农村水电增效扩容改造的惠农机制研究

2010-02-13程夏蕾樊新中卢小萍

中国水利 2010年14期

程夏蕾，樊新中，卢小萍

（1.水利部农村电气化研究所，310012，杭州；2.水利部农村水电及电气化发展局，100053，北京；3.浙江省嵊州市水利水电局，312400，绍兴）

农村水电是农村重要的基础设施，在提高农村电气化水平、减排温室气体、保障应急供电、保护生态环境、改善农民生产生活条件、促进农民脱贫致富等方面发挥了重要作用。1995年之前建成的上万座农村水电站，受当时技术水平、经济条件的制约和多年运行老化的影响，机组效率普遍较低，水能资源浪费严重，安全隐患多，经济效益差，如果不尽快进行技术改造，大部分将陆续报废，不仅损失大量清洁可再生电能，而且兼有的防洪、抗旱、灌溉、供水等综合功能也会丧失。水利部部长陈雷在全国农村水电工作会议上提出：“要实施农村水电增效扩容工程。改造老化、低效的农村水电设施，对消除安全隐患，确保安全运行，提高资源效率，增加生产能力，降低农村电价，具有十分重要的作用。要搞好规划，明确目标，规范标准，创新模式，在试点基础上逐步推开。”2009年年底，水利部开始组织开展农村水电增效扩容工程规划编制工作。目前，各项工作正在有序推进。以农村水电增效扩容改造为契机，发挥国家资金引导作用，研究建立惠农强农新机制，应作为项目实施的一项重要内容。

一、农村水电站不同的所有制形式及其惠农作用

1.所有制形式的明显变化

20世纪90年代之前，农村水电开发皆在解决农村用电及电气化发展战略背景下进行，一直得到国家中央专项资金和地方政府专项资金支持，这一时期农村水电站所有制基本上以国有和集体为主。根据1996年统计数据，当时我国农村水电站所有制结构比例为国有占17.3%，集体占80.8%，其他占1.9%。在拟纳入农村水电增效扩容改造项目中，国有、集体（包括参股）电站占有较大比重，数量上占70%以上，装机容量占近80%。

从20世纪90年代末开始，随着国家投资体制改革的启动，电力体制改革不断深入，农村水电站形成投资主体多元化的格局。一些原有老电站有的也通过产权制度改革，转为股份制或私营电站，农村水电站所有制结构发生明显变化。2009年统计数据显示，我国农村水电站所有制结构比例为事业单位占9%，国有独资占8%，国有控股占4%，国有参股占1%，集体占11%，其他占67%。其他类农村水电站主要有股份制或合伙制、私有制、外资等多种投资主体。如浙江省丽水市由于政府制定优惠政策，积极引导非公有制经济投资水电的开发经营，到2007年年底，全市农村水电的所有制结构比例为集体占4.1%，国有占24.6%，股份制占71.3%。该市景宁畲族自治县人口17万，有1万多人投资小水电成为股东，直接或间接参与小水电开发的人数占到全县总人口的50%以上，家家户户几乎都拿着水电站的股份，直接受益人口达7万多。

2.惠农的主要方式和作用

农村水电所有制形式不同，农民获得收益方式也各有不同。随着投资体制改革的深入，新的所有制结构下，农村水电的惠农途径也在不断创新。

国有和集体所有制电站是山区农村集体经济的重要来源，它促进了集体事业发展，提高了村民福利待遇。如浙江省嵊州市长乐镇吊角湾村，地处山区，村级经济相当薄弱。在当地水利部门的帮助下，该村于1994年建成了一座装机容量450 kW、年发电量120万kWh的村属集体电站，给原本枯竭的村级集体经济增添了活力，村集体事业很快有了起色，村民福利待遇得到了提高。运行10多年来，除了还贷，村里先后投资30万元为全村200户人家安装了自来水，投资40多万元完成了机耕路硬化，安装了路灯；村里凡考入大中专院校的学生，每人奖励2000元；春节时发给每位村民50元过节费，中秋节发给每位老人100元过节费；凡60岁以上的老人按年龄段每年均能享受250～400元的养老金。

股份制电站通过吸纳当地村民集体或个人入股，村民直接从电站获益，如享受廉价电，村级集体可用电站收益发展供水、交通、医疗、教育等公益事业。广东省乳源瑶族自治县洛水村村属水电站装机容量900 kW，水电站将49%的股份拿出来发动村民个人入股，全村213户每户1股，每股2200元，每年可获得300～500元的分红；51%的股份由村集体持有，收益用于发展农村集体事业，村民的农村合作医疗费用全部由村委会承担，农房改造每户可获补助1万元，村级道路硬底化、有线电视费用、村干部工资补贴等开支都靠这笔资金支付。浙江丽水市景宁畲族自治县粗龙一级电站，拥有包括周边3个村的200多个小股东，电站优惠给当地村民每户每年300 kWh生活照明额度，即300 kWh以内享受0.15元优惠电价，电站还另向村委会交纳5万元的管理费用。丽水市遂昌县安口乡由8个村集体参股建设了装机容量2400 kW的群力水电站，电站发电后，每年有254万元收入，8个村4000多村民受益。

