从土地资源安全视角论我国《土地管理法》的修改*

李兴国

（江夏学院法学院,福建福州 350000）

从土地资源安全视角论我国《土地管理法》的修改*

李兴国

（江夏学院法学院,福建福州 350000）

土地资源安全是国家安全的基础性环节,是维系经济社会平稳可持续发展的基本保障。当前我国土地资源安全面临着严峻形势,法律手段是促进土地资源安全的一种可行选择。然而,作为我国土地法体系之核心的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）对土地资源安全的规制调整方面存在不足之处。因此,我国最高立法机关应审时度势地对现行《土地管理法》从形式和内容上进行恰当修改,完善土地资源安全的法律制度,从而达致建立土地资源安全长效机制、推进经济社会可持续发展之目标。

土地资源安全;法律;制度;修改

威廉·配第说过一句名言:“劳动系财富之父,土地是财富之母。”土地是人类社会生存并据以开展生产活动的基石。对于我们这个拥有十几亿人口的全球第一人口大国而言,祖先所开拓、遗留下来的960万平方公里国土是我们在这个星球上赖以生存的第一资源。因而,必须不遗余力地保障我国土地资源安全。本文拟对我国土地资源安全形势作一简要评述,在此基础上,重点阐述如何对我国土地法中的核心法律——《土地管理法》进行必要修改,从而达致以法制手段来促进我国土地资源安全之目标。

1 当前我国土地资源安全的严峻形势

“安全是指某一具体系统处于受保护状态,使其能够免受危险或能防止和排除危险或将危险降至最低程度。[1]”具体到土地资源安全,一般认为系指全部土地资源对实现社会经济可持续发展所具有稳定的供给状态和良好的保障能力[2]。考察土地资源安全应着眼于两个方面:一是数量安全,即土地资源的总量和人均水平能够满足基本需要;二是质量安全,即确保土地资源对人们具有持续、稳定的生产及其他功用的质量水平。我国幅员广阔,国土面积高居全球第三,但是,由于人口众多,人为破坏因素过甚,加上土地资源禀赋固有的不足,我国土地资源安全形势不容乐观,面临一系列危机,具体表现如下:

1.1 土地资源数量安全的危机

我国是世界上人地矛盾最突出的国家之一。从耕地、林地、草地这几类最有利用价值的土地资源而言,我国均存在人均水平低、后备资源不足这种态势。以最为珍贵的耕地为例,据调查,2005年全国人均耕地1.4亩,不到世界平均水平的40%。优质耕地只占全部耕地的 1/3。自 1996年至2004年,短短8年时间净减少耕地 1.14亿亩,而同期人口增加7 599万人,全国已有666个县的人均耕地面积低于国际警戒线。全国耕地后备资源潜力约为2亿亩左右,60%以上分布在水源不足和生态脆弱地区,开发利用的制约因素较多。而据估计,到2010年和2020年,我国人口总量预期将分别达到13.6亿和14.5亿,2033年前后达到高峰值15亿左右。与此同时,未来20多年我国将迎来工业化、城镇化快速发展期。可以预见,土地资源的供需矛盾将愈为突出,土地资源数量安全日益成为严峻问题。

1.2 土地资源质量安全的危机

我国土地资源面临的另一严峻挑战是质量安全的危机。据统计,目前我国中低产田占耕地总量的79%,全国耕地平均有机质含量已降到1%,低于欧美国家的 2.5%～4%;号称中国“北大仓”的东北黑土地,土壤有机质含量由开垦时的8%～10%降为目前的1%～5%。据专家估计,如不扭转,东北黑土层50年内将被剥蚀殆尽。2005年全国水土流失面积达35 600万公顷,占国土面积的37.1%;退化、沙化、碱化草地面积达13 500万公顷,占国土面积的14.1%。一些地区产业用地布局混乱,土地污染严重,城市周边和部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金属与有机污染物严重超标。全国遭受工业“三废”污染的农田达700万公顷,使粮食每年减产约百亿公斤,并潜伏着严峻的农产品质量危机。

