加强督查指导 确保林改质量*——兼谈林改中的隐患消除与防偏方法

王兰会 谢守鑫

（1 北京林业大学经济管理学院 北京100083；2 国家林业局森林资源管理司 北京100714）

集体林权制度改革，简称“林改”，被农民称为“第二次土地改革”，已经在全国全面展开，“林改”一词被广泛使用，在农村可谓家喻户晓。林改的进展怎样，效果和质量如何，成为人们普遍关注的问题。而如何加快推进林改工作，预防和纠正林改中的隐患，确保林改质量，是各级林改机构和广大林改工作者在林改中必须认真解决的问题。

1 林改的概念、意义和作用

“林改”是集体林、林地、林权、林权制度等概念的耦合。集体林地是国家重要的土地资源，是林业重要的生产要素，是农民重要的生产资料和生活保障。集体林不仅为国民经济建设和人民生产生活提供了大量的木材和林产品，而且在国家生态建设中发挥着重要的作用。但由于长期存在的产权模糊、经营主体缺失、经营机制呆板、利益分配不合理、市场化程度低、投资渠道单一等问题，我国集体林地的经营水平很低，林地生产潜力远没有充分发挥。根据第七次全国森林资源清查结果，我国集体所有的林地有27.37亿亩，占全国林地面积的60.1%。全国集体林地利用率为59.7%，集体经营的林分每公顷蓄积仅60.3 立方米，不及国有森林的一半。要进一步解放和发展林业生产力，就必须大力实施以生态建设为主的林业发展战略，创新集体林业经营体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，全面推进集体林权制度改革。

林权是指森林、林木的所有权和使用权以及林地的使用权。林改就是对集体林地的使用权以及林地上附着森林、林木的所有权和使用权按照一定的原则进行再分配、再调整。它是中央对农村重要生产资料再分配、内部利益再调整而采取的一项重大举措，既是农村生产关系的一次重大变革，也是农村生产力的又一次大解放。我国的林业发展实践表明，林改是稳定和完善农村基本经营制度的必然要求，是促进农民就业增收的战略举措，是建设生态文明的重要内容，是推进现代林业发展的强大动力。它不仅有利于提高农民收益、促进林区和谐，而且有利于改善生态环境、促进林业快速发展。

2 林改的主要做法和进展

党中央、国务院高度重视林改工作，在部分省区先行试点的基础上，2008年6月颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，2009年6月又召开了新中国成立60年来的首次中央林业工作会议，对林业改革发展、特别是集体林权制度改革做出了全面部署。中央决定用五年左右的时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，在此基础上，通过深化改革、完善政策、健全服务、规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增加、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。经过一年的再动员、再部署，集体林权制度改革已在全国30个省（区、市）如火如荼展开。各地紧紧围绕中央“明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权”的总体要求，结合本地实际，认真落实国家林改的工作部署，扎实推进林改工作。截止2009年底，全国已有10个省（区、市）基本完成了明晰产权、承包到户的主体改革任务。全国已确权面积15亿余亩，确权率达60%；林权证核发面积11亿余亩，发证率达75%。

2.1 主要做法

2.1.1 加强组织领导

林改是一项政策性强、涉及面广、情况复杂、工作量巨大的社会系统工程，加之时间紧、任务重、要求高，要确保改革顺利推进，从改革一开始就必须加强领导、精心组织、周密部署，使改革环环相扣、循序渐进、步步深入。为此，各地党委、政府和林业主管部门普遍成立了由主要领导或分管领导担任组长、各相关部门主要领导为成员的林改工作领导小组，制定工作方案，明确年度工作任务和目标，落实部门分工和领导责任，建立了县（市）直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作机制，形成了从省到村“五级书记抓林改”、各部门分工协作、林业督促指导、乡镇组织实施、村组具体操作、一级抓一级、层层抓落实的良好工作格局。省、市、县各级党委、政府和林业主管部门主要领导不仅开会动员部署林改工作，而且将林改工作纳入重要议事日程，有计划地进行调研检查和督促指导，有的还带队到林改工作起步早、经验多、效果好的地区进行专题考察，认真研究、了解和掌握本行政区内外林改工作的总体情况，及时发现和纠正本区域内林改工作存在的问题，切实把好认真部署、有效实施、科学指导、严格考核四关，做到了领导、部署、人员、责任、经费“五个到位”。为加强对林改工作的领导，不少地方还创新工作方式、方法，建立和实行了领导干部分片包抓制度、定期汇报和统筹协调工作制度、督查指导和考核奖励制度，有效保障了林改工作的顺利开展。

