关于对监理进行科学定位的探讨

具有中国特色的工程建设监理制度，经过十多年的实践和努力，促进了我国工程建设领域的发展，提高了管理水平和投资效益。在肯定成绩的基础上，也应看到监理工作中的不足，如在屡屡发生的工程质量、安全事故中，总能查到监理存在的问题，如在上海闵行倒楼事件中，上海市委书记俞正声在总结倒楼事故中说到，“监理有形，形同虚设”。

怎样改变这种状况，笔者针对监理定位谈点个人之见。

一 现行监理定位的依据、性质、任务

（一）监理的依据

1、工程建设文件：包括批准的建设、设计文件、建设工程规划许可证、施工许可证等。

2、有关法律、法规、规章和标准、规范：包括《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》《建设工程安全生产条例》《建设工程监理规范》及有关技术标准、规范、规程等。

3、合同：包括委托监理合同和有关建设工程合同。

（二）监理的性质

1、服务性：建设工程监理的服务对象是建设单位。在工程建设中，监理企业既不承担设计，也不承担施工，也不参与利益分成；监理人员利用自己的知识、技能和经验及必要的试验、检测手段，为建设单位提供管理和技术服务。

2、科学性：由组织管理能力强，掌握管理、技术，并具有丰富实践经验的监理工程师队伍，运用先进的管理理论、方法、手段开展监理工作。

3、独立性：监理企业根据建设单位的委托，按照客观、公正、独立、自主的原则开展监理工作。

4、公正性：监理企业应排出各种干扰，客观、公正地对待建设单位和承建单位。

（三）监理的任务

目前，我国实施的监理工程一般是施工阶段的监理，其主要任务是“三控”“三管”“一协调”。三控：包括质量控制、进度控制、投资控制。三管：包括合同管理、信息管理、后来又增加了安全管理。一协调：包括对监理单位内部组织的协调和监理单位与建设单位、施工单位等有关方面的协调。

通过上述工作，其主要目的是：

1、提高建设工程的投资决策水平；2、规范工程建设参与各方的建设行为；3、促使承建单位保证工程质量和使用安全；4、实现建设工程投资效益最大化。

二 按照现行监理定位开展监理工作中的问题

（一）按照监理定位的性质开展监理工作有难度

1、“服务性”，缺乏监督管理的力度

在监理工作性质中确定了监理工作的服务性，指明建设工程监理的服务对象是建设单位。

仅从“服务”的概念理解，“服务”是指为集体或个人利益或某种事业而工作，使人民在生活、工作上得到方便，仅就“服务”理解，没有监督职能，缺乏监督管理的力度。

2、按“独立性、公正性”的原则开展监理工作，没有组织、工作保障措施

在监理的性质中，提出按照独立性、公正性的原则开展工作是正确的。但要落实正确的设想，必须有相应的组织、工作措施做保障。

按规定监理单位开展监理工作要有建设单位的委托，监理单位要依靠建设单位给付的监理费生存。

建设单位与监理单位作为两个在法律上平等的社会法人企业，不存在谁大谁小的问题。但监理单位要通过自己的劳动，向建设单位取得劳动报酬，建设单位与监理单位又形成了“雇佣关系”，监理单位要独立、公正开展工作确实有难度。

（二）对监理定位的任务，主要是对施工质量实施监理，对建设单位在工程建设中的不当行为监理不了

《建设工程质量管理条例》对建设工程质量责任划分为建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位五个责任主体，并规定了各个主体单位的质量责任。在这五个责任主体中，监理单位的主要责任是代表建设单位对施工质量实施监理，也就是对有施工行为的施工单位在施工过程中的质量实施监理。对建设单位在工程建设中的不当行为监理不了。如应由建设单位负责落实办理，而没落实办好的：已开工建设的项目无施工许可证；工程发包给无相应资质的施工单位；施工图设计文件未经审查批准就交给施工单位施工；工程变更，未经原设计单位进行设计变更就要求施工等。对上述建设单位的不当建设行为，监理只能通知建设单位其作法不对或劝告不要这么办。

对建设单位的不当建设行为，暂时没有明文规定监理单位有权监督。但政府主管部门在查到此类问题时，可能会下监理工作不到位、工作失职、不作为等结论，追究监理单位的责任。实际上，在监理单位完全依赖建设单位给付监理费生存的条件下，监理单位要对建设单位实施有效监理，并非易事。在这样的工作条件下，监理工作者就是懂技术、会管理、掌握国家法规、政策，也很难发挥作用。因此，不可避免会出现“监理有形，形同虚设”的现象。

