效能原则与防汛应急抢险体系构建

2010-02-13帅移海

中国水利 2010年21期

帅移海

（湖北省水利厅，430071，武汉）

防汛抢险是重要社会性、公益性行为，是保护人民生命财产不受损失的重要工作。我国现已形成了较为稳固的以政府指挥为主导、社会全员参与的防汛抢险格局。但随着经济社会和科技的飞速发展，这种格局所面对的客观条件和运作机制正在发生变化，农村人口向城镇汇聚，基层防汛抗洪的执行者和技术队伍正在弱化，必须调整和创新防汛抢险工作才能战胜今后可能发生的大洪水。

本文以防汛大省湖北为考察对象，按照公共组织理论的要求，以效能原则为先导，探讨防汛应急抢险体系建设的有效途径和方法。

一、防汛应急抢险体系建设必要性

防汛应急抢险体系是一个公共组织体系。建立公共组织体系必须有充分的现实必要性和法理依据。

1.现实条件下急需一支专门的、专业的防汛应急抢险队伍

湖北作为防汛大省，历来重视防汛专业人才的培育，但成建制的专业队伍建设明显薄弱。现状与需求有落差，传统的防汛抢险格局面临着严峻的挑战，表现在技术、队伍、组织等问题上。

2.法律法规有明确要求

为规范防汛抢险行为，我国先后颁布了水法、防洪法，出台了防汛条例。2006年出台了突发事件应对法，把自然灾害的防御列为首要突发事件，制定了新的应对方式，引进了现代应急理念和组织方式，更加有利于发挥专业抢险救援组织的效能。国务院提出，要建立充分发挥公安消防、特警以及武警、解放军、预备役民兵的骨干作用，各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。

3.民意的呼唤和客观需求

自然灾害是和谐社会建设最大的威胁和挑战，人民期盼安居乐业。政府执政能力的体现，很大程度上取决于对自然灾害的应急处置。处置得当，政府威信大增，否则威信大减。湖北防汛战线长，任务重，曾经战胜了无数次险情，未来仍将有很多防汛险情需要面对。

4.应急行动方式与国际接轨有利于大范围合作

应急抢险队伍体系建设在国外已有数十年的历史，基本形成了较为成熟的体制机制，虽然各国具体模式千差万别，但有一个共同点，即各国都非常重视专业应急抢险救援队伍建设。例如，俄罗斯、意大利两国整合各方面应急力量，建立了相对集中、多层次的应急抢险救援体系，以便统一指挥调度，实现资源共享。尽管我国的应急抢险体制和国外有很大区别，但是，借鉴其他国家经验，对开阔思路、明确方式、加强建设很有参考价值。

二、效能指标及建设内容

对于公共、公益职能的机构体系，其效能指标与企业的效能指标有很大差别，主要表现在难于量化，只能定性描述。对防汛应急抢险体系的效能，有一种传统而通俗的表达方式，叫做“招之即来，来之能战，战之能胜”，比较客观地反映了这个体系的时效、功效、成效。但这种表述对新形势下防汛抢险的指导性、针对性不强，必须与时俱进。

1.明确的体系职能

明确而完整的职能是公共组织体系的存在基础，公共组织的一切行为，都必须围绕职能来展开。

防汛应急抢险体系的首要职能和根本任务就是防汛抢险，对此要有完整而明确的表述。一要明确抢险区域，比如荆江抢险队负责长江干流荆江段突发险情抢护。二要明确抢险组织功能，险情发生时组织社会人力、物力实施抢险。三要明确内部应急功能，如平时的培训演练，对社会力量的培训，预案的演练与修订，器材设备的维护与更新等。四要明确队伍建设的要求，打造拉得出、上得去、战得胜的抢险队伍。五要明确更大区域体系的联动功能，不仅在本区域内发挥作用，还要协助联动区域的应急响应。六要明确辅助职能，以确立抢险机构开展其他活动和经营行为的合法性，比如襄樊抢险队在非汛期和不抢险的时段，从事水利工程建设、抗旱服务等工作。

2.合理的效能指标

防汛应急抢险体系应以 “训练有素、装备精良、技术先进、快速机动”为标准，力求在时效、功效、成效上获得成功。时效——体现快速机动，及时到达。功效——体现处置有力、技术到位，能够应对各种突发险情。成效——体现抢险救援成功，减小损失到最低限度。

3.科学的结构设计

考虑到现行的行政管理体制和防汛指挥体系的结构，法律规定防汛为行政首长负责制，防汛应急抢险体系必须与这个体制相适应，所以要在省、市（州）、县（市、区）分别建立以专业抢险队伍为核心、非专业队伍和群众队伍相配合的防汛抢险队伍体系，真正实现防汛抢险工作的科学化、规范化、高效化。组建专业抢险队伍或机构，有4种方式：

