家属“讨说法”的对象包括街道、乡镇、绿化、市政等等部门，水行政主管部门肯定是要被牵涉进去的。理由是水利部门是河道、湖泊、水库等的管理者，溺水事件是水利部门没有尽到管理职责，水利部门成了索赔的主要对象。

②新闻媒体报道时，往往会有类似“水利管理部门应当加强对河道安全的管理”，“由于河道管理部门管理不到位，造成人身安全不能得到保障”，“河道管理部门应当采取相应的措施，保障人身安全不受侵害”之类的话，甚至有“事发处没有管理人员巡视，也没有警示牌”，“记者注意到，河道沿岸没有任何防护和禁入的警示牌”等等话语，给溺水人的家属或家长提供了索赔理由，导致了舆论的偏颇。

③溺水人一方律师的观点一般是：

如果未见河道管理人员巡视，事发处未设警示牌，未设围栏、防汛墙，则认为河道管理人疏于管理或怠于履行职责，应当为其过错承担相应的赔偿责任。

认为河道、湖泊、水库等水工程作为公共场所，都应该设置警示标志，尽管水利部门设置了警示牌，但事发地点并没有设置。甚至防汛墙的高低，栏杆的高低、间隔的宽窄，都认为是水工程的建设有缺陷，由此才导致了悲剧的发生。水利部门应当承担不作为造成的行政赔偿责任。

认为行政部门批准他人在河道中采砂，留下了深坑，河道水中挖砂坑不断增加，但却从未采取过任何措施，造成溺水事件，行政不作为是根本原因，水利部门没有尽到管理义务，负有责任。

④法院的判决也往往从水利部门有没有尽到告知责任作为标准。笔者在此引用两个判例：

a.因水利部门设置警示牌以及履行相关义务胜诉的案例——

法院审理后认为，14岁的朱某生前虽系限制民事行为能力人，但其应意识到到水库游泳可能存在的不安全隐患。作为朱某的父母虽然在朱某欲到水库游泳时意识到了不安全隐患，但因其对朱某疏于管理，监护不周，以致朱某到水库游泳，溺水死亡。被告水库管理处已在水库周边及道路两侧明显设置警示标语，且在暑假前已向朱某生前所在学校学生家长发放了《防溺水致家长一封信》，履行了警示告知义务。水务局对在水库、河道禁止游泳等进行了有效宣传，亦履行了相关的注意义务。

据此，法院依法作出了驳回朱某父母诉讼请求的判决。

b.法院认定未设置警示标语（牌）而判水利部门部分赔偿的案例——

法院认为，周先生作为小婧的法定监护人，在小婧回家途中可能经过危险区域的情况下，未到学校接送，未加强对她的管理照顾，未尽到监护职责，作为父母本身具有过错，应当自身承担50%的责任。河道管理处未尽管理职责，未设置防护栏和警示标志，致使存在安全隐患，且未加强安全防范，导致小婧溺水死亡，应承担50%的责任。法院一审判河道管理处赔偿周先生夫妇20.6万余元。

以上两个判例说明，很多法院判决时，都是以水利部门是否尽到管理职责、是否履行告知义务作为水利部门胜诉或者败诉的依据。

⑤在长期舆论压力下，河道管理部门往往也存在一种观念，在溺水事件发生后首先想方设法去证实自己的管理是否到位，包括警示牌安装了没有，护栏的间隔、高度，防汛墙的高度是否可以防止阻隔游泳者下水，巡视人员是否到场等。

二 处理溺水案件需要明确的几个问题

以上的观点或者判决需要反思。要处理好溺水事件首先要明确几个问题：

1.行政机关或者管理单位的管理职权是法定的、有限的

行政机关或者管理部门实施管理，其职权是有限的。其有限的职权，是由法律、法规和规章以及依据法律、法规和规章制定的规范性文件（三定方案）确定的。行政机关或者管理部门实施管理，根据职责法定原则，依法行政，在法律规定的范围内行使职权。既不能不作为，也不能超越法定职权乱作为，不作为和超越法定职权乱作为都是违法的。对人身安全或者人身限制的法律规定，是十分严肃的，只有全国人大才有权制定法律进行规范。如国务院的行政法规《中华人民共和国治安管理处罚条例》。根据《中华人民共和国立法法》第八条“下列事项只能制定法律：（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”的规定，在2005年就上升为《中华人民共和国治安管理处罚法》。水利部门没有对人身安全实施保护的法律依据。即使水利部门在讨论防汛紧急疏散时对不肯离开危险地带的人想对采取“架走”的措施作一点规定，都因为没有法律的规定而不能施行。在目前法律没有出台的情况下，地方性法规以及政府规章要作突破是违法的。何时能制定这样的规定，要看行政强制法出台后有没有这样的规定，如果有的话，那制定这样的规定以及“架走”就合法了。换言之，水行政主管部门对公民的人身安全没有强制或者保护的职责。如有些河道，尽管我们有保洁员、护河员、志愿者等，但他们的主要职责是保护水工程设施的安全和整洁。看到有人下河游泳，也只能善意地给予安全提醒。对下水以及拒不上岸的游泳者，不得采用其他手段。

行政责任不等同于民事责任，行政责任应当依法行使，民事责任则是对责任主体所有或者占有、管理的财物承担全部的责任。两者承担的权限、方式也都是不同的。水利管理人员应当承担水工程范围内人身安全的说法，混淆了行政责任和民事责任的界限。