三 对监理工作进行科学定位的建议

（一）政府赋予监理行政监督管理职能

在工程建中，靠一个企业委托另一个企业监理落实国家和地方的有关法规、政策、规范、标准，这种管理职能及管理权限关系不顺，缺乏监管的权力和力度。

现在实际工作中，有的地方政府行政主管部门，对在一个建设项目同时存在建设单位、施工单位、监理单位等多个单位的工地上，通知或布置的工作，安排监理落实到工地上其它所有单位；对在工地上查出的质量、安全问题，不论是哪个单位应负的责任，都要对监理单位以没有过管好而问责。政府主管部门视工地项目监理部为她的一个下属职能单位。但监理在工地上开展监理工作是受建设单位委托，而非政府主管部门委派。

针对现在有的地方对工地项目监理部的工作要求，并且为了更好地落实国家、地方政府在工程建设方面的各项法规、政策、标准、规范，建议政府赋予监理单位行政监督管理职能。

（二）改变监理单位对建设单位的紧密经济依赖关系

建设单位通过公开招标选择了监理单位后，其监理费按合同约定交给政府主管部门或银行，监理单位到政府主管部门或银行领取监理费。政府主管部门负责对监理费支付情况的监管，对不按合同支付监理费的，由政府主管部门给予处罚。

采用上述监理费支付方式，因监理取费透明了，可以限制监理单位相互搞恶性价格竞争，暗中压低监理费的问题发生；解决因监理费降低，监理单位则通过减少监理人员或安排业务水平低、工资低的人员，而导致工程受到损害的问题。采用这种做法，监理单位与建设单位的经济依赖关系不是那么紧密了，有利于监理单位独立、公正地开展工作。

（三）整顿、合并监理单位与建设单位的人员，真正发挥监理单位有执业资格人员的作用

现在在建的工程项目，在同一项目、同类岗位，建设单位与监理单位重复设岗、重复安排人员的现象比较普遍；而且，有的建设项目建设单位安排的同类工程技术人员比监理单位的人员还多，造成很大的人、财浪费。

当施工单位申报工程质量验收时，一般是同时通知建设单位和监理单位共同参加验收；在验收时，建设单位的验收人员是作为业主派出的，虽然没有监理执业资格证书，但是建设项目的主人，因此，有时在验收时，一般要尊重建设单位验收人员的意见，但在质量验收表上有权签字并实际签字的是监理人员，监理人员要对验收的项目承担质量责任。

工程监理业务是高智能的管理服务，涉及技术、经济、法律、管理等多方面的知识。因此，监理工程师应是具有专业理论知识，熟悉设计、施工，有实践工作经验，有组织协调能力的复合型人才。在对监理工程师执业能力要求比较高，监理责任重大的条件下，要保证监理企业能招进人才，留住人才，必须有较高的工资待遇。而实际上，仅对建设单位与监理单位同类岗位人员工资比较，在建设单位的人员工资一般比在监理单位的工资高。而且，在建设单位工作无需执业资格证书，参加工程质量验收，在法律上不承担质量、安全责任。为此，严重影响了在监理单位工作人员的积极性，挫伤了监理单位职工情绪。在现在人员可以自由流动的环境下，必然导致监理单位人员不稳定，致使监理人员流向工资高的单位。

针对上述现象，建议政府对建设单位与监理单位的人员进行整顿、合并，提高监理人员的工资待遇，发展壮大监理行业，真正发挥监理单位有执业资格人员的作用。

（四）进一步落实好工程建设各责任主体的责任

《建设工程质量管理条例》明确规定了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位各自在工程建设中的质量责任。在工程建设中，作为监理单位对落实国家和地方的法律、法规、标准、规范及建设程序等的责任，不是自己具体按规定做，而是代表建设单位监理其它单位按规定做，即是督察。所以，不能对应由其它单位做，而没做好，并且没有经监理签批或同意验收发生问题的，都让监理承担连带责任。

为此，建议今后要明确规定，对建设工程需要监理审批、验收的项目，如发现有违法行为或存在质量、安全问题的，监理应该通知整改，但监理不能在相关报验资料上签字同意；只要监理没有在有违法行为或存在质量、安全问题项目的相关资料上签字同意，就是其它单位前期工作没有做完或没有做好，就不能让监理承担责任。