2.1.2 强化民主决策

林改的性质决定了林农是林改决策和实施的主体，开展林改的重要原则就是充分尊重林农意愿，确保林农平等享有集体林地承包经营权。不仅让林农清楚改革的目的、原则和目标，而且让林农掌握改革的政策、内容、方法，更让林农对改革的结果满意，真正体现广大林农的意愿。林改决策是否民主、公正，最集中体现在基层林改方案特别是村组林改方案的制定上。为此，各地普遍强化了村组林改方案制定的民主决策过程，强调村组林改方案必须依法经本集体经济组织成员同意，切实做到林改内容、程序、方法、结果“四公开”。内容公正了，流程严密了，程序走到了，执行严格，结果才能有保证。为实现民主决策，各地广泛宣传发动，除县级以上充分利用会议、调研督查和报纸、广播、电视、网络等新闻媒体专题部署发动、检查指导和宣传林改政策外，县、乡、村还通过召开林改动员大会、干部会、村民代表会，采取编发简报、印发公开信、举办专栏等多种形式，深入宣传林改政策和程序，使林改政策家喻户晓。与此同时，各地开展不同层次的林改辅导培训，大量受训的专职林改干部和勘界技术人员对促进民主决策和保障林改工作质量发挥了重要作用。

2.1.3 发挥部门作用

顺利推进林改需要充分发挥社会各方面的力量并使之形成合力。各级组织、宣传、发展改革、财政、金融、林业、统计、档案等各有关部门和各群众团体、社会组织，在当地党委、政府的统一领导下，各司其职，密切配合，通力协作，积极参与改革，主动支持改革。组织、宣传等部门加强舆论宣传，充分利用党报、党刊、广播、电视、网站等宣传媒体，采取丰富多样的宣传形式，大力营造有利于林改的社会氛围。财政部落实林改工作经费25.5亿元，启动了中幼林抚育和森林保险保费补贴试点，完善了林业贷款中央财政贴息政策，降低了育林基金征收比例，并从2010年起对属于集体林的国家公益林将补偿标准由每亩每年5元提高到10元。据不完全统计，全国地方各级财政2009年投入林改工作经费53.6亿元，不少市、县已将林业部门行政事业经费纳入本级财政预算，其中湖南全省将林业部门行政事业经费全额纳入当地财政预算。国家发展改革委已把林改作为重要内容纳入国家“十二五”建设规划，各地也将林业基础设施建设纳入到地方政府的基本建设规划。人民银行、财政部、银监会、保监会与国家林业局联合印发了《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》，开发银行、农业银行、农发行据此下发实施意见，进一步明确了林业贷款、林权抵押贷款等优惠政策，各地结合实际相继出台了本辖区的林权抵押贷款管理办法或森林资源资产抵押登记办法。工商部门大力支持林业专业合作社建设，允许合作社跨地区、跨所有制、跨行业经营。统计部门建立了林改情况统计报表制度，档案部门加强了对林改档案管理工作的指导，国家档案局与国家林业局不仅联合下发了关于加强林改档案管理工作的通知，而且在四川成都联合召开了全国集体林权制度改革档案管理工作会议。林业部门更是首当其冲，通过加强分类指导、大力开展宣传培训、完善采伐管理等相关政策、不断强化服务意识、提高服务水平，全力推动林改工作。

2.1.4 抓好关键环节

林改4个阶段、15个步骤，内容多，逻辑性强，抓好林改工作既要细致周到、逐步深入、环环紧扣，又要善于把握核心内容、抓住关键环节。

一是抓好林改方案制定。省、市、县、乡、村层层制定林改方案，其中村组林改方案最为关键，其制定应在深入调查摸底和全面掌握本集体经济组织林地、人口等基础信息的基础上，充分尊重林农意愿，严格遵守“三分之二多数”的法律要求，经由本集体经济组织成员集体讨论决定。林权如何分、分到什么程度，包括林权是否流转、流转的形式、面积和期限等，都由林农集体决定，可以“一村一策、一组一案、一山一计”，不搞“大一统”或“一刀切”。对已经明晰产权到农户或大户的林地，原则上维持经营权不变，按照群众意愿个别完善或纠正合同；对村组统一经营的林地，首选农户家庭承包方式经营，户均面积过小的按群众意愿联户经营；对不宜家庭承包经营的林地按群众意愿公开竞价流转经营。