2.水工程建设没有对人身安全保障设施的强制规范或者标准

国家对建设工程、有关的设施、设备甚至日常生活用品、食品等，如电梯、汽车、建筑物、构筑物（桥梁、道路、房屋的抗震、台阶的高度）、灯具、玩具、用具、食品添加物，农药的制造、使用等，凡是涉及可能会危及人身安全的，都有强制规范或者标准。但是对河道、湖泊、水库等水利工程，则没有对人身安全保护的强制规范或者标准。防汛墙不是为了保护人不掉到水里而设置的，是根据洪水位的高度要求设计建造的。河道一般都是敞开式的，对护栏的设置没有强制性的规定。护栏不是河道建设的必备设施，没有护栏不能说明水利设施建设有缺陷。

3.善意告知是友情操作，不是法定义务

上述两个案例中，法院在判决的时候往往以水利部门有没有做到告知（警示牌、宣传物的形式）作为判决的依据。告知了，就可以认为尽到管理职责；没有告知，就认为是疏于管理。这是存有偏颇的。

根据行政管理职责法定原则，水行政主管部门没有对人身安全实施告知的职责和义务；但是为了减少溺水事件的发生，水利部门作为友情或者关怀操作，设置了一些警示牌，发放宣传资料，告诫人们不要下河游泳。但是必须强调的是，友情或者关怀操作不是水利部门的法定职责。

4.批准采砂后未监督填没深坑不属于行政不作为

溺水方往往提出，水行政主管部门批准在河道中采砂，留下了深坑，河道挖砂坑不断增加但却从未采取过任何措施，造成溺水事件，是行政不作为造成的。

进行采砂许可时，水行政主管部门会考虑到河势稳定等诸多因素，采砂遗留深坑的填没应满足河道治理和通航安全等需要，不是为了满足游泳的需要，法律上也没有如此的强制规定。未采取措施填没深坑，不是水行政主管部门的行政不作为。

5.溺水点的认定

河道、湖泊、水库等水工程，不管在哪个点都会发生溺水事件。一般来说，溺水点的确定和溺水事件的发生不存在认定侵权性质的法律意义。

但是有的案件，如存在采砂坑，溺水人家属会说是滑入采砂坑溺水。还有某区一个防汛墙工程，开了一个缺口，溺水人家属说是从缺口下去的。根据《民法通则》第一百二十五条规定，在公共场所、道旁或者通道上挖坑、修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应当承担民事责任。”但是在调查中，有人反映溺水人是翻越防汛墙而并非在缺口下河的。在这类案件中，如果法院认定溺水事件发生和溺水点具有因果关系，那责任方应当承担相应的经济责任。所以，在该类案件中，溺水点的认定，是案件胜诉与否的关键。

滑入采砂坑造成溺水事件，溺水人家属往往是推测的，一般是没有人能证明的。

三 水利部门如何应对溺水案件诉讼

以上是笔者对溺水案件处理的基本观点。但是在诉讼中，如何使自己处于不败之地，是要掌握诉讼技巧的。

在诉讼中，溺水人家属往往以管理不到位、有瑕疵，要求水利部门承担责任。水利部门作为被告，往往会针对对方提出的请求，收集证据，比方说已经放置了警示牌，有人巡视，制定了相应的制度等等，提出证据证明自己管理是到位的，没有瑕疵，因此不用承担责任。我认为，这样的应诉是随着对方的思路走，思路上是有问题的。

你说你制定了制度，那人家就要你证明你全部贯彻实施了;你说巡视了，人家会要求你拿出巡视记录;你说已经放置了警示牌，人家会说你放置地点不合理，既然放了，事发地为什么不放？放了为什么还会造成了溺水事件？你要全部证明你管理无瑕疵，是不可能的。这样随着原告的思路走，随着原告的思路举证，会陷入越举越乱的状况。

笔者在办理溺水案件中，采取了最简单而有效的办法，可供参考。

行政机关一般对于行政诉讼比较熟悉，行政诉讼的举证原则和民事诉讼的举证原则是不一样的。行政机关对于职权作出的具体行政行为，负有举证的责任，而民事诉讼恰恰相反，根据谁主张、谁举证的证明原则，原告要对自己主张的事实和理由提出证据证明。

如果原告提出水利部门管理不到位，有瑕疵，水利部门就千方百计收集证据、提出证据证明自己管理是到位的，没有瑕疵，这是一种本末倒置的举证行为，水利部门自行承担了本不属于自己的举证责任。对于原告的指证，千万别莽撞地要证明自己没有责任。原告必须对自己的主张提出相应的证据，这就是《中华人民共和国民事诉讼法》规定的举证责任。换言之，作为被告的水利部门，无需自己举证而只要等待原告举证后予以质证即可。

办理溺水案件，对于水利部门来说，是最省力的案件。在诉讼中，不管对方如何说，必须要求对方提供以下证据：

①证明水利部门有保障人身安全管理职责的法律依据。

②证明水利部门建造水工程时未按强制规范和标准建造相应的安全设施，并提交有关的强制规范和标准。

③证明水工程必须设置警示牌等的法律依据和标准。

④证明溺水事件发生的具体溺水点，以及造成溺水事件的真正原因的证据。

如果对方没有证据证明水利部门对溺水人侵权的主张，法院就应当判决原告方败诉。