2 我国现行《土地管理法》对土地资源安全的调整及不足

土地资源安全是一国经济社会发展中的重大战略问题,具有全局性的影响。在市场经济条件下,推行法治、以法律来规制调整重大社会问题已成为各国广泛采用的治理模式。“没有合适的法律制度,市场就不会产生体现任何价值最大化意义上的效率。[3]”因而,世界上不少国家已通过制定相关法律对土地资源安全进行规制调整。我国截至目前未有专门的土地资源安全法,关乎土地资源安全的法律条款主要体现在《土地管理法》这部土地领域的核心法律之中。《土地管理法》于1986年6月25日经六届全国人大常委会第十六次会议通过,1988年12月29日七届全国人大常委会第五次会议作了第一次修正,1998年8月29日九届全国人大常委会第四次会议作了较大幅度的修订,2004年8月28日十届全国人大会常委会第十一次会议又对之作了第二次修正。现行的《土地管理法》共计86个条款。该法未直接出现“土地资源安全”的字眼,但在其中的一些章节及条款中实际上体现了保障国家土地资源安全的立法追求。比如,该法的第四章为“耕地保护”,共计12个条款,规定的就是至为重要的耕地资源安全法律保护制度。然而,作为反映既往社会生活关系的“游戏规则”,任何已颁行的法律均存在保守性、滞后性的缺陷。从新时期切实有效促进土地资源安全这一视角来审视现行的《土地管理法》,会发觉其存在不尽完善之处:首先,土地资源安全是一个系统性的问题,涉及土地行政管理、产权制度、产业政策等诸多环节,关乎公法领域和私法领域。而现行《土地管理法》侧重于土地行政管理环节,缺乏对土地资源安全的全局性规制。其次,现行《土地管理法》虽然有些章节和条款规定了土地资源安全的相关内容,但这些规定显得片面、单薄,不够具体,与现时情势存在较大差距。最后,在保障土地资源安全的执法监督检查及法律责任追究方面,现行《土地管理法》的规定仍不够明晰,缺乏执行力、威慑力及可操作性。

3 对修订《土地管理法》从而促进土地资源安全的具体建议

土地资源安全对于国家经济安全具有基础性的支撑作用。而如前所述,作为我国土地法体系中核心法律的《土地管理法》在对土地资源安全的调整方面仍显粗疏,对一些重要问题界定不够明晰。“法律必须是稳定的,但不可一成不变。[4]”针对前述不足,笔者以为,应对现行《土地管理法》进行与时俱进的修订,籍此健全我国土地资源安全的法律制度。以下是笔者的一些具体建议:

3.1 形式上:将《土地管理法》更名为《土地法》

现行《土地管理法》自 20世纪80年代出台以来,虽已历经四次修改,然综观之,其调整范围仍然偏窄,不能起到作为土地法体系中核心法律的应有作用。从其名称就可看出,该法主要侧重界定土地行政管理法律关系,具有明显的公法特征。而事实上,诸如土地资源安全在内的土地法律关系牵涉面甚广,其既有大量的公法关系,亦有诸多在市场经济条件下相当重要的私法关系,现行的《土地管理法》鉴于其法律性质定位难以对这类重大问题进行全面调整。在新时期,我们有必要总结以往经验,以更高远的视野对现行《土地管理法》作出全面修订。正所谓“名不正则言不顺”。为了理顺关系,首先在形式上宜将修订后的法律名称相应改为《土地法》,以彰显其作为土地法典的特性,从而更为全面地对包括土地资源安全在内的一系列问题进行规定。

3.2 内容上:在法律的总则和分则中明晰界定土地资源安全的相关规范

3.2.1 在总则中将促进土地资源安全界定为立法目标

现行《土地管理法》第一条是这样规定的:“为了加强土地管理,维护土地的社会主义公有制,保护、开发土地资源,合理利用土地,切实保护耕地,促进社会经济的可持续发展,根据宪法,制定本法。”笔者以为,鉴于土地资源安全在我国现代化建设中的重要性,为了以国家立法意志对这一共识加以宣示,发挥法律的教育、指引功能,在拟出台的《中华人民共和国土地法》（以下简称《土地法》）中,应将“保护、开发土地资源,合理利用土地,促进土地资源安全,推动社会经济的可持续发展”作为立法目标写进总则条款中。这样做,可以充分凸显土地资源安全的重要性,增进全社会对土地资源安全重要性的认识,明确立法目标,为涉及土地资源安全的其他立法条款提供依据。

