强化长江流域河道采砂现场监管工作对策

徐勤勤，马水山

（水利部长江水利委员会河道采砂管理局，430010，武汉）

一、统一思想，提高认识，切实增强做好河道采砂现场监管工作的责任感和使命感

河道采砂管理事关河势稳定和防洪、通航安全，事关流域经济发展和社会治安稳定，做好这项工作，使命光荣，责任重大。河道采砂现场监管工作是河道采砂管理的重要内容，它包括对许可采区现场的依法监管和对禁采期、禁采区禁采管理秩序的依法维护。在河道采砂的立法—规划—许可―监管等4个环节中，现场监管是最为重要、最能影响管理成效的环节。采砂法规能否得到有效实施，采砂规划能否得以切实执行，采砂许可功能能否起到应有的规范作用，关键要看现场监管的力度和成效。

近年，长江流域的河道河势状况和河道采砂形势仍令人担忧：一方面，随着全球气候变暖，长江干流局部河段及流域部分中小河流河势不稳定状态日益加剧；另一方面，随着我国经济建设的快速发展，流域各地对砂石资源的需求越来越大，供需矛盾日益突出，而利益驱动下屡禁不止、屡打不绝的河道内乱采滥挖现象，正在不断影响河势的变化，危及堤岸的安全，甚至威胁着河道两岸人民的生命财产安全。因此，各级水行政主管部门，特别是监管负责人，要从维护流域河道河势稳定和防洪、通航安全的高度，从保障流域经济社会发展和社会治安稳定的高度，切实增强做好河道采砂现场监管工作的责任感和使命感；要在各自法定的职能范围内，采取强有力措施，坚决打击河道采砂中的各类违法违规行为，依法规范许可采区的采砂现场监管，以确保本河道、本水域的采砂依法、科学、有序进行。

《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）颁布施行9年来，沿江八省（直辖市）各级水行政主管部门上下齐心，共同努力，通过认真履行条例赋予的主体职责，长江河道采砂现场监管工作取得显著成效。一是长江中下游水域大型采砂船偷采活动基本绝迹，小型采砂船规模偷采也得到有效遏制；二是各监管主体依法行政意识进一步增强；三是各项管理制度和管理台账进一步规范；四是相关监管措施有了进一步创新；五是相关部门间的合作取得突破性进展。有效的现场监管使长江河道采砂管理局面总体处于可控状态。9年来，长江干流河道采砂没有发生一起因管理不善而引起的影响社会稳定、河势稳定和防洪、通航安全的事件。2002年1月—2004年3月，长江干流全线禁采，高压严打是这一时期现场监管的主要手段，通过高压严打，有效地遏制了大型采砂船疯狂偷采的势头。自2004年3月江西省搁排洲采区经营权第一个拍卖、许可、解禁至今，整个长江干流河道采砂的管理一直处于“以禁为主、采禁结合”阶段，这个阶段的现场监管手段主要是 “打”“防”结合，即对非法采砂继续保持高压严打态势，对解禁采区实行严格管控，这些手段的运用使长江干流河道采砂逐步走向了规范可控状态。据统计，2002年以来，长江中下游四省规划的33个可采区，先后有16个可采区30次解禁，共采砂5 000多万t；湖北、江西、安徽、江苏、上海四省一市100余次工程性采砂共采砂2亿余万t；共组织打击各类非法采砂专项行动5万余次；查处非法采砂案件2万余起；依法追究相关违法失职人员共70余人。2010年以来，随着水利部、交通运输部对长江干流涉砂船舶专项整治行动的开展，沿江八省（直辖市）的现场监管工作又取得了重大突破：一是禁采区、禁采期管理形势稳定可控，各类涉砂举报与往年同期比大幅度下降；二是3个已批复许可的工程性采砂项目和1个已许可开采的规划可采区现场监管秩序总体正常。流域中小河流河道采砂的现场监管工作，各省（直辖市）也因地制宜作了许多探索。

尽管各省（自治区、直辖市）水行政主管部门、尤其是沿江八省（直辖市）砂管部门的管理人员，在过去的河道采砂现场监管中开展了大量卓有成效的工作，但管理中存在或暴露出的问题仍应引起高度重视：一是局部水域小型采砂船偷采问题仍很严重；二是个别水域改造采砂船和新建砂场不断出现；三是解禁可采区一次许可、多次延期、多家收费问题仍然存在，且“六超”（超范围、超采量、超船数、超功率、超高程、超时限）问题屡禁不止；四是吹填造地采砂、制砖采砂等工程性采砂违法违规问题举报增多，“边施工边申报”“先施工后申报或不申报”问题仍然比较突出；五是采砂弃料的处理和采砂后评价工作亟须进一步规范；六是采砂管理经费严重不足，个别县市“放水养鱼”“以罚养管”现象严重；七是涉砂船舶的管理亟待进一步加强；八是暴力抗法时有发生，地方保护主义依然存在；九是不正当交易行为的隐性渗透使监管干部的安全风险不断加大，等等。诸多问题的存在，使已有的稳定可控的采砂管理成果显得非常脆弱。因此，流域各省（自治区、直辖市）各级水行政主管部门必须十分清醒地认识到当前所面临的形势和肩负的责任。在河道采砂的监管实践中，要自觉把思想进一步统一到维护河势稳定、保障防洪和通航安全上来,进一步统一到始终坚持依法行政，自觉维护国家法律法规的尊严上来。充分认识江砂资源的有限性和对其进行科学、有序开采的必要性,充分认识加强河道采砂现场监管工作的重要性,充分认识采砂现场监管工作所面临的巨大风险性。只有统一了认识，提高了觉悟，采砂管理实践才不会发生大的偏差，河道采砂现场监管及其他各项工作才能得以顺利有效地开展。