一些私营、独资水电站通过与当地签订合同，或者用部分电量低价或免费供电，还有的电站每年拿出一定资金对当地村民进行补偿。广东省粤东山区某村，有23户人家130多人，由于交通不便，通信落后，可耕地少，村民生活非常贫困。一位私营企业家了解到该村具有可开发价值的水电资源后，决定投资130多万元建一座300kW的小水电站。经与当地政府、水利部门及村民协商后，达成协议，每年上交一定数量的管理费和税收，并建简易道路(可通小型汽车)1.5 km，为村民提供廉价电力，补偿村民一定的征地损失。电站建设过程中，村民从劳动中增加劳务收入；电站投产后，村中两位青年被电站聘用，负责水源、涵管及电站的维护工作，增加了村民的就业机会。

增加地方财政收入是农村水电站惠农的间接途径之一。在水能资源丰富的县，农村水电提供的利税在县财政收入中占了很大比重，许多县的财政收入一半以上来自农村水电。县域经济发展带动当地基础设施建设、公益事业和文化产业发展，当地农民可普遍分享农村水电发展的成果。如广东省五华县共有小水电站260座，每年可向县乡两级政府上缴2000多万元的财政收入，是当地财政支柱。浙江省嵊州市截至2010年4月，共拥有小水电站123座，全市21个乡镇（街道）中有19个拥有小水电站，总装机容量达到5.4725万kW，多年平均年发电量1亿kWh以上，年电费收入超4000万元，上缴各种税收300多万元。

二、建立农村水电站增效扩容改造长效机制，增强惠农强农能力

1.增效扩容改造促进惠农强农

农村水电站增效扩容改造是提高能效、促进节能减排，消除安全隐患、保障公共安全和惠农强农的公益性工程和民生工程。对旧电站进行更新改造，能够充分发挥农村水能资源利用效益，更好地促进惠农强农。浙江省财政每年拿出1000万元扶持农村水电的增效扩容改造，近3年来共改造农村水电站100余座，改造后恢复和新增的装机容量相当于原有装机容量的40%，一批濒临报废的农村水电站获得新生，电站本身的安全隐患消除后，下游保护范围内的农民继续安居乐业。

农村水电站增效扩容改造的收益主要来自几个方面：一是通过电站增容增加发电量，二是提高设备效率恢复发电量，三是电站改造后延长了电站使用寿命巩固发电量。对实行报废和增容的电站给予新电新价的省份，电站还可以获得电价提高所带来的收益。随着农村水电电价的逐步提高，电站收益水平还会进一步提高。

2.建立增效扩容改造长效机制

电站增效扩容改造资金应采用中央补助、地方配套、项目单位自筹方式来解决。为了保证国家投入部分能惠及农民，应当有一个持续稳定的保障机制，对不同所有制电站可通过不同的机制创新来实现。

①对集体所有的水电站，国家投入部分收益权仍然给村集体。

②对集体和个人同时持股的水电站，可以将国家投入部分作为集体股增资。

③对私营或独资的水电站，可根据其对增效扩容改造的投入，在运营模式不变的情况下，对收益进行重新分配，确保国家投资部分使项目所在地的农村集体经济组织和农民受益。

④对已经转制的老电站，在资产余值评估的基础上，由乡镇或村集体将政府扶持资金入股，享受收益。

⑤电站改造资金不足部分，建议通过产权制度改革，尽量吸纳受益范围内的村民或村集体投资入股，筹集资金共同用于电站增效扩容改造。也可以尝试采用合同能源管理、融资租赁等模式，募集社会资金。

⑥建立惠农强农保障机制。一是应制订建设管理办法和财政补助专项资金管理办法，为项目实施提供制度保障。二是要落实好项目法人，明确其责权利关系和义务。三是要明确国有资产出资人代表，确保财政资金安全和国有资产保值增值。中央和省级配套资金形成的国有资产，其所有权归当地政府委托的国有资产出资人，确保其收益用于为当地农民、农村和农业服务。四是其收益分配的使用方向、受益对象、受益效果等需要社会参与进行监督管理。

总之，电站增效扩容改造后可将新增收益部分按投资主体进行分配，国家投入部分收益权主要惠及当地农民，或用于改善农村基础设施和发展医疗、教育、文化等公益事业。地方政府可委托有关部门作为国家出资方代表，建立收益分配机制，依法获取分配收益，使农民收益落到实处。