3.2.2 在分则相关章节中对土地资源安全法律制度作出具体规定

我国土地资源总体上可分为农用地、建设用地、生态等其他用地。相应地,土地资源安全亦可细化为上述三个层面的安全。依新制度经济学家之观点,“制度是一个社会的游戏规则或形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束”[5],“制度建立的基本规则支配着所有公共和私人的行动,即从个人财产权利到社会处理公共物品的方式”[5],法律是制度的重要组成部分。因而,在拟出台的《土地法》分则相关章节中,可吸纳现行《土地管理法》和其他已有行政措施的可行做法,有针对性地作出如下制度界定:

1）农用地资源安全

对于我们这个十几亿的人口大国而言,土地资源安全的第一要义在于保障以耕地资源为核心的农用地安全,这可谓生存之基、安邦之本。农用地资源安全在立法中应涉及如下:

①数量安全。首先,通过立法确保总量不减少。为此,应在《土地法》中将“国家耕地保有总量不得低于18亿亩,基本农田不得低于15.6亿亩且总量不得减少。”这一保护红线明确写进该法有关条款之中,使这一反复宣讲的耕地保护红线由官方政策上升为具有强制约束力的法律,并授权国务院制定具体的实施条例,将这一指标分解为各省级行政区域的具体保护数量要求。同时明确规定,国务院总理对上述保护红线负总责,各省级行政区域的行政首长对本区域内所分解的耕地保护数量指标负相应行政责任。如耕地保有数量降至上述指标值之内,各层级的行政首长要承担被降级、免职等法律责任。其次,应在《土地法》中规定实行最严格的耕地占用审批和事后督察制度,审批权限应向省级以上政府集中,实行“谁审批谁负责到底”的责任追究制度,防止有权审批者事前滥批、事后不管的轻漫现象。同时,强化土地督察制度,对批准占用的每一处耕地,均应由国土资源管理部门督察之后确认符合审批要求才能办理相应产权登记等法律手续。

②质量安全。对于农用地资源安全而言,更具决定意义的是质量安全。就我国现时情势而言,农用地资源安全更深层的威胁在于其质量的劣化下降。现行《土地管理法》第四章虽名为“耕地保护”（共包括第 31条至第 42条,计 12个条款）,但这些条款主要涉及耕地用途管制,只有在第41条有这样原则性规定:“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施,改造中、低产田,整治闲散地和废弃地。”上述规定较为空泛,缺乏具体可操作性和执行约束力。因而,应在拟出台的《土地法》中,以详尽的条款对耕地等农用地质量维护建设作如下规定:

其一,建立耕地质量保护台账管理制度。通过这一制度,明确每处耕地的面积、质量等级,确定由县一级人民政府正职领导人作为保护耕地质量的行政负责人,耕地产权人为具体负责人,各级农业主管部门为耕地质量的具体监管部门。

其二,规定扶持耕地质量改良的举措。应在国家支农财政资金中划出专项基金,用于中低产田改造、土壤肥力培育、水土保持工程建设,着力提升耕地可持续综合生产能力。鼓励耕地产权人、管理人投入资金用于耕地质量维护和建设,对这些投入资金可在遵循法定程序的基础上予以财政补贴、政策性金融扶持及税收优惠。

其三,禁止对耕地进行破坏性开发利用。规定由各级农业主管部门作为监管机关,对农资企业、农业生产经营者进行适当监管,限制剧毒农药、有损土壤可持续肥力的化肥的生产和使用,杜绝对耕地的污染和土壤肥力的破坏。推广测土施肥与精准施肥技术,推广使用复合肥、有机肥,使用无毒、低残留农药。大力推广节水抗旱等各类先进浇灌技术,防止不当的施水方式造成优质土壤流失。

