草原监理体系建设重在提升“五种能力”

○农业部草原监理中心副主任 刘加文

今年的中央一号文件特别强调“加强草原监理体系建设，强化草原执法监督。”这既是对草原监理体系建设重要性、必要性的充分肯定，也是对草原监理体系履行执法监督职能的明确要求。我国草原监理体系是依据新修订施行的《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》），从2003年起逐步开始建立的，由于起步较晚，以及重视和支持力度不够等原因，目前存在着机构不够健全、队伍力量薄弱、设施装备匮乏、自身建设落后、执法环境不佳等突出问题，严重影响和制约了草原执法监督工作。当前，我国草原正处在由经济效益为主向以生态建设为主转变的重要历史时期，草原监理体系肩负着保护草原资源、促进经济社会发展的双重使命，责任重大。加快草原监理体系建设步伐，必须围绕薄弱环节，突出重点，加大力度，明确目标，把提升“五种能力”作为主攻方向。

一、提升监理执法能力

依法保护草原资源是监理体系的基本职责。当前，草原保护与利用的矛盾日趋突出，非法开垦草原、乱采滥挖草原野生植物资源、非法征占用草原、非法进行矿藏开采、非法买卖和流转草原等案件呈多发态势。全国每年仅查处的各类草原违法案件就有2万余起，直接破坏草原植被近20万公顷。切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，有效遏制破坏草原的违法行为，是当前草原监理体系建设需要解决的首要问题。为此，必须重点抓好以下工作：

一是完善法律法规，解决有法可依的问题。推进出台《草原法》配套法规及地方性草原法规；尽快在基本草原保护和草原植被恢复费征管的制度建设，以及对开垦草原等违法行为的具体量刑标准方面实现突破。

二是完善机构，解决有人执法的问题。要着重推进草原牧区、半农半牧区以及生态脆弱区、草原生态工程项目区草原监理体系建设，建立各级监理机构，理顺管理体制，充实执法人员；争取在“十二五”期间，凡是草原面积占土地面积20%以上的地区（占全国60%）和县（占全国46%），均建立起专门的草原监理队伍，实现草有所管；在管理体制上，逐步从合署办公向机构独立运行转变，从纯事业单位性质向“参公”或行政机构转变。

三是加大投入，解决执法条件问题。加紧配备草原监理执法所必需的交通工具、通讯器材及其他执法取证装备，改善办公条件；将执法办案、人员工资福利等经费全额纳入各级财政预算，确保草原执法工作有效开展。

二、提升监测预警能力

监测预警是做好草原执法监督工作的重要基础，其内涵是及时把握草原保护及利用的动态情况，做到底数清、情况明，提高预知、预防能力，掌握草原保护工作的主动权。

一是将执法关口前移。通过建立日常巡查制度、群众监督举报制度等方式，及时发现和掌握不合理利用草原以及破坏草原的隐患和问题，抓早、抓小、抓好，把隐患消除在萌芽状态。

二是建立草原监测预警体系。通过科学规划、合理布局、加大投入，争取在“十二五”期间基本建成国家、省、地、县各级草原监测预警体系，实现草原监测范围的全覆盖，实时把握草原资源、草原利用、草原建设、草原灾害等动态数据，为科学决策和指导生产提供可靠依据。

三是提高监测工作水平。加强地面定位监测点建设，制订完善地面调查及遥感数据分析等相关技术标准和规程；积极整合相关科研、教学、推广单位的技术及设备等优势力量，促进新技术、新成果在草原监测领域的转化和应用；大力推进草原监测工作从突击式向常态化转变，从事后监测向事前预警与事后监测相结合转变，从各自为战向统一组织、分工协作转变，从监测队伍临时性、业余化向职业化、专业化转变。

三、提升应急反应能力

草原监理体系必须具备两种应急反应能力，一种是对可能引发社会不稳定的突发事件的快速处置能力，另一种是对草原重大灾害的应急处置能力。

草原违法案件以及草原纠纷，大多涉及农牧民的切身利益，若处理不好，很可能会激化矛盾，引发群体性事件或其他恶性事件。因此，要不断加强监理队伍政治思想教育和职业道德教育，树立公正执法、文明执法、为民执法的职业道德风尚，认真对待群众诉求，妥善处理每一件来信、来访，防止工作失误导致矛盾升级；要不断提高监理执法人员做群众工作的水平，善于通过宣传、解释、说服、疏导，引导农牧民以理性合法的形式表达利益诉求、解决利益矛盾、维护自身权益，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、把问题解决在当地，从源头上预防群体性事件和恶性事件的发生。做好草原火灾、雪灾、虫灾、鼠灾、旱灾等灾害应急处置是草原监理体系的一项重要工作。要贯彻预防为主的方针，加强对草原灾害发生、发展规律的研究，把握各种草原灾害的特点、分布、危害及有效预防和控制措施，做到心中有数，搞好重点防范、提前防范。