二、强化措施，依法监管，切实维护许可采区现场监管秩序

依法行政是法治国家对行政机关行使行政管理职权最根本、最原则的要求。各级水行政主管部门应自觉地将依法行政的理念贯穿于长江河道采砂管理的各环节。虽然目前导致砂管问题的原因很多，但作为担负砂管主体责任的各级水行政主管部门，特别是砂管一线的现场监管人员，务必做到：无论外部形势多么严峻，无论监管工作多么艰难，都必须在思想上自觉筑牢一道忠于职守、忠于国家法律法规的防线，必须在实践中努力克服畏难情绪，坚决做到“有法必依，执法必严，违法必究”；时刻牢记维护河势稳定、保障防洪和通航安全这一河道采砂监管执法的根本宗旨。要采取有效措施，预防和杜绝因客观因素的干扰和利益驱动的影响，而导致的监管主体违法违规和失职渎职的行为发生。

2002年《条例》颁布施行以后，相关各级水行政主管部门，在长江采砂管理的实践探索中，将《条例》中规定的5种采砂划分为经营性采砂、公益性采砂和工程性采砂3类。然而，无论何种性质的采砂，在对其监管上，《条例》及其实施办法与各省 （自治区、直辖市）都有明确的规范要求，其管理的重点就是对许可采区采砂现场的“范围、采量、船数、功率、高程、时限”六大核心要素的管控。因此，长江干流宜宾以下沿江各省 （直辖市）各级水行政主管部门，要按照条例及有关规定，认真履行好监督、检查、指导和监管职责，促进许可采区的现场监管工作规范有序开展。

一要依法抓好许可采区现场监管各环节的控制管理，尤其是必须扎实做好各类采砂许可前的相关准备工作。长江砂管实践证明，河道采砂许可前各项准备工作的扎实与否，是决定许可后能否管好的关键因素。沿江各级水行政主管部门要充分考虑当前长江干流、流域湖泊及中小河流砂源的补给实际和本地的管理能力，严格按照或参照水利部对规划可采区解禁准备工作和解禁条件提出的“六项具体要求”“四个必备条件”，高度重视并扎实抓好可采区解禁前和工程性采砂许可前的各项准备工作。要本着 “条件成熟一个解禁一个”的原则，慎重选择，稳妥推进。对不符合开采条件或经前期论证已证明是“无可开采价值砂石的采区”，一律不得解禁。

二要严格执行采、运砂“四联单”制度，严防“六超”问题的发生，尤其是必须严格控制大型采砂船的采砂功率和采砂量。因超功率采砂或超采量采砂而导致的一切后果，相关水行政主管部门都负有不可推卸的责任。各地要以两部合作为契机，尽快研究制订并落实相应的管控措施，切实依法履责，监管到位。

三要规范工程性采砂的管理，对违法违规采砂行为要及时依法查处，严厉打击。随着河湖经济发展战略的实施，各类工程性采砂管理已成为目前河道采砂管理新的难点。近3年来，在长江干流各类非法采砂举报中，涉及非法制砖、吹填采砂的举报呈逐年攀升之势，2009年达40%，2010年的举报数截至10月已接近50%。这些举报中有80%由相关媒体或相关群众联名实名举报，举报的层级也越来越高，社会影响很大。各地对今后的各类工程性采砂管理，要严格按照或参照《条例》、《条例》实施办法的要求，切实强化技术审查和行政审批，强化现场监管，强化专项验收和后评价工作。各级主管部门要积极主动地将管理服务职能融入沿江沿河沿湖经济开发的主战场中去，对工程性采砂的立项、报批、监管全过程，要做到超前谋划、提前介入、主动服务，及时为政府的决策当好参谋，及时为业主的依法申报工作提供便利。同时，要对少数地方以“发展经济”“招商引资”等“政府工程”为借口的多种形式的非法采砂吹填和非法采砂制砖等行为，予以坚决的打击和及时查处。