2）建设用地安全

在建设用地安全方面,我国今后应强调“内涵式”发展,即严格控制建设用地规模,科学配置城镇工矿用地,整合规范农村建设用地,保障必要基础设施用地,优化建设用地结构和布局,加强建设用地空间管制,进而实现建设用地集约优化使用且国民经济又好又快发展、人们居住生活环境日臻改善的和谐目标。为此,在拟出台的《土地法》中应规定如下内容:

①鼓励创新土地利用模式,深入挖潜,精打细算,合理增加建设用地规模。我国的制约性国情是人多地狭,在优先保障农业用地的前提下,可利用的建设用地较为有限,尤其在东部发达地区,更是“捉襟见肘”。然而,随着经济建设事业的发展、城市化的推进以及人居环境的改善,需占用的建设用地无可避免趋于增多。因而,必须在建设用地的“开源”上下足功夫。为此,在拟出台的《土地法》中,应鼓励创新土地利用模式,深入挖潜,合理增加建设占用耕地规模。而为了达致这一目标,立法中可规定如下具体举措:

其一,在土地利用总体规划中划定的建设用地,应尽量采用统一连片整理,增加可供建设的面积。对已被关停、废弃的旧有工矿建设项目占地,应由所在地国土资源主管部门及时组织拆建、翻新、整理,从存量旧地中挖潜增加建设供地。

其二,积极拓展建设用地新空煎,在不破坏生态环境并符合建设安全的前提下,优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地,引导城乡建设向地上、地下、海上发展,形成科学合理的立体建设用地新空间。

②推广各类建设节地技术和模式,促进各项建设节约集约用地。基于当前我国建设资源节约型社会的大背景,在保障建设用地安全上,“节流”乃是更为关键的解决途径。因此,在拟出台的《土地法》中,可作如下规定:

其一,授权国务院制定建设项目用地控制标准并定期调整,国土资源等主管部门在审批建设用地占用指标时,严格参照标准来进行把关审核,禁止粗放型圈占建设用地。

其二,任何建设开发项目在将进行可行性调研、拟定可行性报告时,应将占地数额作为指标之一进行检视考量,超占土地的将被视为不可行。对建设占地所涉及土地税费采用超额累进计征制,占地越多适用的税费率越高。

其三,研究和推广各类建设节地技术和模式。除矿山、军事等个别项目用地外,从严从紧控制独立选址项目的数量和用地规模。按照统筹规划、合理布局、集约高效的要求,推进工业向园区集中、农民住宅向城镇集中、城镇建设分功能组团布局,通过集中开发建设提高用地效率。

3）生态等其他用地安全

在我国土地资源构成中,除了农用地、建设用地之外,还有很大一部分是未用于农业生产及建设事业的生态等其他用地,包括沙漠、戈壁、雪山、沼泽、滩涂、湿地、未利用的天然森林、草原等。其在我国土地资源总量中所占的份额最大,对我国维护生态安全、建设环境友好型社会、实现可持续发展具有重大意义。现行《土地管理法》对这一部分较少涉及。为了实现对这一占比最大的国土资源的有效保护和合理利用,实现土地资源安全的全局目标,笔者认为,应在拟出台的《土地法》中有针对性地作出如下规定:

①授权国务院组织专门力量进行检测勘定,将对国家生态安全具有重大意义的雪山、冰川、湿地、天然森林、草地划为禁止开发区域和限制开发区域。这些区域对我国涵养水源、保持水土、维护生态平衡和多样性等具有不可替代的作用。因此,应根据国土主体功能定位的不同,对上述区域分门别类地进行划定。对划定为禁止开发区域的,严禁人类各种开发活动,尽量保持原生状态;对划定为限制开发区域的,只能进行科考、有限的生态式开发利用,严禁进行大规模的工矿业活动。对已划定的上述区域,由各级地方政府组织国土、林业、公安等行政部门进行监管并承担相应法律责任。