二是抓好林地勘界发证。各地制定林权勘界操作办法，实行乡镇林改工作组人员、村干部、林改技术员、林权权利人和相邻权利人“五到场”、“五签字”，以确保现场勘界真实准确，林权登记图、表、册齐全一致、内容规范、数据准确无误，并及时向林农发放林权证。

三是抓好林权纠纷调处。各地普遍出台了林权纠纷调处办法，通过层层设立林权纠纷调处机构，落实专人指导林权纠纷调处，妥善处理林权纠纷，把大量的林权矛盾化解在基层或消除在萌芽状态。陕西省的一些行政村还成立老干部、老党员、老同志“三老会”、林改理事会等群众组织，充分发挥老同志底子清、情况明的优势，本着“尊重历史，依法依策”的基本原则，公平、公正地开展林权纠纷调处，妥善解决了大量历史遗留问题，保证了林改质量和进度。林改中，全国共调处林权纠纷 57万起，调处率达84%。

四是抓好林权档案管理。建立健全林改档案管理制度，加大档案硬件投入，运用计算机目录检索系统、计算机录入附图、密集档案柜等新技术，加强和规范林权档案管理。

五是落实林改公示制度。坚持林改内容、程序、方法和结果“四公开”，对林改方案、林权信息、林地四至界限、相邻权属等进行全面公示，阳光操作，确保林农的知情权，为林农积极参与、正确决策、有效监督创造条件。

2.2 配套改革进展

在进行主体改革明晰产权、承包到户的同时，各地围绕建立健全四项制度、一个体系（即：建立健全林业支持保护制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、集体林权流转制度和林业社会化服务体系）的要求，深化改革工作也在稳步推进。

一是普遍开展森林分类区划界定，为公益林和商品林的科学经营奠定了基础。

二是分批在全国24省区市选择193个管理基础较好的县（市、区、林场）开展森林采伐管理改革试点，在试点和调研的基础上，国家林业局于2009年下发了《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》，受到干部群众的普遍欢迎，进一步调动了广大森林经营者发展林业的积极性。

三是开展国家级和省级生态效益补偿试点，逐步扩大补偿范围，提高补偿标准，为重点公益林保护管理提供资金保障。2009年国家林业局、财政部联合下发了《关于印发〈国家级公益林区划界定办法〉的通知》。

四是改革育林基金管理办法，缩小育林基金征收范围，降低征收比例，规范林业税费使用。财政部、国家林业局修订的《育林基金征收使用管理办法》明确规定，从2009年7月1日起将育林基金征收标准由林木产品销售收入的20%降至10%以下。对林业企事业单位从事种植业、养殖业和林产品初加工及林木种苗收入免征企业所得税，对企业以林业三剩物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品实行增殖税即征即退。育林基金减少后，林业部门行政事业经费纳入各级财政预算。这是减轻林农涉林税费负担的重大举措，对增加林农收入，调动林农发展林业的积极性，理顺林业管理体制，促进林业部门的职能转变都具有重要意义。经检查，各省区市全都按照要求将育林基金征收比例调减到了10%以下，其中浙江省从2008年开始就取消了育林基金的征收。

五是开展林权抵押贷款，拓宽林业投融资渠道，改变过去林业资金投入渠道单一和投入总量严重不足的问题。四川、陕西等省 2009年初就出台了林权抵押贷款管理办法或政策措施。据不完全统计，2009年陕西省10个试点县就利用林权抵押贷款2800万元。

六是引导林农建立林业专业合作组织，通过鼓励发展各类林业专业协会、合作社，支持林农组建家庭合作林场、股份制林场，扶持、培育龙头企业，构建公益性服务和经营性服务相结合、专业服务和综合服务相协调的新型林业社会化服务体系，促进林业规模化、标准化、集约化经营。

七是开展森林资源调查、森林经营方案编制和森林资源资产评估技术培训，建立森林资源资产评估师队伍，充实森林资源调查规划技术力量，促进森林资源调查、规划设计和资产评估等各类中介服务机构健康发展，规范林权流转行为，保障林权所有者和森林经营者正当权益。

