坚持依法行政原则提高采砂监管水平

涂 剑

（水利部长江水利委员会河道采砂管理局，430010，武汉）

按照国务院新“三定”方案和水利部水人事 〔2009〕642号文件规定，长江水利委员会，除依法负有长江宜宾以下干流河道采砂的统一管理和监督检查，依法负有长江省际边界重点河段的采砂管理和监督检查等管理职责外，还担负着组织编制流域内重点江河采砂专项规划和指导、监督流域内河道采砂管理有关工作两大职能。按照依法行政原则的要求，国家行政机关和法律、法规授权的组织，在作出行政行为、管理公共事务时，必须依据法律法规的规定或有法律法规的授权。上述职能中，前两项关于长江干流河道的采砂管理已有 《长江河道采砂管理条例》（以下简称 《条例》）这一法规依据作支撑，后两项职能却因缺乏相应的法律依据，而使相关管理工作举步维艰。笔者结合新一轮机构改革后长江流域河道采砂管理的职能定位，就流域有关采砂管理的法律问题进行探讨，旨在阐明坚持依法行政、依法监管原则对长江流域河道采砂管理工作的极端重要性。

一、依法行政是河道采砂管理的履职准则

从条例颁布施行9年来的实践看，砂管工作显现出重要性、长期性、艰巨性、复杂性、敏感性和高风险性等六大特征，这也充分证明采砂管理工作是水行政主管部门最难做、最富有挑战性的工作之一。要想肩负好如此艰巨的管理使命，相关主管部门就必须始终坚持依法行政、始终坚持依法监管。

依法行政有三大主要内涵，即职权法定，程序法定，责任法定。依法行政有六大基本原则，即合法行政原则，合理行政原则，程序正当原则，高效便民原则，诚实守信原则，权责统一原则。依法行政要坚持四大基本要求，即有法可依是依法行政的前提和基础，有法必依是依法行政的中心环节，执法必严是依法行政的关键，违法必究是依法行政的根本保障。

河道采砂管理属政府行政管理范畴，从采砂规划到采砂许可，再到现场监管，其控管流程各环节都有明确的法律规范来约束。作为政府职能部门之一的相关水行政主管部门，肩负着维护河势稳定与防洪、通航安全的重要使命，相关涉水涉砂法律法规是正确行使行政监管职权的唯一依据和基本准绳。因此，我们必须把依法行政、依法监管作为采砂管理的履职准则，真正做到依法规划、依法许可、依法监督管理。

二、我国现行涉砂法律法规和相关规范性文件

我国法律法规及规范性文件的基本框架由法律—行政法规—地方性法规—部门性规章—地方性规章—规范性文件等六大类构成。我国法治建设取得了重大成就，但水法律体系的建立和完善却比较落后。纵观效力等级不同的近80部水法律（4部）、法规（17部）、规章（部委规章56部），真正涉及河道采砂管理的内容并不多，主要是：

①涉砂相关法律。2002年10月1日施行的新水法，其中涉砂条款有第三十九条、第七十七条，这两条是国务院出台条例的依据。1998年1月1日施行的防洪法，其中的涉砂条款有第二十二条第二款、第五十六条。除此之外，还有与采砂管理相关联的几部法律，即刑法、治安管理处罚法、突发事件应对法、行政处罚法、行政许可法、行政复议法、行政诉讼法等。

②涉砂行政法规。1988年6月10日颁行的河道管理条例的第四、第二十五、第四十、第四十四条；2002年1月1日施行的 《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）共 27条，是专门规范长江宜宾以下干流河道采砂管理的行政法规。

③涉砂地方法规。由省（自治区、直辖市）人大及其常委会制定。但目前长江沿江八省（直辖市）的涉砂地方法规却很少。

④涉砂部门性规章。如《条例》实施办法、《长江河道砂石资源费征收使用管理办法》等。

⑤涉砂地方性规章。如沿江各省（直辖市）的采砂管理实施办法等。

⑥涉砂规范性文件。《国家发改委、财政部关于长江河道砂石资源费征收标准及有关问题的通知》（发改价格〔2009〕3085 号），及采砂机具拆除标准、现场监管办法等。

⑦涉砂的相关法规解释。国法函〔2002〕238号， 国务院法制办对 《条例》第十八条的使用问题进行解释：运砂船在长江采砂地点装运非法采砂船偷采的河砂，属于非法采砂船实施非法采砂的同犯，依《条例》第十八条处罚；江上行使的运输船载有河砂，但不能提供合法证件的，依照水路运输管理条例处罚；依《条例》第十八条规定没收的非法采砂船应予拍卖，难以拍卖或拍卖不掉的，可就地拆卸、销毁，但不得污染环境。

应当肯定，国家为长江河道采砂管理所提供的法律依据还是比较充分的，它基本覆盖了采砂管理的各个环节。现在的关键问题是，要真正做到知法懂法和严格执法，要最大限度地发挥好现有法律法规的作用。

三、长江流域河道采砂监管执法的法定职责

1.国务院新“三定”方案所赋予的职责

2010年4月以前，长江委的法定砂管职能仅限于长江干流宜宾以下河道，2010年4月以后的管理职能扩大到了全流域。长江干流河道采砂的管理体制仍然按条例规定执行；流域内中小河流的河道采砂管理体制，各省（自治区、直辖市）情况不一，概括地说，一是缺乏统一完善的法规支撑，二是没有统一规范的规划标准，三是许多尚处于简单粗放的管理状态。