②对可开发利用的沙漠、戈壁、沙化地、荒地,在尊重自然生态规律的前提下,充分借助现代科技手段,调动各种力量进行治理。当前,对我国土地资源安全造成重大危害和威胁的因素是我国存在大量沙漠、戈壁、沙化地,这些退化劣变的土地会侵蚀现有的绿洲、草原、耕地,严重危害人们的生产生活秩序。所以,应动员各种力量进行科学治理。“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。[6]”在市场经济环境下,除了强调政府作为公共部门对前述劣化土地的治理职责外,还应发挥市场规律和利益调节机制功能,调动企业、个人等民间社会力量治理劣化土地的积极性,进而形成治理劣化土地的系列产业。法律“不过是表明和记载经济关系的要求而已”[6]。为此,在拟出台的《土地法》中,应以详尽条款规定对民间社会力量治理劣化土地的扶持措施。这些扶持措施包括:在符合国家确定的开发治理规划的前提下,对民间治理者进行治理所改良而得的土地,享有70年以上的长期使用权;对治理所需要的资金,予以财政补贴和政策性金融扶持;对治理中所需要的技术咨询指导,由政府部门牵头组织相应科技机构予以帮助。对治理后进行开发所涉及的土地税、流转税、所得税等税费,由国务院财政部门确定予以减免。

3.2.3 完善涉及土地利用总体规划的法律制度

土地利用总体规划是我国弥足珍贵的土地资源有序开发利用的框架指导,是保障土地资源安全的重要手段。我国原有的《土地管理法》已用专门一章对土地利用总体规划相关制度作了规定。不过,为了更好地发挥土地利用总体规划的应有效用,笔者以为,在拟出台的《土地法》中,除了吸收原有的合理规定之外,还应在涉及该部分内容的条款中体现如下要求:

1）完善土地利用总体规划制定程序,增强规划的民主性、科学性。土地系财富之母,某一地区的土地利用总体规划系当地土地利用蓝图,是其他建设事业规划之基轴。因而,确定这一兹体事大的规划,必须遵循正当程序,保证其民主性、科学性。所以,在拟出台的《土地法》中,应要求在制定各级土地利用总体规划时,由相应的本级人民政府组织,成立有广泛代表性的规划专家委员会负责实施,建立和完善规划修编部门协调机制,加强规划的协调、咨询和论证等工作。同时,按照“法律应该让人民照应各自的利益”[7]之要求,建立健全公众参与制度,制定各级土地利用总体规划要扩大公众参与,通过报刊、网络等媒介广泛听取公众意见,对最终定稿之前的土地利用总体规划草案应提前公示,并设定相应公示期限供公众提出意见,以此增强规划的公开性和透明度。最后,经批准的土地利用总体规划应当依法予以公告,接受公众监督。总之,适应构建和谐社会要求,通过立法明确界定土地利用总体规划的制定程序,籍此提高规划的科学化和民主化水平。

2）强化土地利用总体规划的法律效力。我国现存的土地利用总体规划法律地位较为模糊,从其制定渊源来看,可谓一种行政规范性文件。为了提升其法律地位,增强其权威性和约束力,籍此来调控土地开发行为,进而保障土地资源安全。笔者以为,在拟出台的《土地法》中,可规定地方各级土地利用总体规划由本级人民政府负责制定,但制定出来后应经同级人大审议通过之后才能提交上级政府审批。对于国务院制定的全国土地利用总体规划,应经全国人民代表大会审议之后才能颁布生效。同样,对某一级土地利用总体规划的修改,也应经本级人大常设机关审议通过后才能生效。这样做,就赋予全国土地利用总体规划及地方各级土地利用总体规划更高的法律地位,具备更具权威性和约束力的基础,从而使业经法定程序制定出来的规划不被轻易更动,为保障土地资源安全提供框架指引。