①单独设立机构。在防汛指挥机构之下，设立专门的防汛应急抢险机构，独立法人，受防汛指挥机构领导和指挥调度。

②依托现有水利部门组建。在现有水利工作机构基础上组建，充实原有机构职能，充分利用原有机构的专业技术人员、设备和运行条件。

③军民联办（或者警民联办）。由当地军事部门或者武警部队的人力资源和指挥系统，结合水利防汛部门技术力量，联合组建队伍。

④协议方式委托水利水电施工企业代建。挑选本地域有实力讲信誉的水利水电施工企业，以协议方式确定应急抢险的职能，由防汛指挥部门负责抢险调度并按协议支付费用。

按省市县三级分别组建机构队伍，机构名称可以借鉴消防系统和各级政府综合应急救援队伍的做法，即省总队、市（州）支队、县大队（含重点流域、大型水利工程、有防汛任务的大型企业），县以下根据需求以乡镇或街道为单位建立临时性相关组织。

各级队伍之间不是上下级关系，而是联系、合作关系，名称中的省市县只是辐射区域、活动范围的表示，各机构只对当地防汛指挥机构负责。

4.完善的调度预案

预案应包括以下几个方面：一是区域内水文气象和自然地理条件；二是历史上曾经发生过的洪水灾害及重要险情；三是防汛抢险机构和能力布局；四是本机构职能范围；五是接险启动运作程序；六是各种险情抢护方案；七是保障运行方式；八是通信联络手册；九是注意事项；十是相关附图，图示河流、湖泊、水库以及防洪工程、抢险物料位置，机动运行路线等。

5.有效的运作方式

作为一个体系，它的运作不是孤立的。信息互通、资源共享、优势互补、联动响应是这个体系最优化的运行格局。

①实行信息互通。充分利用防汛部门的信息通信平台，随时掌握水雨工情和险情动态，提前做好相应安排。各抢险队伍利用这个平台，充分进行信息交换、经验交流、关系协调，为快速联动、有效抢险争取时间。

②实现资源共享。各专业队伍之间实现人员、设备及物料的共享，实战抢险时能够做到无条件统一调配和使用，实现抢险资源效能的最大合理化配置。由于经济条件的差异和地域特点，目前防汛抢险物料分布和配备在地区分布上很不均衡，抢险队伍的技术力量和设备配置也有很大差异，全部实行等量配置，也是一种浪费，实现资源共享，就能减少浪费，充分发挥物料最大使用的效果。

③做到优势互补。各专业抢险队伍在抢险能力及人员、技术、设备等方面各有特色，各有侧重,充分整合各专业队伍之间的人才、设备优势，发挥最大抢险能力。

④实施联动响应。通过各相关专业抢险队伍所处的地理位置，对出险地点就近出击，快速联动，实现险情的有效抢护，通过联动解决抢险时效问题。

三、体系的制度构建

1.驻防布局网络化

机构队伍虽然按行政区域组建，但布防地点不一定和指挥机构重叠，一般驻防地点应设在交通方便，靠近江河、堤防、水库的地方，便于快速反应。

2.培训演练经常化

抢险队伍个人岗位变化和自然更替，以及不经常进行实战抢险活动，都会影响抢险技术的熟练掌握，要靠培训、演练巩固和传承抢险技术。这种培训演练要制度化，不能随意变更，要有明确的时间、时段、内容、标准等方面的具体要求。

3.志愿者征召正规化

志愿者是抢险队伍的辅助力量，也是社会进步的标志性力量。抢险行为多数情况下需要大量的人力资源，志愿者是主要人力资源和技术资源。要按照《中国注册志愿者管理办法》进行规范操作，组织志愿者进行培训，为他们参与抢险提供优待条件、保障条件、社会条件，按照正规程序进行操作。

4.社会资源利用制度化

防汛应急抢险需要大量的设备机械，抢险队伍本身不可能完全配备，必须依靠社会资源的临时征用，虽然法律对此有规定，但具体操作也要制度化、规范化，这样才能用得有效、有力。要与大型抢险设备的所有者签订具有法律效力的协议，确保关键时刻随时调用，用后的善后事宜也能有所保障。

四、效能保障条件

1.体制保障

防汛应急抢险体系是具有公益性特征的职能体系，受政府或其协调机构直接指挥运作，是政府职能的延伸，必须按常设机构来建立。政府设立的机构，有很大的公众信任感，有利于职能的行使。至于有防汛任务的大型单位、企业，由其根据需求来确定体制。

2.经费保障

由于防汛应急抢险体系具备公益性政府职能，其建设资金和运行费用应由财政预算负担，列入部门预算或者专项经费予以保障。主要是保障与抢险职能相关的部分，包括人员经费、设备经费、培训演练经费、抢险工作经费、劳务费、机械设备租金等方面。

3.机制保障

自然灾害具有偶然性和随机性特点，洪水灾害还有周期性特点。抢险行为的偶然性对机构的持续运作有不利影响，所以，抢险队伍要实行平战结合的运行机制，即在不进行防汛应急抢险时，要有正常工作职能。

4.队伍保障

专业抢险队伍的作用主要体现在组织、技术、重大险情抢护上。专业队伍中要有三类人员：一是管理人员，承担队伍自身管理；二是技术人员，掌握各种抢险技术，有判断、处置各种险情的能力；三是技能人员，会操作使用专用或特殊的抢险设备。同时，防汛抢险还需要大量的以体力劳动为主的人员，这些人员主要来自志愿者和社会力量。