3 林改中存在的主要问题

3.1 对林改的认识还不够深入

特别是森林资源较少、群众林改要求相对不强烈的地区，不少领导的林改意识不强，对林改的目的和意义认识不足，工作主动性不强，创造性较差。少数地区，迫于上层压力，虽然成立了林改领导小组，但责任未落实，林改人员、力量和工作经费不足，对基层林改工作的指导和检查督促不力。有的省、市领导认为，林改工作重要，但主要是基层的事，上面部署部署、发动发动就行了，因而并未把林改工作摆上重要工作日程予以考虑，更未精心组织和安排林改专题调研或督查，有的即使组织调研、督查，也是讲形式、走过场，并未下真功夫。有的担心土地分散不利于规模经营，有的担心引发新的林权纠纷不利于农村稳定，少数县乡领导和村组干部因为林改工作要求高、时间紧、任务重而存在畏难情绪，个别地方甚至存在既得利益者人为阻碍林改的情况，林改进展缓慢。

3.2 抓林改工作还不够细致

按照中央提出的用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务目标，不少省区市制定年度任务计划，并把是否完成林改任务作为一项硬性指标纳入考核各级党委、政府年度工作业绩的重要内容，为此一些县、乡为了完成任务，只强调林改的工作进程和结果，而忽视了林改的具体细节和质量。部分地方林改工作存在简单化倾向，坚持家庭承包经营的基本方向不彻底，存在“以卖代改”、“以股代改”的问题，真正实行家庭承包经营的面积占确权林地面积的比率并不是很高。譬如，某省确权林地面积约占集体林地面积的91%，但家庭承包经营的林地面积只是确权林地面积的60%，集体股份经营、集体统一经营、大户和联户承包经营等形式经营的林地面积占40%。不少地方基础工作很不扎实，诸如签名代签或弄虚作假，勘界工作不到位，林权登记图、表、册不一致，林权登记发证不规范，林地四至不清、边界不明，档案不健全，发证重复或重叠等现象十分普遍，给林改埋下了新的隐患。

3.3 林改的推进还不够有力

一些地区对林改中出现的问题缺乏预见性，研究不深、不透，解决问题的办法不多，譬如对“三定”以来人口变动引起的山林占有不均问题研究不够，处理不及时、欠稳妥，致使林改出现新的不满或上访事件。有的地方仅满足于林改不出现新的矛盾和问题，没有把林改当作一次机遇，对林权流转造成的历史遗留问题等重视不够，林权纠纷调处力度不大，致使林改的效果难以彰显。此外，中央明确的一系列支持林改的政策措施尚未落实到位，也使基层林改工作推动起来难度较大，特别是森林资源资产评估师制度和评估制度建设急待突破。

3.4 林改过程中还存在明显疏漏或隐患

突出表现在一些地方“均”字当头、以“分”为主的明晰产权形式并没有真正得到落实。调研、督查发现，既存在一些村组的林权分配不彻底，也存在一些村组的林权分配不公正的情况。

譬如，某县一个行政村，8个村民小组，241户，林地面积19044亩，户均林地79亩，除一个村民小组（该组农户较少）的林权分配结果层次结构不明显略显公平外，其他7个村民小组的林权分配结果均存在明显的2-3层：每组总有少数农户分得的林地地块数和面积明显比大多数农户多，其中总有一、两户特别多（详见表一）。

调查证实，这个村每组分得林地块数最多、面积最大的几乎都是村民小组组长，他们的林地面积是同组大多数农户的3-16倍。村干部除了参加所在村民小组的林权分配外，还另外从村掌握控制的机动林地中得到额外的林地，村委会主任分得的林地是全村户均林地面积的5倍，是同组农户的23.7倍；而村支书竟分得林地791亩，是全村户均林地面积的10倍！村组干部不仅分得的林地面积大，而且林地质量好，往往既有商品林，又有公益林。

值得深思的是，该林权分配结果明显不公，却通过了层层逐级的审核、把关和检查。究其原因，主要是：

①林农的监督和维权意识与能力不强。林农的林权意识不强，对承包林地与自身的切身利益没有足够或清醒的认识，加之居住分散、青壮年普遍外出打工、留守劳力以没有什么文化的老人或妇女为主，致使市、县对林改政策的宣传和乡、村对林改内容、结果等的公示达不到应有效果，少数林农对林地甚至还处于麻木、无所谓或听任村组干部或村组林改方案制定小组成员决定的状态，缺乏维权和监督的意识与能力。

