突发公共卫生事件应急经费保障特点及影响因素分析

麻若鹏, 金春林, 宋耀君, 田文华

近年来,公共卫生领域的危机越来越引起人们关注,接连发生的炭疽、SARS、禽流感等事件,使全球公共卫生体系经历了严峻考验。因此各国都加大了对突发公共卫生事件应急体系建设的投入,合理利用充足的经费和高效的保障模式确保了在一系列危机的应对中取得良好效果。作为发达国家的代表,美国在2001年“911事件”后,加大了对CDC的经费投入,2003财年CDC的财政拨款为70亿美元,2006～2009财年的预算都在80亿美元以上,而且对疫苗和防疫、战略性国家储备、国家流感的预防等项目的投资保持了持续增加趋势,凸显出其对突发事件防范于未然的战略意识[1]。作为国际组织的一个代表,WHO在全球突发公共卫生事件的应对上起到了举足轻重的作用,如2009年,为了支持发展中国家应对H 1N1流感大流行,WHO向最不发达国家提供13.62亿美元,规划用于医护人员的防护和增强受助国家卫生系统应对疾病暴发的能力[2]。我国在2003年防治SARS期间,各级财政的投入为150亿元[3];2009年为了防控甲型H 1N1流感,中央和地方各级财政也多次拨出专款,为各项防控工作有序开展提供了坚实的财力保障。可见,应对公共卫生危机的经费需求是巨大的,为了建立科学高效的突发公共卫生事件应急经费保障机制,需要对相关概念和理论进行系统的总结阐述。

1 理论依据

首先,根据经济学中公共产品理论的论述,纯粹的公共产品具有“效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性”3个显著特征,公共产品必须由政府作为主要提供者[4]。突发公共卫生事件的应对就具有明显的公共产品特性,理应由公共财政承担主要投入。例如SARS这类事件,其高度传染性决定了防治不仅仅是患者个人的事,防治效果的好坏直接影响到社会上的其他个体,公共财政投入大量资金有效应对,可以起到维持社会稳定、促进社会发展、使整个社会成员受益的作用。

其次,按照公共危机管理理论,对于波及较大范围公众生活,影响社会运行机制的公共问题,应由政府通过预防、处理、恢复等措施,保护公民的人身权和财产权,维护国家安全[5]。鉴于突发公共卫生事件的不确定性、紧急性和严重后果,应对起来需要消耗大量的社会资源和成本,这不是某一个社会组织或团体单独能解决的,只有由政府出面,投入大量财力物力,广泛调动社会资源,才能及时有效地开展防治工作,消除其所造成的危害。

2 相关概念解析

2.1 突发公共卫生事件

指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒,以及其他严重影响公众健康的事件[6]。

2.2 应急经费

指为了有效应对突发公共卫生事件,保障公众身体健康和生命安全,维持社会稳定,以货币形态存在,可立即投入流通并形成支付能力的现金和银行存款等。狭义上指国家各级财政每年根据财力和应对的保障需求,为保证各级应急体系建设发展和危机发生时的高效应对,而通过预算提取的一定经费;广义上也包括参与了突发公共卫生事件应对的保险资金和社会捐助资金。应急经费在运行过程中,具体表现为货币形态和物资价值两种形式,一部分以货币形式直接支付医疗、防疫、科研等机构人员劳动报酬和保证开展工作所需经费,另一部分则以等价交换形式向市场购买各种设施、设备、救治药品和医疗器械等物资,使价值形式转变为使用价值形式。

2.3 应急经费保障

指为保证突发公共卫生事件应急机构实现应对职能所进行的取得、分配、使用经费的活动及其体现的经济关系。经费保障与技术保障、物资保障等其他突发公共卫生事件保障活动有很大差别,它为保障对象提供的既不是实物形态的物资、装备和设施,也不是技术性服务,它提供的是货币。应急经费保障包括两部分:一是事前投入,用来维持公共卫生机构日常运转和满足战略储备所需;二是事后投入,用来应对突发公共卫生事件所需的“救灾资金”,即一旦出现危机钱从哪里来、有多少、怎么用等。

3 突发公共卫生事件应急经费保障的特点

根据“公共产品理论”和“公共危机管理理论”,突发公共卫生事件的应急经费保障除遵循一般财务活动规律外,还有其自身鲜明特点。

3.1 经费筹集的政府主导性和稳定性

突发公共卫生事件经费需求大,任何组织和个人都无法在短时间内投入巨额的应对资金,因此,必须发挥政府在经费保障中的主导作用;同时,国家有关于预备费的相关规定,按照预算法的要求,各级政府每年应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置预备费,用于当年预算执行中包括突发公共卫生事件在内的不可预见的特殊开支[7]。

3.2 经费保障活动的及时性

回顾近年来的突发公共卫生事件,都具有很强的不确定性,无法提前预测,任务突然、准备时间短,客观上要求经费保障简化程序,采用便捷的办法和有效的手段,正确处理和解决应急工作中各项资金急需。