按照国务院新“三定”规定：

①水利部门的河道砂管职责——对河道采砂影响防洪安全和河势稳定、堤防安全负责；牵头会同国土、交通部门，负责河道采砂的监督管理工作和统一编制采砂规划、计划。

②国土部门的砂管职责——对保障河砂资源合理开发利用负责（有许可权）。

③交通部门的砂管职责——在河道采砂的水上执法监管中要充分发挥交通执法机构的作用。

面对上述职能界定，在下一步工作中，对流域中小河流的采砂管理，流域各地应尽快制定完善的法规制度，尽快制定科学的采砂规划，尽快落实“四专”的保障基础。目前，在全国河道采砂管理条例未出台前，流域各省（自治区、直辖市），在无本省（自治区、直辖市）的砂管地方法规和砂管地方性规章前，只能依据新“三定”的职能和上述“二法一例”的有关条款，或参照《条例》履行职责，即只能以影响河势稳定、危及堤防安全和行洪安全的名义，行使牵头采砂规划编制和相关监督管理职权。

2.《条例》和《条例》实施办法所赋予的法定职责及相关规范

关于长江河道采砂管理职责的界定，见《条例》第三条。

关于长江河道采砂管理制度的规定：

①统一规划制度。《条例》及其实施办法涉及统一规划的内容有6条，即《条例》第四至第八条、实施办法第三条。

②可行性论证报告制度。实施办法第七条、第八条规定了采砂可行性论证报告的编制要求和内容。

③采砂许可制度。见《条例》第九至第十五条、《条例》实施办法第九至第十条。

④总量控制制度。见《条例》第十四条、实施办法第十七条。

⑤法定处罚制度。《条例》第十八条至第二十三条先后规定了对非法采砂、违规采砂、非法停靠或移动等违法行为进行处罚的法定依据。

四、长江流域河道采砂要做到依法行政、依法监管

1.制定完善的法规和科学的规划

要修改已有的、制定急需的法规和规划，使河道采砂监管执法有法可依。

2.明确依法监管的职能定位

通过明确采砂监管的职能，使行政主体及其职权行为合法。各省（自治区、直辖市）各级主管部门必须清楚本部门本单位的法定职能，以防管理工作缺位、越位。

3.夯实依法监管的软硬基础

关于“四个专门”的落实，相关法律法规、规划内容的学习，所辖河道水岸特征、涉砂船舶基本情况的掌握等非常重要，这些都是管理人员依法正确行使监管职权的重要前提。

4.营造依法监管的舆论氛围

对涉砂法律法规和采砂管理重要性的认识，不光管理者要清楚，管理相对人及河道沿岸的群众也要清楚，这样便于增强其自我约束意识和遵纪守法意识，为主管部门依法监管创造一个有利的社会环境。

5.建立确保法定职能实现的长效管理机制

一个全新的河道采砂管理机制应包括：不断完善的河道采砂法律法规体系，上下统一、运转协调的河道采砂专管机构，畅通规范的管理队伍进出渠道，稳定的管理经费来源，保障法定管理职能实现的配套规章制度等。

6.认真落实保证监管效能实现的控管措施

在有了法规的支撑、有了规划的指导、有了系列规章制度的规范和约束后，采砂就要切实做到有法必依、执法必严、违法必究。河道采砂的日常监管效能，主要靠许可采区采砂现场的监管和禁采区、禁采期管理秩序的维护来体显。这两大职能的依法履行情况，直接影响着河道采砂管理工作的成效。可借鉴长江经验。

①必须进一步强化管理者的责任意识。各地的河道是有限的，各类采砂许可采区是固定的，可采区以外的禁采区也是明确的，在职权已明确赋予、“四专”已基本落实、各项管理依据已健全的条件下，只要始终坚持强化责任，坚持大局为重，坚持真抓实干，就一定能做好监管工作。

②要区别许可采区和禁采区、禁采期的不同特点，采取不同的管理举措。在许可采区，重点是对采砂船的采砂许可证、作业时间、作业区域、采砂总量、作业方式、作业功率、控制高程、停泊情况、缴费情况及废污处理等十大要素进行动态的全程控管，其中最重要的是量的控制。在禁采期、禁采区，主要是“防”和“打”。 “防”要坚持四个到位：一是宣传要到位，二是本籍采砂船的集中看管和移动管理要到位，三是相关湖口河汊的封堵要到位，四是江面的巡查要到位。“打”应把握三个原则：一是任何采砂船均不得在禁采区、禁采期内采砂，凡采必依法严打；二是任何采砂船，若无正当理由，均不得在禁采区停靠，凡停必依法查处；三是所有被处罚的采砂船，一律依法拆除采砂机具。

③要搞好沟通协调，防止出现“真空”。主要是加强与法定相关职能部门的沟通与协作，确保管理效能。

④要强化层级监督，落实责任追究制。这是保证管理部门依法行政、依法监管的最有效手段，尤其上级主管部门要加大对下级职责履行情况的明察暗访和问责力度。

综上所述，采砂管理的过程实际就是水行政监管执法的过程。严谨特殊的工作，要求主管部门及其管理人员必须具备扎实的法律理论功底和较高的执法执纪水平。各级水行政主管部门及其监管执法人员应理智、理性地以事实为依据，以法律为准绳，以制度为标尺，以人本为切入点，认真把握原则，充分用好政策，切实做到依法监管、程序监管、制度监管、阳光监管、文明监管，不断开创长江河道采砂管理工作的新局面。