②村组干部弄虚作假，以权谋私。村组干部既是林改工作的操作者，又是林改政策的直接受益人，他们对林改的政策和方法比较熟悉，对承包林地与自身的切身利益有足够的认识，加上他们相对有文化，能说会写，在村组农户中有一定威信，话语权较强，如果群众的监督意识和能力较弱，上级的审核把关和督促检查流于形式，在巨大的利益面前他们很容易利用自己村组林改方案的组织制定者和具体操作者的身份以权谋私，为自己和亲近的人谋取比其他人更大的林地承包权和分得更多的林地。这样的行政村，林地承包方案制定小组成员表面上由村民会议选举产生、人数不少于5人且群众代表不少于三分之二，林地承包方案虽然经过村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表讨论同意，但实际多是村组干部操纵的结果，林地承包方案制定小组实际由村组干部和他们的关系户组成，林地承包方案和林地分配结果实际对少数人有利，林地分配结果必然如表一所示形成明显的层次结构。对村民代表到场签名笔迹进行细致检查发现，签名代签的情况相当普遍，但村干部说了，很多村民不会写字。那就按指纹吧，可按了指纹谁又会去鉴别呢？因此，检查签名原始记录即使发现一些问题，也很容易被敷衍。换句话说，村里对林地承包方案表决人及人数弄虚作假，也难被各级进行的检查所发现。

③县、乡审核把关不严，各级指导和督促检查不力。鉴于林改工作量大，时间紧、任务重，中央强调林改要尊重农民意愿，具体操作要靠村组，部分省委、省政府又把完成林改任务作为指令性年度计划，因此各级主要是抓宣传发动，做跟进部署，鼓士气、促进度，抱着充分尊重农民意愿和相信群众、依靠基层的想法，放手让群众说了算，结果村组报什么方案和结果，乡镇就传递什么方案和结果，县里就批准什么方案和结果，市里、省里就相信认可什么结果。有不少人甚至担心审核把关和检查严了，批评纠正多了影响基层工作积极性，返工多了会延误林改进度，完不成省里的任务。结果，单纯强调了尊重林农意愿和完成林改任务而忽视了林改质量、放松了审核把关和监督检查，从而使审核把关和监督检查流于形式。

4 深化林改的对策与建议

林改的主战场在农村，在山区，林改的对象是集体林地，林改的出发点、落脚点和林改的主体都是林农。对林农来讲，各级党委、政府围绕明晰产权、承包到户总体目标所做的所有工作在本质上都是要保证林农平等地享有对集体林地的初始承包权。这就决定了林改工作的重心在基层，在村组，在林农。一个村组、一个地区的林改质量如何，就看这个村组和这个地区各个村组的所有农户是否平等地享有对本村组林地的初始承包权，通俗地讲就是每个农户是否公平地分得了本村组所有的林地。那么，如何进一步提高林改工作质量、巩固和发展林改工作成果呢？针对各地林改工作存在的主要问题，尤其是林改中存在的隐患，提出如下意见和建议。

4.1 加强林改宣传培训工作，切实提高林农的林改意识和能力

宣传培训工作不仅在发动、部署林改的阶段要优先考虑、狠抓落实，而且在具体实施、操作阶段要始终坚持，常抓不懈。既要采取多渠道、多途径、多层次地开展宣传培训，更要探索采取林农乐于接受、便于理解的形式，想方设法将林改政策、方法和步骤宣传到千家万户。县、市要培训、配备足够的林改干部，采取分片包干的办法，走出县城，走进农村，面对面地直接向广大林农宣讲林改政策，改变单一或主要由村组干部向林农转达林改政策的做法，避免村组干部在传达、宣传林改政策中的主观性、片面性和不完整性，真正使林改政策深入人心、家喻户晓。只有这样，才能充分调动广大群众参与林改的积极性、主动性和自觉性，变层层发动林改为林农主动投身林改，从而有效提升广大林农的监督和维权意识与能力，确保尊重林农意愿真正落到实处和村组林改方案与林权分配结果真正公平、公正。

4.2 规范林权登记申请、审批相关报表的格式和内容，不断完善林改公示制度

林改中，各地普遍推行了公示制度，但由于公示还很不完善，一些公示并没有发挥应有的作用和效果，有的公示只是村组干部应付上级检查和标榜本村组林改工作的一种形式，公示的真正目的被扭曲了。因此，完善林改公示制度，首先要让村组干部和林农都明确公示的目的，特别是要让村组干部端正公示的动机。