加快建立能落实、真管用的国家、省、地、县各级草原灾害应急处置预案，健全统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制，明确职责任务，提高应急反应效能。切实加强防灾减灾物资储备，重视基础设施和专门力量建设，强化实战演练，增强实战能力。

四、提升服务指导能力

开展草原保护建设的同时，必须统筹兼顾草原的合理开发利用，从而实现生态效益、经济效益、社会效益的协调发展。科学、合理地利用草原，是草原保护最基本、最有效的措施。因此，指导农牧民及其他草原利用者，合理组织草原畜牧业生产，合理开发利用草原资源，为他们提供必要的政策与技术服务，是草原监理部门的重要责任，也是做好执法监督工作的必要保证。

一是搞好政策服务。要根据部分农牧民、机关、厂矿不熟悉国家草原保护政策，不了解《草原法》相关规定的情况，比如，有的单位征占用草原时不主动向草原管理部门提出申请，有的部门抛开草原管理部门不按程序审批，有的地方将草原随意划为林地等，有针对性地登门、进厂、入户开展政策、法规宣传，讲解政策规定，介绍法规条文，提高社会各界知法、守法、懂法、用法的水平。

二是搞好技术指导。根据草畜平衡、禁牧休牧轮牧等制度的需要，帮助农牧民合理测算草原载畜能力，科学设计禁牧休牧轮牧草原的利用计划；根据退牧还草的需要，积极指导农牧民搞好人工饲草地建设，推广良种牧草种植技术及饲草收获、加工、储藏技术；根据畜牧业上水平的需要，大力推广家畜良种，积极引导发展舍饲圈养及标准化生产，促进家畜出栏，提高草原畜牧业生产效益。

五、提升宣传引导能力

草原保护建设离不开良好的社会环境。只有在全社会真正形成爱草、重草的氛围，树立起“植绿、护绿、爱绿”的文明风尚，草原执法监督工作才有坚实的基础。因此，草原监理部门在推进业务工作的同时，必须把宣传工作放在突出位置，不断提高正确把握舆情、主动引导舆论的本领。

一是突出宣传重点。草原宣传必须紧跟形势，服务大局，瞄准国家发展的大方向及社会关注的热点，从战略高度上进行谋划。要针对生态文明建设的需要，大力宣传草原在维护国家生态安全，应对全球气候变化中不可替代的重要作用；针对农业发展和农牧民增收问题，积极宣传草原保护建设既是“三农”的重要组成部分，更是“三农”工作的重点和难点，关系到我国经济社会发展的全局；针对粮食安全问题，大力宣传以草促粮、藏粮于草、发展草地农业的积极作用，消除社会偏见。

二是创新宣传方式。要配备热爱宣传、善于开拓、擅长策划创意的得力人员主抓宣传；充分挖掘各种宣传资源和手段，力求做到电视里有影像、广播里有声音、报刊上有文章、网络里有报道、乡村里有专栏、道路边有口号、草原上有碑牌、农牧民手上有本本；坚持媒体宣传与现场宣传相结合，专业媒体与大众媒体相结合，广泛宣传与重点宣传相结合，自己宣传与各界人士共同参与相结合，灌输式宣传与典型示范式宣传相结合，力求贴近实际、贴近生活、贴近群众，不断增强草原宣传的吸引力、影响力、感染力。

三是探讨草原发展重大理论问题。重视对关系草原发展的宏观问题、根本性问题和前瞻性问题的研究，总结发展经验，分析深层次问题和矛盾，描绘发展的前景，提出发展思路及对策，以此作为草原宣传工作的基础，吸引社会的关注，形成大众的共识，更好地促进草原监理事业的发展，为保障草原生态安全、推进草原地区经济社会进步作出积极的贡献。