浅议黄河流域水权转换问题与对策

杨一松，卞艳丽

（水利部黄河水利委员会黄河水利科学研究院，450003，郑州）

自2003年水利部黄河水利委员会（以下简称黄委会）与宁夏、内蒙古两自治区共同开展水权转换试点工作以来，水权转换工作取得了巨大成就，不仅为宁蒙灌区节水改造筹措到了一定的资金，也为宁蒙地区发展工业提供了必需的水资源，促进了当地的经济发展。由于我国水权转换工作起步比较晚，水市场还处于萌芽状态，水权转换实施过程中难免存在一些问题，不仅不利于黄河流域水权转换工作的顺利进行，而且有可能危害我国的粮食安全与生态安全。

一、黄河流域水权转换存在的主要问题

1.初始水权分配问题

合法取得水资源使用权是水权转换的基础和前提。目前黄河流域水资源分配执行的是1987年 《黄河可供水量分配方案》，以黄河流域多年平均天然年径流总量为580亿m3计量，其中210亿m3水量为河道内输沙等生态用水，370亿m3水量被分配到沿黄各省（自治区）以及河北省和天津市。为了充分发挥黄河水资源生态效益与社会效益，1999年国务院授权黄委会统一调度黄河水量。在实施水权转换的过程中，宁夏和内蒙古两自治区虽制定了初始水权分配方案，把国务院“1987年分水方案”分配给本自治区的水量，通过自治区政府文件明晰到市（地）级，但以此作为初始水权分配方案并用于未来转换水权则不好操作，突出表现在：一是初始水权只分配到市一级，市以下以县或灌区为用水单元的用水户的初始水权并没有明晰；二是在初始水权分配中没有将支流水量量化，地表水和地下水没有进行统筹分配；三是初始水权分配方案中，没有明晰各个行业用水的优先次序及保证率等。所有这些不仅没有明晰用水户的用水权益，导致取水人权利、责任、义务的分离，还会给今后的水资源管理调度和黄河水权转换带来不便操作的麻烦。

2.灌区节水量估算与投资

宁蒙引黄灌区节水量的估算直接影响到可以用来进行转换的水量。灌区节水量估算越高，用于进行水权转换的水量就会越大，这虽然可以满足地方经济快速发展的需要，但是必然会对引黄灌区的农业生产产生一定的影响。宁蒙灌区节水潜力到底有多大，节水规模多大较为合适，不同学者的研究结果有很大差别，节水量也是从 30多亿m3到 50多亿 m3不等，而且大多没有考虑到节水工程改造的投资。灌区的节水量与投资规模息息相关，要使水权转换工作顺利进行，对灌区的节水量与投资应有一个科学的估算。

3.灌区节水改造工程实施与管理

由于水权转换主要是通过灌区节水改造之后将节约下来的农业用水用于新兴工业，因此灌区的节水改造工程与管理直接影响到水权转换工作进行的顺利与否。目前灌区改造中总干渠、干渠、支渠的节水改造相对容易，不仅施工便利，而且投资较少，宁蒙灌区的节水改造工程也分散在众多灌区，不仅为今后进行节水改造工作带来许多不便，而且也不利于节水工程的统一管理。

4.灌区节水对环境的影响

依据现有的水权转换规划，工程通过节水改造后，宁蒙灌区渠道一般衬砌到斗渠一级，渠系水利用系数由0.32～0.46提高到0.70～0.84，节水量达到34.71亿m3。灌区节约用水后对灌区与当地的生态环境有何影响，目前尚不确定。由于生态影响有一个时滞效应，其发生可能要十几年甚至几十年的时间，而且发生后造成的后果难以估计。

5.农民增收减负问题

节水工程投资的受益人是水行政主管部门（个别是渠道管理部门），而非用水户特别是农业用水户。目前水权转换减轻农民的负担主要是减少农业用水的水费支出，其效果并不显著。因此，今后的水权转换工作还要考虑到在为农民减负的同时，如何使农民实实在在地增加收入。

二、解决问题的对策

1.初始水权确定

我国是一个传统的农业大国，目前正进行着工业化和城市化的社会发展进程，在分配水权过程中既要顾及农业用水的需要，也要考虑到工业与城市发展的需要，应该统筹兼顾，有计划有步骤地分步实施。黄河流域的初始水权分配，目前应该以1987年《黄河可供水量分配方案》为基准分配到沿黄各省（自治区），再将水权分配到市县并进一步分配到各行各业，基于保护农业生产和维护国家粮食安全的目的考虑，目前农业用水份额不能削减。为了进一步明确水权，各省（自治区）应将农业用水分配到各个灌区，细化后的分配方案报黄委审核通过并报水利部备案。这样不仅有利于水资源的依法管理，使水权转换有章可循，也有利于保护灌区的用水权，避免农业用水被挤占。