三、强化合作，“打”“防”并举，切实维护流域河道采砂禁采管理秩序

目前，长江干流河道和流域部分中小河流采砂都处于 “以禁为主、禁采结合”的阶段，因此，禁采管理，依然是当前河道采砂管理的主要任务。流域各省（自治区、直辖市）要从维护河势稳定，保障防洪、通航安全的大局出发，以强有力的措施，始终保持对各类非法采砂的高压严打态势，切实维护河道采砂稳定、可控的禁采管理秩序。

一要继续依法深化对涉砂船舶的整治管理。开展对涉砂船舶的整治，是从源头和长效管理上强化采砂监管的一项重要举措。2010年汛期，沿江各省（直辖市）按照水利部、交通运输部合作机制要求及年度工作计划安排，广泛合作，共同开展了涉砂船舶建档、登记造册、集中清理与停靠等工作，取得了十分宝贵的第一手资料。为进一步巩固成果，切实强化对各类涉砂船舶的长效监管，进一步丰富和完善部门合作机制，下年度，沿江各级水行政主管部门，要在调查摸底、登记造册的基础上，尽快建立起采砂船舶信用档案，为今后的各类采砂许可准入及管理提供依据；要抓好禁采期本籍采砂船只的指定停放和外籍采砂船的过往移动管理；要抓好许可采区现场船只的监管并对非法采砂船和非法运砂船舶依法开展打击。同时，要依据相关法律法规，加强对本行政区域内长江支流、流域中小河流及湖区采砂船只的监管。

二要继续深入开展水打与陆治相结合工作。各级水行政主管部门要大力宣传地方人民政府行政首长负责制的河道采砂管理体制，积极争取流域河道沿岸地方政府的支持，依靠现有法律法规的支撑，在持续保持对各类非法采砂高压严打态势的同时，继续下大力气抓好以沿岸砂场整治和各类采砂船修理厂、改装厂整治等为重点的岸上源头治理工作。同时，要拓宽管理思路，充分利用两部合作机制优势，充分依靠有关公安部门的力量，严厉打击非法采砂的组织者、保护者，不断削弱和逐步根除非法采砂的社会基础。

三要继续做好监督检查工作。上级主管部门要强化对下级主管部门履行职责情况的监督检查，并使之常态化；同时要加强舆论宣传和普法教育，通过舆论监督，促进建立和完善以各级地方人民政府行政首长为核心内容的河道采砂管理责任制和责任追究制，并通过宣传，使非法采砂的后果家喻户晓，以此增强河道沿岸群众自觉的守法护法意识，营造良好的采砂监管社会舆论氛围。

四要积极探索流域中小河流河道采砂的规范管理办法和措施。流域各省（自治区、直辖市），要结合各地实际，依据现有法律法规，参照长江砂管模式，从立法、规划、许可、监管、能力建设等方面积极探索流域中小河流河道采砂规范管理的新途径，为“全国河道采砂管理条例”的出台和实施创造条件。

四、夯实基础，强化教育，不断提高流域河道采砂监管执法能力

采砂管理工作的重要性、复杂性、敏感性、危险性和长期性，对采砂执法能力建设提出了很高的要求。实践证明，要确保采砂监管工作的顺利开展，必须建设一支“政治过硬、业务精通、作风优良”的高素质的砂管干部队伍，在不断强化对砂管队伍教育、管理和培训工作基础上，严把砂管队伍人员“进出口”关。同时，必须按照“四个专门”的要求，不断加强砂管执法能力建设。

一是在队伍建设方面，流域各省（自治区、直辖市）要在严把队伍“进口”关的前提下，按照“内强素质，外树形象”的要求，从政治素质、业务素质、身体素质及相关技能等方面，全面加强对砂管干部的教育、管理和培训，努力锻造一支能适应砂管新形势，担当砂管新使命的干部队伍。一部分地区采砂管理队伍的执法身份不明确的问题要尽快解决，这是有政策依据的，管理队伍要力争全部纳入公务员或参照公务员管理，管理经费要力争纳入各级财政预算；在队伍培训上，各地要制订年度培训方案和培训计划，争取专项培训经费。同时对砂管队伍的廉政建设要常抓不懈，各地要进一步建立健全防腐拒腐的机制和制度，从源头上筑起一道反腐倡廉、拒腐防变的牢固防线。教育监管执法队伍人员，特别是砂管一线负责人树立正确的世界观、人生观、价值观和利益观，要通过身边典型案例的警示教育，不断提高监管执法队伍的是非辨别力和诱惑控制力，努力以科学的防控机制、健全的管理制度来保证长江流域河道采砂管理过程中的干部安全和资金安全。

二是在基础保障方面，流域各地要积极争取各级地方政府的财政支持，确保监管执法所必需的“四个专门”（专门的机构、专职的队伍、专项的经费、专用的装备）的落实，特别是要尽快强化执法装备建设。今后，凡是采砂管理能力建设不到位的县、市，有关省（直辖市）要对其申报的规划可采区解禁和工程性采砂项目的审批许可进行严格限制。

[1]长江河道采砂管理条例实施办法[J].中国水利，2003（B1）.

[2]王健.河道采砂管理体制探讨[J].中国水利，2009（16）.