3.3 保障对象特殊化

应急经费的保障对象,既包括突发公共卫生事件,还包括其他大规模突发灾害事件中伴随而来的公共卫生问题,如伤员救治、环境卫生整饬、传染病预防、健康教育、流行病检测、受灾地区医疗卫生体系重建等,其应急处置对象具有公共卫生的属性。

3.4 保障方式多样化

突发公共卫生事件情况瞬息万变,经费保障方式须适时而变,不同环境、不同疫情、不同救援队伍对资金的需求也不同,要求及时掌握情况,灵活组织保障。保障方式的选择上既有上级财政向下级财政支援的逐级保障,又有同级财政间的横向转移支付保障,还有专项经费的越级直达保障;既有医疗救治机构的定点保障,又有突发事件现场应急队伍的伴随保障、机动保障等。

3.5 多部门协同应对,经费保障要求高

突发公共卫生事件是对整个社会危机应对体系的一次综合考验,科研机构积极寻找病原、研发防治药物;医疗机构救治病人;防疫机构切断传播途径;加之风险分担的客观要求,各种社会力量作为政府功能空白的有效填补,参与危机应对,要求应急经费保障能统一部署、整体谋划,做到资金与任务同行、与队伍同步[8]。

3.6 经费监督责任重大

突发公共卫生事件一旦发生,社会影响较大,客观上要求应急经费使用要接受全程的监管,要通过监督保障其使用的科学有效;在应急经费的使用上,除了指明合作项目和受助对象的捐赠资金外,其余都要经过严格的计划、审批、评估等程序统筹安排。

4 突发公共卫生事件应急经费保障的影响因素

(1)从政策角度来说,财政预备费是构成应急经费的主体,因此财政收入的变化和预备费提取比例的变化都会对应急经费产生较大影响。

(2)从经济社会发展水平来看,发达地区的疾病预防控制体系较健全,应急储备基础雄厚,应对一般突发公共卫生事件游刃有余,而经济欠发达地区,尤其是广大农村地区,疾病控制体系脆弱,一旦暴发较大规模传染病,很难在短时间内对疫情进行有效控制;而大城市里,虽然各项社会保障体系较完善,但人群情况复杂,存在人口密度大、流动频繁等因素,客观上又给突发公共卫生事件的应对带来不少困难。

(3)从突发公共卫生事件种类分,有重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物、职业中毒和其他严重影响公众健康的事件。不同原因类型的事件,对经费的要求也不同。尤其是波及面广的重大传染病,其救治和防控需要动员大量社会力量参加,经费需求量较大。

(4)应急响应等级是决定经费需求的另一个重要因素,它反映了突发公共卫生事件的严重程度和波及范围。响应等级越高,说明危机的影响越大,参与到危机应对中的应急支援救治力量也越多,需要动用的应急保障经费量就越大。

(5)在处理突发公共卫生事件的过程中,也不应忽视市场的作用,市场供需的变化和物价差异对应对物资的生产、采购和流通有较大影响。社会主义市场经济是我们使用应急经费的大环境,应该合理发挥宏观调控机制,在保障救治的前提下有效利用市场手段处理突发公共卫生事件,尽量采用招标方法获取社会资源,提高应急经费使用效率。

目前,我国虽出台了应对突发公共卫生事件的相关条例和预案,但应急经费保障机制始终缺位,客观上亟需出台具体的财政补偿标准和办法,亟需建立规范的运行机制。开展系统的理论研究是进行实证预测的前提和基础,只有把握好应急经费保障的特点,充分考虑各种影响因素,才能有针对性地对各种突发公共卫生事件应对中所需经费进行预测分析。

[1] 梁慧刚.美国CDC组织架构和运作模式[J].中国科学院国家科学图书馆科学研究动态监测快报,2009,(1):1-6.

[2] UN,WHO.Joint statement by the UN secretary-general and theWHO director-general.Support for developing countries'response to the H1N1influenza pandem ic[R/OL].[2009-09-24].h ttp://www.who.int/mediacentre/news/statements/2009/h1n1_support_20090924/en/index.htm l.

[3] 冯俏彬.我国应急财政资金管理的现状与改进对策[J].财政研究,2009,(6):12-17.

[4] 屈群苹.公共产品理论研究综述[J].大众科学,2008,(8):54.

[5] 王一先,李英.我国政府应对公共卫生危机事件的应急反应系统研究[J].东北大学学报(社会科学版),2003,5(4):275-277.

[6] 国务院.突发公共卫生事件应急条例[R].北京:中国法制出版社,2003.

[7] 苗兴壮.突发事件应急静态系统建构[M].北京:人民出版社,2006.279.

[8] 孔竞,张亮,马敬东.和谐社会框架下卫生应急机制主体规范分析[J].医学与社会,2008,21(3):7-9.