2.灌区节水量估算与投资

在进行灌区的适宜节水量估算时，要充分考虑到不同计算方法带来的差异，尽可能减少人为因素的影响，使灌区适宜节水量科学合理，为水权转换提供基础。

在节水投资方面，由于不同灌区、不同渠系达到相同节水量的施工环境不同，其对节水投资的影响也不同，郭北玲研究表明，从水权转换价格考虑，从干渠到支渠再到斗渠，价格越来越高。因此，在估算节水投资过程中，应充分考虑到这种差别，在水权转换工作中，应合理安排节水工程项目，慎重考虑工程建设顺序，使水权转换各方利益得到体现和保护。

3.灌区节水改造工程实施与管理

目前水权转换节水工程投资主要是投向水行政主管部门而不是直接到灌区，且各灌区又属于地方各级水行政主管部门的下属单位，灌区直接管理部门不仅难以从工程节水改造中获益，而且对灌区节水改造工程的质量、工程安排、工程进度没有太多发言权，这不仅不利于灌区节水改造工程的实施，也给灌区节水改造工程的管理与维护带来很大不便。另外水权转换规划中要求点对点 （转换项目用水量直接对某一段渠道）安排项目，实施过程中发现新建项目在立项过程中的不确定因素多，不好确定项目先后次序,如果点对点确定渠段衬砌，则会出现渠道衬砌隔断的现象。

为从根本上寻找到解决办法，首先要求地方水行政主管部门在编制水权转换规划时要按灌区进行，在进行灌区节水改造工程时也应以灌区为单位实施；其次应规定在灌区节水改造工程实施过程中要有灌区参与，同时规定必须经灌区同意方可对该灌区节水改造工程进行验收；最后应规定灌区节水改造工程运行维护费要专款专用，直接归灌区使用。

4.灌区节水对环境的影响

随着水权转换工作的进一步深入，渠道衬砌等节水工程建设的进行，有可能会产生灌区地下水水位下降、植被退化等生态问题。除了考虑出现生态问题后的补偿与恢复外，还要考虑如何有效地预防生态问题的出现。因此除了在计算水权转换总费用时应计算生态补偿费外，还需要在灌区实施节水改造工程总体规划中就加以考虑加强对地下水监测和建立生态影响评估机制。在安排不同灌区进行节水改造工程时，应优先完善那些节水设施较好的灌区，之后再逐渐安排其他灌区。这样一方面可以尽可能早地开展灌区水土环境监测工作，积累足够的观测监测资料，对灌区节水改造工程进行科学的生态影响评估，尽早了解灌区节水可能带来的生态环境问题；一方面可以逐步积累、总结经验，保证今后灌区节水改造工程顺利实施，避免出现生态危机。另外，在目前灌区节水改造工程对水土环境影响不明确的情况下，渠系节水改造工程不易安排到支渠以下。

5.农民增收减负问题

通过水权转换解决农民增收减负问题是很困难的，因为这不是流域机构或是水行政主管部门所能够做到的，而是需要各级政府的共同努力。但是如果通过水权转换初步解决农业节水的建设资金问题，解决工业化与城市化用水问题之后，一方面争取国家对灌区增加维护费用，最终实现农业在用水定额内免费用水；一方面鼓励通过实施水权转换的新建工业项目培训与招收录用灌区农民，可为灌区农民增收减负带来新的突破。

[1]王亚华，田富强.对黄河水权转换试点实践的评价和展望[J].中国水利，2010（1）.

[2]李国英.对黄河水权转换的思考[J].治黄科技信息，2010（1）.

[3]李国英.黄河水权转换成效及进一步开展的目标与措施 [J].中国水利，2010（3）.

[4]刘晓岩，席江.黄河水权转换工作中应重视的几个问题[J].中国水利，2006（3）.

[5]刘佳，薛塞光.黄河流域宁夏水权转换实践与关键技术探讨[J].宁夏大学学报（自然科学版），2009，30（4）.

[6]杨向辉，郑垂勇，陈洪转，等.我国水权转换的制约因素分析[J].水利经济，2006，24（4）.

[7]郭素珍,李美艳.内蒙古黄河流域水资源与水权转换[J].内蒙古水利，2005（2）.

[8]张霞，程献国，姜丙洲.宁夏引黄灌区适宜节水潜力分析[J].中国水利，2010（1）.

[9]张会敏，黄福贵.黄河干流灌区节水潜力及水权转换理论探索[M].郑州:黄河水利出版社，2009.

[10]袁东良，王铁民，邢芳.宁夏、内蒙古水权转换总体规划[J].中国水利，2007（19）.

[11]郭北玲.宁夏引黄灌区不同形式衬砌渠道水权转换价格计算探讨[J].中国水利，2009（12）.