3）健全土地利用总体规划执行的监督检查机制。土地利用总体规划的制定仅是为土地利用描绘了一纸框图,然而,至关重要的是这些规划要得到不折不扣的遵守和执行,而非规划一套,实际甩手干的又是另一套。“法立而不行,与无法等”[8]。当前,极为突出的现象是一些地方政府部门及官员,为了政绩及其他目的,无视土地规划而滥批地、卖地。因而,在拟出台的《土地法》中,应规定较为健全的土地利用规划执行的监督检查机制。具体可要求各级政府应在每年年初开本级人代会时向大会报告土地利用总体规划执行的具体情况并接受审查,另一方面,更为重要的是,中央和省级国土资源部门应建立健全土地监察机构及执法人员,由这些相对独立的机构及人员对下级土地利用总体规划执行情况定期进行监督检查,并出具体现责任承担的检查结论。通过这些监督检查机制,来保障土地利用总体规划得到确实遵守执行,进而引导土地开发利用的有序进行,促进土地资源安全。

3.2.4 细化违反《土地法》的法律责任规定

法律责任系依据一定的法律标准对违法行为所作的否定性评价。从法理角度而言,一部完整的法律必须具有罚则条款即涉及法律责任的规定,以确保其执行力,进而实现其社会控制功能——“我们的时代期待于法律的不仅是要它建立秩序,而且是想通过新的法律手段多少从根本上改造社会。[9]”我国现行的《土地管理法》第七章已用了专门一章共计12个条款对法律责任作了界定,这些条款主要涉及行政法律责任,总体来说已较为全面,但有些规定仍显得过于原则,缺乏具体可操作性。因此,在拟出台的《土地法》中,应对违反《土地法》行为的责任主体、追究机关及追究期限、应承担的民事责任及行政责任具体种类、申诉途径作出具体细致的规定,从而使得涉及土地的各类违法行为能够得到确实有效的处理,维护该法所具有的强制约束力和威慑力,真正使之起到引导土地合理开发利用、促进土地资源安全的作用。

4 结束语

土地资源安全是我国实现科学发展、逐步推进现代化的根本保障,是市场经济条件下国家经济安全的基础性环节。通过立法将关乎土地资源安全的合理举措确定为法律,并以法律固有的实施机制来推行之,是一种促进土地资源安全较为有效的途径。作为我国土地法体系之核心的现行《土地管理法》对土地资源安全的规制调整方面存在不足。基于现时情势,我国最高法机关应与时俱进地对现行的《土地管理法》从形式和内容上进行恰当修改,完善土地资源安全的法律制度,进而达致建立土地资源安全长效机制、推进经济社会平稳可持续发展之目标。

[1][俄]A.X.沙瓦耶夫.国家安全新论[M].魏世举,石陆原,译.北京:军事谊文出版社,2002:15.

[2]刘彦随.保障我国土地资源安全的若干战略思考[EB/OL].http://www.southcn.com/nflr/zhongxinzu/ckzl/200611020491.htm.

[3][美]布坎南.自由市场和国家[M].北京:北京经济学院出版社,1985:89.

[4][美]博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].北京:华夏出版社,1987:311.

[5][美]道格拉斯.C.诺斯.经济史中的结构与变迁[M].上海:上海三联书店,上海人民出版社,1994:225.

[6]马克思.马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京:人民出版社,1956:82.

[7][英]亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究[M].北京:商务印务馆,1972:102.

[8]沈家本.历代刑法考[M].北京:中华书局,1985:34.

[9][法]勒内·达维德.当代世界主要法律体系[M].上海:上海译文出版社,2002:12.

On the Revision of China’s″Land Administration Law″from the Perspective of Land Resource Security

LI Xingguo
（School of Law,Institute of Jiangxia,Fuzhou 350000,China）

Land resource security is the basis of national security and the fundmental guarantee of maintaining the sustainable economic and social development.At present China’s land resource security is faced with grim situations,and legal methods are one feasible chioce of promoting land resource security.However,the current″L and A dministration L aw″,which acts as the core of China’s land law system,is inadequate on the regulations of land resource security.Therefore,China’s highest legislative body should get a clear understanding of the current situation and make right revisions from such aspects as form and contents to perfect legal systems of land resource security,so as to achieve the goals of establishing a long-term mechanism of land resource security and promoting sustainable economic and social development.

land resource security;law;system;revision

D912.3

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2010.05.003

1673-1646（2010）05-0019-06

2009-12-27

李兴国（1974-）,男,讲师,硕士,从事专业:经济法。