其次，要科学把握公示的时机，选择合适的公示地点，并根据公示内容、缓急程度等具体情况合理确定公示的期限，宜长则长，宜短则短。对林改中特别重要的公示内容和事项，譬如对村组林地、农户人口等基本情况的公示，对村组林权登记申请、审批情况的公示，可采取集中定点公示与不定点分散公示相结合，目的就是让全村组的人都看到或知晓公示的内容和事项，保障林农的知情权，为林农参与林改和及时决策提供完整、准确和全面的信息服务。在集中公示的地点，应该有专人负责为林农答疑解惑。

最后，公示的内容必须完整、简练、准确和规范。有的公示内容繁杂、秩序混乱，无关或不必要的信息很多，而重要的信息却被忽略了，结果别说林农看了糊涂，就是各级调研、督察林改工作的人员也看不明白。譬如，不少地方制作的林权登记申请、审批情况表，对林地因子除了列有“坐落”、“四至”、“小地名”、“林班”、“小班”、“林种”、“面积”外，还列有“主要树种”、“株数”、“造林年度”等，而对决定农户林地分配的关键因子、也是农户最基本的信息“人口”没有在表中体现。与此同时，同一户主出现在不同的地方、不同的页面，在申请、审批汇总表上既没有以村民小组为单位形成“合计”，也没有以行政村为单位形成“合计”。这样的表格，林农连弄清楚自家的林地分配情况都难，要与其他农户和全组农户的林地分配结果进行比较就更难了。然而正因为不能一目了然，表里面若隐藏猫腻或不公时很难被发现，这就给少数人多分多占林地留下了可趁之机。这也正是如表一所示的一些村组的林权分配存在明显不公却仍能顺利通过县、乡审核和各级检查的原因。为此，建议各地对林权登记申请、审批情况表进行修改、完善，合并“林班”、“小班”号，删除“主要树种”、“株数”、“造林年度”，增加一行（组“合计”）一列（户“人口”），同时以村民小组为单位按“户主”姓名顺序排列，同一户主不论有多少地块都集中排列，“户主”必须与“身份证号”相对应。这样，既便于林农全面了解自家和本组其他农户、以至本村所有农户的林地分配情况，有利于加强群众监督，又便于县、乡审核把关和省、市督促检查，有利于及时发现问题、消除隐患，确保林农公正、平等地享有集体林地的初始承包权和分配权。

4.3 扎实开展林权实地勘界，努力减少和消除林权纠纷隐患

林权勘界是林权登记和林权证发放的基础和前提，是林改最核心、最重要的工作之一。为此，各地投入了大量的时间和精力开展林权勘界。但是，由于实地勘界工作量巨大，费工、费时、费力，在技术力量和工作经费不足的情况下，为了赶进度，不少地方并未对确权林地进行实地勘界。虽然多数地方对林权勘界采取了“五到场”、“五签字”的做法，但实际大部分还是“指”山（脊、梁、沟、溪、水、路、小径、林、大树）话界：从这里到那里，从那边到这边，到场的林权人和相邻林权人等虽然清楚了大致的界限，但在这些界线之内的林地其实际面积并不等于林权登记表上所记载的面积，往往相差很大。由于林地勘界没有进行实测，无法把相应的地块在地形图上勾绘出来，因此，发放的林权证要么没有附图，要么只是示意图。若干年后，当年到林地现场的林权人或相邻林权人不在了，或者当年所“指”的林地的明显地物标不在了、模糊了或者变化了，该林权就很可能发生纠纷。要减少和消除林权纠纷隐患，就必须扎实开展林权实地勘界，切实把实地勘界工作抓紧、抓实，切不可为了赶进度和片面追求林权勘界率和发证率而降低勘界工作要求。只有勘界工作扎实、到位了，才有可能真正做到林地四至清楚、边界明确，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符，从而有效防止和消除林权纠纷隐患。

4.4 加强林改督查，及时总结经验、发现问题、纠正偏差，确保林改质量和成效

目前，我国林改工作正处于承上启下的关键阶段。全国林改工作在取得初步成效的同时，还存在诸多不能忽视的问题。这些问题如果不尽快解决，势必影响到林改的质量和成效。为此，建议各地加强林改专项督查，及时总结经验，发现问题，纠正偏差，不断巩固和发展林改成果，加快林改步伐，提高林改质量，把中央的重大战略部署切实落到实处。督查的内容包括组织领导、明晰产权和完善政策三大方面（即：领导责任制落实情况、明晰产权承包到户情况和建立健全四项制度一个体系的情况）。根据组织督查的层级、对象、时间长短等不同，督查可以是全面督查，也可以是重点督查，督查的形式也可以多样化。

在组织领导方面，重点应督查以下三点：一是领导负责制和工作机制的落实情况。既要看形式，更要看实质。二是部门工作到位情况。主要看有关部门是否积极落实有关政策措施对林改给予强有力支持，林业部门行政事业经费是否纳入了本级财政预算，林业基础设施建设是否有纳入地方政府的基本建设规划。三是民主决策情况。包括林改方案的制定，决策的内容、程序、方法和结果。

在明晰产权方面，重点应督查以下五点：一是确权到户率或家庭承包经营率。主要看是否做到了以分为主，农民是否享有平等的林地承包经营权；先分后联的，要看产权是否量化到人；不宜实行家庭承包经营的林地是如何确定和落实产权的；集体保留（未分或不分）的林地是不是少量（保留率最高不能超过10%），是如何经营管理的。防止假股份制或经营主体不下移、还是村组说了算，用行政手段管理。二是合同签订率。看是否签订了林地承包/流转合同，合同中规定的双方的权利、义务和责任是否明确；是否存在未签订合同就发证的情况；林权流转的数量、方式，由谁决定，林业部门如何管理；对原有合同是否做到了该维护的维护、该完善的完善、该纠正的纠正，基层林业主管部门是否对合同进行了规范化管理。三是纠纷调处率。不仅要检查发生林权纠纷的起数、面积和已经调处的起数、面积，还要检查纠纷未调处的原因。重点要检查那些与林改有关的信访案件，特别是越级上访和重复上访案件的处理情况。四是林权勘界率。主要看林权勘界工作是否扎实、到位，是否做到了林地面积准确、四至清晰、边界明确，林权勘界面积占确权林地面积的比率是多少。五是林地发证率。主要看林权证发放是否到位，林权登记管理是否做到了图表册一致、人地证相符、档案规范有序，发证林地面积占确权林地面积的比率是多少。

在完善政策方面，既要看有关部门政策出台的情况，又要看各地贯彻落实相关政策的情况。围绕放活经营权、落实处置权、保障收益权，重点应督查以下五点：一是建立健全林业支持保护制度情况。包括林业部门行政事业经费纳入财政预算情况，森林生态效益补偿制度建立、补偿标准提高和补偿到户情况，育林基金管理改革、降低育林基金征收比例和农民涉林负担减轻情况，林业投入补贴制度建立和完善林业贷款贴息政策情况，林业基础设施和林业重点工程建设投入情况，林改工作经费保障等情况。二是建立健全林业金融支撑制度情况。包括完善林业信贷担保方式，健全林权抵押贷款制度，建立政策性森林保险制度，以及加大林业信贷投放、开发林业信贷产品、拓宽林业融资渠道等情况。三是建立健全林木采伐管理制度情况。包括森林资源分类管理、森林经营方案编制、森林采伐限额核定、采伐指标分配，以及农民自主经营商品林和合理利用公益林的情况。四是建立健全集体林权流转制度情况。包括制定集体林权流转法律法规，建立森林资源资产评估师制度和评估制度，以及林权流转登记管理、纠纷调处、合同仲裁情况和林权管理服务中心建设运行情况。五是建立健全林业社会化服务体系情况。包括农民林业专业合作社、家庭合作林场、股份制林场、各类林业专业协会和各类林业中介组织发展和相关政策扶持情况。

要充分利用督查的机会，认真查找各地和有关部门在林改工作中的薄弱环节，加强部门间的协调沟通。对于督查中发现的问题，要认真分析原因，并根据发生问题的层次或位置分别采取督促当地、协调部门或请求上级研究解决；同时要注意发现典型，总结经验，积极有效地开展林改典型示范工作，促进林改工作快速、高效推进。通过督查，督促各地加强组织领导，加快林改步伐，提高林改质量，督促有关部门完善相关政策，健全管理制度，搞好各项服务，保质保量完成中央确定的林改任务。

[1] 《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）.2003年6月25日.

[2]《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号）.2008年 6月8日.

[3] 国家林业局林业改革领导小组办公室编著. 中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见辅导读本.中国林业出版社,2008.